法制日报：这种“看不见”的普法，融入上海日常行政执法之中

提起“普法”，大多数人首先想到的是四处悬挂的横幅标语、组织开展的宣传讲座。而在上海，另一种“看不见”的普法正在悄然进行，“大音希声、大象无形”，也许大部分群众并不会意识到这也是在“普法”，但它却实实在在地、潜移默化地、润物无声地提高着申城人民的法治观念。

这种“看不见”的普法，融入日常的行政执法之中，并进一步延伸到法律服务之中，大大提升了群众对法治的共鸣度和触摸感。为了进一步提升工作效能，上海市还在全国率先出台《行政执法过程中精准普法的工作指引》(以下简称《工作指引》)，旨在令执法者普法有迹可循知行合一，令“看不见”的普法更具感染力和影响力。

“法治是一个城市核心竞争力的重要标志，上海要建成法治环境最好的社会主义现代化国际大都市，离不开强有力的法治政府，也离不开法治观念强、法治素养高的广大市民。”上海市委依法治市办副主任、市司法局党委书记、局长陆卫东说，在行政执法中开展精准执法，可以让法治政府建设和群众普法工作有机结合，从而让执法者在普法中尊法依法，让群众在具体案件中学法守法。

执法者上门预防式普法

“我的声音你还听不出来吗?”

“给领导送礼，不能用银行卡，你转到我的账户。”

“我出车祸了，急需用钱。”

……

在一张纸上，密密麻麻地写满了各种电信诈骗术。记者见到民警小吴时，他正拿着这张骗术清单以及反诈宣传音频、视频和《上门劝阻告知书》，准备去社区进行防范电信诈骗宣传。

据悉，上海市公安局浦东分局为贯彻落实“行政执法过程中精准普法”工作要求，完善工作机制，制定责任清单，积极推动执法普法一体化。小吴告诉记者，一线执法办案时常遇到电信诈骗，对个案的特定受害者进行及时、精准的普法起到了很好的宣传作用，于是公安分局在总结一线经验基础上，决定统一开展防范电信诈骗普法宣传。

记者跟随小吴走进一个小区居民楼，业主开门后，小吴首先讲明来意，接着结合最新的网络刷单、网上交友等典型案例，向居民讲解诈骗作案手法、防范关键词和防范要点。而对于没有在家的住户，他在门口张贴宣传资料，预留联系方式，以备在规定时间内再次进行入户宣传。

跟着普法一圈下来，记者发现绝大多数家庭见到民警进门普法都表示极大欢迎，家里的小孩子也跟着认真聆听。记者直观感受到，民警作为执法者，就群众可能遇到的、事关切身利益的问题开展普法，既能有效保证普法的针对性和及时性，又能实现普法常态化，提高普法的收益/成本比。

上海市司法局副局长宋烈说:“精准普法就是要积少成多、聚沙成塔，如果行政执法者在每个案件中都能够同步做好普法工作，那么汇总起来的规模就是巨大的、效应也是巨大的。”

据悉，我国现行法律法规的80%以上主要是靠行政机关贯彻执行的，执法机关在执法过程中更易发现问题。以城管执法为例，上海全市城管执法部门从今年1月至5月，共依法查处各类违法违规案件43937起，其中查处无序设摊案件14625起，查处跨门经营案件7755起，查处违法运输处置建筑垃圾类案件5584起，查处违法户外广告设施案件1513起。在查处案件的同时，城管执法部门教育劝阻相对人49.26万人次，在执法中发现问题，并及时普法已经成为共识。

“《工作指引》不仅强化了行政执法过程中的普法要求，更增加了执法的文明程度，进而提高了行政执法的效能和质量。”宋烈说。

普法也是一种执法手段

“暴力、冷漠”一度成为贴在城管身上撕不掉的标签。

来自长宁区城市管理行政执法局执法大队仙霞新村中队的刘晓云却告诉记者，如今“懂法、普法”成为城管新形象。她向记者讲了一个小故事。

去年12月，中队接到天山五村奚女士的投诉，奚女士曾向多个部门反映隔壁603室占用公共楼道搭建违章建筑，但都没能得到有效处理。刘晓云和同事接下这个烫手山芋，结果一连三天上门执法，603室都无人在家，终于在第四天晚上等到业主。然而，业主的反应是:违章建筑已存在17年，如果要拆除，自己可没钱重新装修。

