来论｜控烟亟待国家层面的法制支撑

烟草使用对健康和社会发展构成重大威胁，也是造成慢性非传染性疾病广泛流行的主要危险因素之一。对于烟草使用的危害性社会各界已经有广泛共识，但在控制烟草使用的手段和力度上，仍存在分歧。

控烟亟待国家层面的法制支撑

近日国务院印发《关于实施健康中国行动的意见》（下称《意见》），这是国家层面指导未来十余年疾病预防和健康促进的一个重要文件。《意见》指出人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，预防是最经济最有效的健康策略。强调坚持预防为主，倡导健康文明生活方式，预防控制重大疾病。

《意见》在主要任务中明确要求实施控烟行动。吸烟严重危害人民健康。推动个人和家庭充分了解吸烟和二手烟暴露的严重危害。鼓励领导干部、医务人员和教师发挥控烟引领作用。把各级党政机关建设成无烟机关。研究利用税收、价格调节等综合手段，提高控烟成效。完善卷烟包装烟草危害警示内容和形式。到2022年和2030年，全面无烟法规保护的人口比例分别达到30%及以上和80%及以上。

但我们应认识到，《意见》作为行政规范性文件，更多的是政治要求和行为倡导，缺乏法律上的强制力，相关的行为未遵守或目标如未能达到，也没法实施相应的法律制裁，难以形成有效的法律威慑力，对吸烟、烟草销售等行为的影响力有限。

目前，北京、上海、深圳、兰州等地在国家尚未出台控烟相关法律法规的情况下，已经先行制定了地方性法规，探索了具有地方特色的烟草控制法律制度，但由于缺乏上位法的依据，在法律规制内容和规制手段、处罚措施方面仍有面临困境。

《基本医疗卫生与健康促进法》立法为控烟提供良好契机

《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》已先后于2017年12月和2018年10月在全国人大常委会会议进行了2次审议，作为我国卫生领域的综合性，基础性法律，该法的制定为我国烟草控制立法提供了良好契机。

目前该法二审稿第八十五条规定：“国家采取宣传教育、价格税收等措施，提高控制吸烟成效，减少吸烟对公民健康的危害。”“公共场所控制吸烟，强化监督执法，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”“烟草制品包装应当印制带有说明吸烟危害的警示。”

在笔者看来，这些规定已经从法律的角度对烟草使用控制进行了较好的引导，但要实现《健康中国2030规划纲要》和国务院《关于实施健康中国行动的意见》中提出的烟草控制目标以及世界卫生组织《烟草控制框架公约》的规定，力度仍有待加强。

建议立法禁止室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具吸烟

公共场所，尤其是学校、医院、政府机关等特殊公共场所禁止吸烟是烟草使用控制的关键。首先，学校和医院涉及未成年人、学生、病人等特殊群体，他们的健康权益尤其需要法律给予特殊保护。政府机关行使公权力，其一言一行广受社会关注，如政府机关能带头实施控烟，将能在社会上起到很好的示范作用，当然，也能很好保障广大公务员的健康权益。其次，通过室内公共场所和室内工作场所全面禁止吸烟能起到很好的预防和控制吸烟教育作用，有利于无烟社区、无烟城市、无烟社会文化的形成。

我国地方立法已经为实现室内公共场所全面禁止吸烟奠定了基础。《上海市公共场所控制吸烟条例》第六条规定室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟。《深圳经济特区控制吸烟条例》第八条规定室内工作场所、室内公共场所和公共交通工具内禁止吸烟。《基本医疗卫生与健康促进法》作为我国卫生领域的综合性，基础性法律，具有很好的引领、示范和指引作用，因此，借鉴我国上海、深圳等地控烟立法经验，《基本医疗卫生与健康促进法》应明确规定室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具等禁止吸烟，具体办法由国务院行政法规或地方法规另行规定。

此外，建议将吸烟引发疾病的图案印刷在卷烟包装上作为强制性规定在立法中予以规定，这样才能真正起到对烟草危害的警示作用。