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中国与巴西关系的“三维”结构：内涵及政策思路

2019-07-30 19:03

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

周志伟

作者：周志伟，中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员。

中国和巴西是当今新兴大国的重要代表国家，同时处在国家发展和国际影响力上升的重要区间，两国的国际身份正面临着从“外国大国”向“中心国家”的关键转型。自进入新世纪以来，在经贸关系的强劲带动以及南南合作的推动下，中巴关系呈现出了明显的“加速提质”特征，两国关系具备了“大国关系”的某些特征。从中巴双边关系发展阶段和涵盖的内容来看，当前的中巴关系具有了双边、跨地区（中拉整体合作）和全球多边等三个维度全面推进的特点，尤其是后两者极大地丰富了中巴关系的内涵，逐渐成为中巴双边关系中新的增量项和重要支撑。

一

双边维度：“量质同升”的新局面

1993年，巴西成为第一个跟中国建立“战略伙伴关系”，这也赋予了中巴双边关系超越一般发展中国家间关系的战略含义。考虑到当时所处的“冷战”结束初期的国际环境，“战略伙伴关系”的建立很充分体现出了中巴两国共同利益的较高重合度以及两国政府敏锐的战略洞察力。自此以来，中巴双边关系呈现出层级跨越的发展态势：2012年，两国政府将双边关系进一步升级为“全面战略伙伴关系”（Global Strategic Partnership）；2014年7月，习近平主席在出访巴西期间再次提出了构建中巴“命运共同体”的倡议；2016年9月，在经历了政治变局后，特梅尔在就任总统后即来华参加20国集团杭州峰会，并表明了持续深化中巴合作的意愿，强调“中国是巴西现阶段最需要的合作伙伴，进一步加强巴中全面战略伙伴关系正逢其时” 很显然，双边关系层级的递升反映出了中国和巴西两国政府政治互信程度的不断深化，而这种战略互信是基于稳固且高效的双边合作、相似的国家身份和国际诉求等要素。

进入新世纪以来，经贸合作是中巴关系中体现得为明显的成效。进入新千年后的头十年间，中巴双边贸易取得年均超过30%的增长率，并在2009年取代美国成为巴西的第一大贸易伙伴。巴西工业、发展和外贸部官员韦伯·巴拉尔就曾评价，这是一个“历史性的变化”，中国成为继葡萄牙、英国和美国之后，巴西历史上第4个最大贸易伙伴国。2013年，中巴双边贸易额超过了900亿美元的规模，而在2003年，两国贸易规模甚至不及70亿美元。自2012年，受大宗产品价格下行的影响，巴西外贸基本呈现持续下滑的局面，2011 ~ 2015年间降幅约25%，尽管同时期的中巴贸易也呈下行趋势，但下降总幅度只有14%，中巴贸易形态总体好于巴西外贸整体形势，中巴双边贸易对于巴西最近几年的外贸从某种程度上起到了支撑作用。从巴美贸易来看，同期的下降幅度超过了15%。如果分析贸易平衡的话，中国对巴西的重要性则体现得明显，自2009年以来，巴西在中巴贸易中一直处于顺差地位，2009 ~ 2015年，巴西对华贸易顺差规模（456.6亿美元）占到了该时期巴西外贸总顺差（1125.2亿美元）的40%，而与此同时，巴西对美贸易在这一阶段则出现了总额达477亿美元的逆差。进入2017年，中巴双边贸易额止住了前三年连续下滑的势头，在量价齐升的带动下回升至748亿美元，较2016年增长28%。特别值得关注的是，巴西对华出口在2017年达到了475亿美元，不仅较2016年增长35%，而且超过了2013年创下的历史峰值460亿美元，占巴西出口总额的比重达到了21.8%，远超美国占巴西出口的比重（12.3%）；进口方面，同比增幅也达到了17%，中国占巴西总进口的比重约为18.1%。受此影响，2017年巴西从中巴贸易中实现了202亿美元顺差，占其全年外贸总顺差（约670亿美元）的30%，很显然，对巴西外贸来说，中国的重要性是任何其他国家都不可替代的。尤其值得注意的是，随着大宗产品价格的下降，农产品对华贸易呈现出强劲的增势。2015年和2016年，农产品占巴西对华总出口的比重均达到了60%。据巴西官方公布的数据，2006 ~ 2016年，巴西农产品对华出口量合计增长281%，农产品出口额合计增长447%，2013年创下了对华农产品出口的峰值（229亿美元），首次取代欧盟成为巴西最大的农产品出口市场。2016年，中国占巴西农产品总出口的比重达到了24.5%，欧盟、美国占巴西农产品总出口的份额分别为19.6%和7.4%。其中，大豆在巴西对华农产品总出口中所在的比重一直处在70%以上，甚至超过了巴西对其他国家大豆出口量的总和。另外，中国同时还是巴西大豆油、花生油、棉花和木浆等农产品的主要出口市场，农产品贸易逐渐成为推动中巴双边贸易的重要引擎。由此可以看出，中国不仅成为巴西外贸创汇的主要来源，而且也是巴西实现贸易平衡的重要市场，这一点对于当前正面临诸如经济衰退、财政亏空、债务高企、金融动荡多重困境的巴西尤为重要。