刘晓云将不拆除违章建筑面临的种种后果一一说明，随后义正言辞地说:“你不拆除违章建筑，甚至还要面临我们的罚款”，接着提出了帮助寻找廉价租房的方案。

“最终603室同意自行拆除，短短一个月内，近二十年顽疾一朝清除。奚女士拉着我的手说:‘小刘，我真的没想到那么快。’”刘晓云讲完这个故事，眼里闪烁着光芒。她说，在执法过程中进行释法说理式普法，能有效换来当事人的理解和配合。

为了实现行政执法效率和行政执法效果的有机统一，《工作指引》还对行政执法过程中开展精准普法的主要方式进行了规定，即主动告知式普法、答疑解惑式普法、释法说理式普法和行政约谈式普法等。

主动告知式普法是精准普法的主要方式，在行政执法过程中，执法人员都会通过口头、书面或电子媒介等方式主动告知行政相对人、利害关系人实施行政行为的法定依据及可能产生的法律后果及救济方式、救济途径等。

答疑解惑式普法，是指在行政执法过程中，当行政相对人、利害关系人就正在办理的案件或事项提出疑问时，行政执法人员应当通过多种方式有针对性地消除其疑问或困惑，使其知晓和理解相关法律规定，避免行政相对人因不知法而使合法权益受损或实施违法行为。

释法说理式普法，是指在行政执法过程中，针对较为复杂、特殊、分歧较大的案件，由行政执法人员或由其所在的行政执法部门从立法精神、立法原则、法理基础等方面向行政相对人或利益关系人作出解释的普法方式。

行政约谈式普法，是指在行政执法过程中，行政执法人员通过约见或主动登门等方式，对行政相对人的法人代表或主要领导进行约谈的深入普法方式。

记者了解到，根据《工作指引》，各级行政执法单位还要建立评价激励机制，对在执法过程中开展普法表现突出、成绩显著的行政执法人员予以通报表扬。结合建立健全行政执法全过程记录制度，对行政执法人员在执法过程中开展普法的表现进行定期抽查，确保有关普法责任切实落地。

“《工作指引》在全国范围首次对行政执法中哪个环节需要开展普法，什么情况下需要普法，怎么普法，具体普哪些法，进行了细化规定，为行政执法人员提供了一个比较具有操作性的工作指引。”宋烈说，精准普法对执法者自身法律素养提出更高要求，在执法过程中不仅要求公民如何做，更要告诉公民为什么这样做，拉近执法者与群众的距离。

法律服务中全程普法

在行政执法过程中的精准普法之外，上海市司法局还出台了《上海司法行政系统落实“谁执法谁普法”普法责任制实施方案》，将普法融入司法行政工作各环节、全过程，使执法和法律服务过程变成普法过程，不仅做到“谁执法谁普法”，更做到“谁服务谁普法”。

在金山区一个设在村民家中的公共法律服务点，记者看到，不少村民在询问律师关于动拆迁的问题。原来，金山区张泾河南正在进行延伸整治过程，附近的住户需要动迁，一系列法律问题随之而来。

据现场律师介绍，由于部分当事人对法律内容不了解，试图通过做“钉子户”或者其他形式多获得补偿款，致使整治工程迟迟无法动工。

在金山区司法局的指导下，上海理度律师事务所作为工程项目的法律顾问，先是根据实际情况，起草制定《承诺书》等法律文书，对房屋资格进行审查。针对居民法律意识薄弱，律师们同步开展普法宣传教育，在强调“本次工程会保护当事人合法权益”的同时，提醒他们务必依法维权、理性维权。最终29位动迁户全部签约，相关房屋提前24天顺利拆除。

“接下来司法局还会整合公证、人民调解等资源，开展量体裁衣式法律服务。”金山区司法局党委书记、局长陆才华说，公共法律服务其实也是一种隐形普法宣传，每一位法律工作者都是普法工作者，金山区法宣办围绕“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”制定相应工作机制，一点一滴推动形成“大普法”工作格局。

其实，在行政执法过程中的精准普法引领下，这种“大普法”工作格局已经在上海各地悄然建立。各级领导干部带头尊法守法学法用法，司法行政干警和法律服务工作者的法治教育不断加强，普法宣传融入到规范性文件起草、行政许可受理过程、行政处罚案件办理过程、社区矫正、安置帮教、公证服务、法律援助、人民调解、司法鉴定等各个环节。

“法治是城市管理和运行的基本方式。强化行政执法过程中的普法要求，就是增加执法的文明程度；推进行政执法过程中的精准普法，就是履行‘谁执法谁普法’责任制最有效的路径。”陆卫东说，行政执法是法律实施的重要环节，精准普法指引从行政执法入手，后期还将推向法律服务、立法、司法等各个领域，成为实现普法精准化、常态化最有力的载体。

（原题为《让执法者普法有迹可循知行合一》）