资料来源：巴西工业、外贸与服务部

（http://www.mdic.gov.br/comercio-exterior/estatisticas-de-comercio-exterior/comex-vis/frame-pais）

投资方面，中国企业进入巴西呈现增长态势，中国正逐渐成为巴西的主要投资国，而巴西一直保持着中国在拉丁美洲地区的首个投资目的地国，投资与贸易一道已经成为推动中巴经贸关系的“双引擎”。目前在巴西的中资企业数量超过200家，投资布局延伸至到了石油、采矿、电力、制造业、金融、农业、服务业、批发零售业等多个领域，投资产业多样化的特征愈发明显。尤其值得关注的是，在2014-2016年巴西经济增长最为低迷的阶段，中国投资巴西的节奏反而体现出加速的趋势。根据巴中企业家委员会（CEBC）的统计数据，2007 ~ 2016年，中国在巴西的意向投资总额达806.3亿美元，确认投资额为461.1亿美元。从投资领域来看，也正在发生从以往能矿部门为主向制造业、高科技行业、基础设施业、服务业等领域扩展。在当前巴西政府实施紧缩财政政策的大背景下，中国国家电网和三峡集团等大型企业的进入为强化巴西基础设施建设做出了重要贡献。值得关注的是，中国对巴西投资的上升与最近两年巴西面临的经济危机存在较大的关联度。受政治经济危机、大企业腐败丑闻的影响，巴西企业普遍存在盈利能力严重萎缩，为降低债务水平，巴西企业出售资产的情况增多，再加之巴西雷亚尔持续贬值的因素，出现了并购巴西资产的热潮，而中国企业就是其中的主要参与者。另据统计，2016年，中国企业在巴西并购资产总规模达到了40亿美元，创下2010年以来的峰值。企业并购涉及矿业、电力基础设施、房地产、农业、航空等多个行业。其中，民营企业上海鹏欣集团成为首个对巴西农业公司进行收购的中国企业。巴西是一个投资严重短缺的国家，投资率长期不足20%，甚至不及拉美其他邻国。随着经济在最近两年的大幅下滑（2015年-3.8%，2016年-3.1%），投资率出现连续多个季度的萎缩。

资料来源：CEBC,Investimentos Chineses no Brasil 2016, maio de 2017.

科技合作是中巴双边关系中的重要内容，同时也是中巴两国合作中最具战略含义的内容之一，两国在高科技领域富有成效的合作更是被誉为“南南合作”的典范。从1982年两国政府签署《科学技术合作协定》到1988年《关于核准研制地球资源卫星的议定书》的签订，再到1999年两国成功发射首颗地球资源卫星（CBERS），中巴双方经历了反复的探索和论证，最终将两国科技合作的重点选定在航天领域。巴西塞尔吉奥·塞拉（Sérgio Serra）大使就曾表示，科技合作是巴方寻求与中国建立“战略伙伴关系”的重要因素，他指出，与中国的伙伴关系对巴西是战略性的，因为巴西想突破纯粹的贸易关系，开拓在太空领域合作的可能性，这对巴西是实实在在的需求，也比如在水电建造与服务供应领域。在太空领域，地球资源卫星项目的重要性是关键的，因为在那个时期，尚没有在高科技领域成功实施的南南合作项目。[经过20多年的合作，中巴地球资源卫星项目获得了巨大成功，共成功发射了5颗中巴地球资源卫星（01星、02星、02B星、02C星和04星）。地球资源卫星的系列合作成果结束了中国和巴西的资源卫星数据依赖发达国家的历史，体现出了两国在航天高科技领域的实力和合作潜力，中巴两国地球资源卫星的合作也因为被广泛誉为新时期南南高科技合作的典范。

除了航天合作外，中巴两国在水电、交通、农业、医学等领域同样开展了颇具成效的交流与合作，尤其在水电领域，巴西的成功经验对中国的三峡水电站、天生桥水电站的设计和建设发挥了重要的借鉴作用。2010年4月，中巴两国政府签署的《2010年至2014年共同行动计划》；2012年，中巴两国政府再次签署《十年合作规划》，为指导中短期中巴关系发展的纲领性文件，它们也为两国绘制出了科技合作的未来蓝图。正是基于这种规划，中巴两国在21世纪的第2个十年里建立起了中巴气候变化与能源技术创新研究中心、中巴农业科学联合实验室、中巴纳米技术联合研究中心，这些中心也成为中巴科技合作中新的增长点所在。与此同时，中巴科技合作逐步形成“以航天合作为核心，向气候变化、能源技术、农业科学、纳米技术等宽领域辐射；以政府主导为核心，向半官方或民间渠道辐射”的新局面。

二

国际多边维度：国际体系变革中的合作伙伴

中国和巴西分别是东、西半球最大的发展中国家，同时也都是“金砖国家”的成员，相似的国家身份不仅决定了两国在国际体系中面临共同的机遇和挑战，同时也承担着为发展中国家这个群体捍卫和争取权益的共同使命和责任。中巴两国都奉行多边主义原则，主张国际关系民主化和世界多极化，强调国际政治经济新秩序观，从这种意义上说，现阶段的中巴关系内涵早已突破双边关系的范畴，具备了更加广泛的国际含义，尤其存在合力推进国际新议程的重要内容，这也是国际社会越来越关注中巴关系发展动向的关键所在。巴西外交部亚太司前司长埃德蒙多·苏苏穆·富基塔认为：“在很多国际事务中，巴西和中国都具有相同的视角。它们都很重视多元化的国际体系，而不是试图建立单边控制，在争取国际利益方面无限膨胀。”因此，中巴两国政府在“大多数国际重大问题采取相同或相似的立场”。

作为新兴大国的两个主要代表，中巴两国政府都有改革现行国际体系、实现国际多极格局的诉求和决心。另外，两国在国际金融体系改革、粮食安全、能源安全、气候变化、联合国千年目标等国际重大事务上持相近立场，共同诉求和相近立场是中巴两国扩大在具有全球影响力的重大事务中开展双边合作的重要基础。进入新千年以来，两国政府在联合国、国际货币基金组织、世界贸易组织、世界银行、20国集团等国际多边机制和对话论坛中的合作日益密切，尤其是通过“金砖国家”的平台，中巴两国和其他发展中国家（尤其是发展中大国）实现更广泛的合作，提升发展中国家群体在国际事务中的整体发言权，并推动世界政治经济新秩序和国际多极格局的逐渐建立。“金砖合作”是巴西加强南南合作战略的核心体现，并且也是巴西对外战略在过去十年间着力强化的选项。巴西外交战略学家吉马良斯就曾强调，世界格局的单极化和两极化都不符合巴西的国家利益，甚至与巴西的国家利益相违背。对巴西来说，只有在更平衡、更多元的国际力量格局中才能受益。而与战略利益趋同的“外围大国”深化政治经济合作，实现国际格局的多极化成为巴西国际战略的主要挑战之一。因此，与印度和中国这些旨在推动多极世界秩序形成和巩固的国家之间的务实接触，逐步建立经济、政治和军事联系应该是巴西对外政策的一个切实的优先目标。从实际的合作效果来看，“金砖国家”属于巴西奉行多边主义外交传统、参与多边合作机制的重要实践，给巴西提供了与其他新兴大国深化战略行动的平台，这种合作的目标“不在于推翻国际体系，而是推进体系的改革，并使发展中国家受益，集体发声的效果是成员国单独行动无法比拟的” 。自2009年到2017年，“金砖国家”合作已经形成以领导人会晤为引领，以安全事务高级代表会议、外长会晤等部长级会议为支撑，在经贸、财政、金融、农业、教育、卫生、科技、文化、禁毒、统计、旅游、智库、友城、地方政府合作等数十个领域开展务实合作的多层次架构。通过多层次的合作渠道，“金砖国家”合作促成了“新发展银行（NDB）”和“应急储备基金（CRA）”的成立，并且已经成长为推动国际体系转型、全球治理民主化的一股重要力量。除经贸合作外，“金砖国家”在政治、安全议题上的协商与合作明显强化，涉及问题延伸至联合国改革、利比亚局势、阿以冲突、叙利亚局势、伊朗核问题、阿富汗问题、南苏丹人道主义危机、乌克兰危机、跨国有组织犯罪、网络安全、海盗问题、毒品问题、索马里局势、外太空军备竞赛等具体议题。尽管“金砖合作”主要聚焦贸合作和全球金融体系改革，但在国际政治、安全事务中发挥着越来越重要的作用，已经一定程度上形成了对美国主义的“软平衡”力量。

正是基于两国在国际事务中日益增多的国际合作，中巴关系具有越来越重要的全球战略影响力。中国国家主席习近平在2014年7月出访巴西时就曾提出“人类命运共同体意识”，尤其强调中巴两国在实现自身发展的同时，应该积极履行国际责任，维护和弘扬国际公平正义，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。加强两国在联合国、世界贸易组织、二十国集团、金砖国家等国际和多边机制内的协调和配合，凝聚发展中国家力量，积极参与全球治理，为发展中国家争取更多制度性权力和话语权。毫无疑问，两国政府对双边合作的重视力度的加强将为中巴关系的发展注入新活力，两国间的战略伙伴关系将会进一步得到拓宽和深化，中巴两国政府在全球治理重大议题上的协商和合作将发挥更重要的作用，进一步强化两国在全球体系改革中的合作伙伴关系。

三

跨区域合作维度：中拉整体合作中的“双引擎”

2015年1月， “中拉论坛”首届部长级会议在北京召开，这也标志着中拉整体合作进入机制化运行阶段，不仅开辟了中拉友好合作的新纪元，而且也实现了中国与全球各个主要区域（尤其是发展中地区）整体合作的全覆盖。为推动中拉全方位高效，中方提出构建“1+3+6”合作新框架。“1”即是“一个规划”，以实现包容性增长和可持续发展为目标，制定《合作规划》，实现各自发展战略对接。“3”就是“三大引擎”，即以贸易、投资、金融合作为动力，推动中拉务实合作全面发展。“6”就是“六大领域”，即以能源资源、基础设施建设、农业、制造业、科技创新、信息技术为合作重点，推进中拉产业对接，推动中拉互利合作深入发展。此外，还有针对性地设立了一系列金融支持政策。2015年中拉论坛首届部长级会议通过的《中国与拉美和加勒比国家合作规划(2015~2019)》强调，充分利用中拉合作基金、中拉基础设施专项贷款、中方提供的优惠性质贷款以及其他金融资源，支持中国和拉共体成员国间重点合作项目，同拉美地区的社会、经济和环境发展需求及可持续发展愿景相适应。中国“一带一路”倡议提出后，中拉双方都表现出将基础设施作为实现发展战略对接优先领域的强烈意愿，中拉论坛第二届部长级会议发表的《关于“一带一路”倡议的特别声明》比较充分地体现双方合作的强烈愿望。该申明尤其强调，拉共体国家外长认为该倡议可以成为深化中国与拉美和加勒比国家经济、贸易、投资、文化、旅游等领域合作的重要途径。在第二届部长级会议公布的《中国与拉共体成员国优先领域合作共同行动计划（2019~2021）》中，进一步明确了中国与拉美开展全方位合作的具体举措和愿景：第一，建设陆洋一体的大联通，加强基础设施建设合作和互联互通，形成横跨太平洋，连接拉美与亚洲的大通道；第二，培育开放互利的大市场，共同促进贸易和投资便利化，欢迎拉美各国积极参与中国国际进口博览会。第三，打造自主先进的大产业，加快推进产能合作，支持拉美尽快建成自主、多元的工业体系。第四，抓住创新增长的大机遇，加强新兴领域合作，走创新、绿色发展之路。第五，开展平等互信的大交流，扩大人文领域互学互鉴，筑牢中拉关系长远发展的根基。

在中拉跨区域合作层面，针对“中拉论坛”的整体合作规划，巴西虽表示出了积极的配合，但对中国强化对拉美的政策力度持有较为复杂的态度。巴西态度的复杂性可以体现在以下几个方面：第一，中国是拉美多数国家的重要贸易伙伴和投资国，随着中国经济实力的增强以及海外利益的扩大，中国加大与拉美合作力度的政策力度将是一种不可逆的趋势，而这一点也是拉美绝大多数国家的无法回避的政策选择；第二，中拉合作的开展，尤其促进拉美地区内部基础设施的发展和升级，是与巴西地区战略中强调的“互联互通”目标相吻合的，因此，中国能够较好地弥补巴西地区战略中一直面临的能力短板缺陷；第三，中国在拉美地区的影响力的上升将有可能削弱巴西在本地区的影响力，而这无疑与巴西“谋求地区领导国”的外交目标存在偏离，且不利于巴西“将南美洲塑造为多极世界中的一极”的长远目标。正因为如此，中拉跨区域整体合作已经成为中巴关系中的重要组成部分，而强化与地区大国巴西的协作无疑也是中国实现对拉整体合作预期不可回避的内容。尤其考虑到巴西的经济体量及其对地区经济的辐射能力，中国在推进中拉整体合作的过程中，需要加强与巴西之间的政策协调，淡化巴西对华的战略猜疑，强化巴西在中拉跨区域对话与合作中的“引擎”角色，合作提升拉美地区（尤其是南美）基础设施的“互联互通”程度。

四

中巴关系“三维”结构下的政策思路

自建交以来，中巴关系的发展体现出“稳定推进且逐渐丰富”的态势。相较而言，在中国与主要大国（包括新兴大国）关系中，中巴关系是发展节奏较快、不存在明显利益冲突、没有太大起伏的“南南关系的典范”。从巴西对华政策的出发点来看，重点主要体现在双边和多边层面，即强化与中国的经贸合作，促进本国经济社会的发展，尤其是在经济持续低迷的局面下，中国的市场需求以及在投资层面的优势是当前巴西对华的核心诉求。与此同时，在国际多边层面，中巴两国之间的协调与合作总体达到了“双赢”的效果，直接提升了两国在全球治理中的角色和影响力，正因为如此，全球治理合作在中巴关系多维结构中成为重要的“增量项”，赋予了中巴关系更多的国际含义，进而直接提升了中巴关系的战略层次。跨区域合作层面是当前中巴关系中的新增维度，这也是与中巴两国在中拉整体合作中的独特身份决定的。客观分析，要达到中国预期的中拉整体合作效果，中国需要巴西在拉美地区层面发挥必要的协调作用，最好能在中拉整体合作中扮演好“枢纽”或“引擎”的角色。考虑到上文分析中反映出巴西在中拉整体合作中的复杂心态，在跨区域合作维度上，中国对巴西的诉求相对较强，希望从巴西方面得到更为积极的回应。鉴于中巴两国关系的多维结构，下阶段中国对巴西的政策可考虑从以下几点着手：

第一，通过投资推动中巴经贸的可持续发展。经贸领域，中国的政策思路可在有选择地扩大巴西对华出口产品种类的基础上，通过扩大投资促进中巴经贸关系的升级，一方面实现双边贸易与投资的均衡发展，另一方面也可弱化巴方对贸易竞争问题的忧虑，减少中巴双边关系的杂音。尤其是在中美贸易争端升级的局面下，巴西在农产品供给方面发挥一定的“替代”作用，特别是大豆、玉米等主要农产品进口方面，巴西具有非常大的市场开拓空间。贸易促进可通过以下四种主要方式实现。第一，扩大拉美国家对华出口产品种类，2018年11月中国国际进口博览会就吸引了拉美众多商家；其次，进一步提高贸易便利化水平，通过减免关税、消除非关税壁垒、海关合作等途径提升贸易便利化程度，尤其是对墨西哥、巴西、阿根廷等拉美主要大国而言，贸易便利化的空间非常大；再次，加快中拉跨境电商的合作以及推动贸易本币结算，从效率和成本等环节改善中拉贸易环境。另外，更为重要的是，通过投资项目的安排，中国不仅可实现资源供应安全、海外市场布局等目标，而且也可以促进两国间的产业内贸易的发展，从而缓解和改善中巴贸易结构失衡的问题。针对巴西产业结构现状，结合中国经济发展和产业结构优化升级的需要，建议将以下产业作为中国投资巴西的优先重点领域：基础设施、能源、农业、矿业、耐用消费品工业和科技创新产业。中国对巴西的投资，不管是投资产业，还是投资主体，都呈现出多样化的发展趋势，私营企业的参与度有了很大的提升，它们的参与可以进一步激发中巴经贸关系的活力。可以预计，在巴西经济最困难的这几年中，中国企业迎来了进入巴西市场的好机遇，投资有助于中巴经贸关系实现“提质升级”，并改善双边贸易结构失衡的问题。

第二，在中拉整体合作中，加强与地区大国巴西之间的协调与配合。拉美地区国家内部的利益和诉求的多元化将是中拉整体合作的现实难题，比如，“太平洋联盟”成员国家希望借助中拉论坛机制进一步融入亚洲生产链，实现“搭便车”效应的最大化，事实上，拉美部分亚太国家基本都与中国建立自由贸易机制；相对激进的美洲玻利瓦尔联盟国家对华政策的重点是经济援助；对地区大国巴西而言，其主要诉求在于双边贸易和中国的基础设施投资，相反，对于中拉贸易的进一步整合，巴西则持非常强烈的排斥态度，担心中国进一步挤压巴西拉美地区（尤其是南美地区）的市场空间，进而冲击其地区大国的角色。在中拉整体合作上，拉美的协调方虽已敲定为拉共体的“四架马车”，但由于拉共体是刚刚成长起来的松散地区一体化组织，象征性意义较强，缺乏实际内容，因此很难像非盟在中非合作论坛中所体现的“引擎”作用。因此，从某种程度上看，中巴两国协调对中拉整体合作机制的发展和推进至关重要，并且，中巴两国的利益协调及合作甚至将直接决定中拉整体合作机制的生命力。鉴于此，中国一方面可强化与巴西的协调，淡化巴西对华的战略顾虑；另一方面，可以通过扩大双方在拉美地区的合作，达到激活中拉整体合作的效果。

第三，促进多渠道公共外交，巩固战略互信。中巴两国建立战略伙伴关系以来，首脑外交是推动两国关系迅速发展的重要因素。但不可否认的是，巴西社会各界在对华政策及发展与中国关系方面存在比较大的差异，这一方面与部门利益存在必然联系，另一方面也与对华认知不足息息相关，尤其是受意识形态的影响，巴西相关行业对中国存在一定的误读，这也一定程度上给中巴关系的发展增添障碍。特别随着中巴关系内容的不断丰富且战略层次的提升，需要对话与交流渠道的多样化，从而为两国合作的效率提供保障。鉴于此，着眼于中巴关系的多维度内涵，两国应大力加强议会外交、教育和学术对话等多渠道的民间对话与交流，尤其是兼具“精英对话”和“智库交流”性质的学术对话是提升中巴战略互信水平的非常关键的渠道。相比较而言，巴西比较重视智库在对外政策决策中的作用，很多政府官员（包括总统）都曾在高校、智库、跨国企业中任职，与这些学术机构和企业保持非常密切互动与合作。因此，通过机制化的学术交流与合作，中巴两国能够更加准确地把握对方的政策走向，协调立场差异，提高政策态度的协同性，从而实现更平稳的多维度合作。

来源：《葡语国家黄皮书：中国与葡语国家合作发展报告（2019）》，社会科学文献出版社，2019年5月。注释已略。