巴拿马运河扩建：需求与挑战

原创：贾诗慧

编者按：

巴拿马运河是一条联通两洋的国际要道，不仅为巴拿马政府带来可观的财政收入，也为该国运营运河带来诸多问题与挑战。2016年6月，巴拿马运河扩建完成第三套船闸，新巴拿马型船得以顺利通行，使美国对亚洲国家的液化天然气出口成本大幅降低。目前，液化天然气船正成为巴拿马运河的主要业务之一，日益增长的通航需求也使再次扩建运河的呼声甚嚣尘上。那么对于巴拿马而言，是否有必要再次扩建运河？扩建运河又将面临哪些挑战？本期智讯栏目将选登著名拉美问题智库美洲协会（Institute of the Americas）于今年年初发布的报告《液化天然气与巴拿马运河：值得规划的再次扩建？》，为读者了解巴拿马运河扩建的潜在可能及主要问题提供参考。

美洲协会成立于1983年，是西半球著名的拉美研究机构，重点关注拉美能源、技术以及商业领域的合作，阿根廷前总统劳尔·阿方辛、梅内姆，墨西哥前总统塞迪略、福克斯、卡尔德隆等12位前拉美国家元首曾到访该机构。美洲协会于今年年初发布的这份报告隶属于能源与可持续性项目，除在引言部分简单回顾了巴拿马运河的建造历史外，主要涵盖三部分内容：新世纪以来的运河机遇、液化天然气与运河扩建、再次扩建所面临的挑战。

一、新世纪以来的运河机遇

通常而言，海运船舶可根据目的地选择不同航线。世界上现有三条主要航线可以替代巴拿马运河线路，分别需要经过苏伊士运河、绕行南美洲合恩角，或者绕行非洲好望角。但从美国墨西哥湾沿岸出发，经巴拿马运河至世界上绝大多数国家无疑更具时间优势。目前，巴拿马运河连接着160个国家的140多条海上航线和1700个港口，经过巴拿马运河的商品约占世界贸易总额的6%，中国、美国、日本、智利和墨西哥都是运河的主要用户，其中美国和中国分别占运输总量的68%和18%。

2016年6月，巴拿马运河扩建完成第三套船闸。自此，新巴拿马型（NeoPanamax）船舶亦能由此通行，可承载的集装箱船运力也从5000个标准箱提升至14000个。截至2018财政年末，巴拿马运河的货物运输量再创新高，达4.421亿吨（CP/SUAB），较上一财年增长9.5%。集装箱船总货运量也达到1.59亿吨，其中1.126亿吨经由第三套船闸通过。运河运量的提升为巴拿马政府带来了更多收益：2000-2017年，运河为巴拿马政府贡献的财政收入累计超过116亿美元，而2019年的运河预期收入为32亿美元，政府财政收入将达到17.3亿美元。

二、液化天然气与运河扩建

2018年10月1日，巴拿马运河迎来新的里程碑：四艘液化天然气船在同一天内通过运河，南北双向分别运输32.93万立方米和34.7万立方米液化天然气。事实上，近年来经巴拿马运河对外运输天然气的船舶数量在不断上升，其中通过巴拿马运河的液化天然气船有93%来自美国，预计2020年运输量将达到3000万吨。巴拿马运河管理局局长季哈诺（Jorge Luis Quijano）就表示，美国近50%出口到亚洲的液化天然气需要从巴拿马运河通过，液化天然气运输已然成为巴拿马运河的新业务。

随着液化天然气船的通行需求不断提升，在巴拿马国内引发了一场新的讨论：是否需要对现有运河进行再次扩建？在2016年扩建后，巴拿马运河船闸目前分为两类：适用于巴拿马型船舶的普通船闸和适用于新巴拿马型船舶的超大型船闸。根据船舶的长度和梁宽，90%的液化天然气运输船只能选择从扩建的第三套船闸通过。然而，在当前每日限定的7个新巴拿马型船位中，仅有1个可供液化天然气运输船提前预订使用，并不能满足日益增长的货运需求。为此，巴拿马运河管理局计划在今年年底前增加一个可供液化天然气运输船提前预订的船位，并将每日限定的新巴拿马型船位增至12个。如果国际贸易保持持续增长，以及各国对巴拿马运河的使用需求继续扩大，那么到2025年，运河或将需要扩建第四套船闸来适应新的需求。巴拿马国内也已组建一支专家小组进行相关的技术分析和需求预估，为下一次扩建提前做好准备。

三、再次扩建所面临的挑战

在对巴拿马运河第三套船闸进行建设时，遇到的困难超出预期。工程建设共耗时7年，比合同规定的日期延迟了近1年半，施工总成本也超过56亿美元，超过原有的预算方案。面对第三套船闸建设中遇到的问题，有观点认为巴拿马运河的下次扩建可以对原有船闸进行升级，但这种方案实际并不可行。鉴于目前全球约74%的船舶为巴拿马型（Panamax）或更小型号，且在未来较长一段时间内这些船舶尚不会被新巴拿马型船舶完全取代，因此巴拿马运河第一、第二套船闸仍有广阔的市场空间。同时，巴拿马政府在支付第三套船闸的扩建贷款方面高度依赖第一、第二套船闸的收入，因而无法长期将其关闭进行升级改造。但如果新建第四套船闸，其带来的挑战并不少，其中包括：

第一，国内发展不平衡问题。巴拿马经济在过去十年持续增长，然而巴拿马国家竞争力中心（Centro Nacional de Competitividad）和美洲开发银行联合发布的文件指出，巴拿马国内多个省份，如博卡斯德尔托罗（Bocas del Toro）、科克莱（Coclé）、奇里基（Chiriquí）、埃雷拉（Herrera）、洛斯桑托斯（Los Santos）等，并未享受到运河经济带来的任何好处。这些省份教育资源匮乏，经济多依赖旅游业、能源开发和农业。如果未来的运河扩建计划忽视了这些省份的发展诉求，那么他们很可能会在全民公决中投下反对票。

第二，是否举行全民公决的问题。巴拿马现行《宪法》并未就“第四套船闸”的相关事宜做出规定，这也意味着如果再次扩建运河，巴拿马无需进行全民公决。然而，即便没有法律规定，通过全民公决获取民众支持，进而赋予扩建项目合法性将是政府审慎态度的体现。在2006年针对第三套船闸扩建的全民公决中，反对票运动的主要目的是政治对抗而非否定运河扩建的必要性。如果详细说明扩建的好处，第四套船闸很可能会获得与第三套船闸相似的支持度。

第三，水资源问题。每艘船舶通过巴拿马运河都需耗费大量淡水资源，而这些水资源主要取自附近的加通湖（Lago Gatún）。1997-1998年间的厄尔尼诺现象曾导致加通湖水量急剧减少，运河管理局不得不限制通行船舶的体积。虽然第三套船闸在设计建造时加入了水资源循环系统，循环率可达60%，但气候变化的不可预见性，以及加通湖盐化对生物多样性的破坏仍将是未来运河扩建时需要面临的挑战。

第四，劳工方面的问题。第三套船闸建设期间曾多次出现工人罢工，从而导致工期延迟、成本上升。2018年4月，运河拖船工人大罢工也给许多计划从巴拿马运河通行的船只造成延误和经济损失。因此，妥善处理与各工会的关系将成为下一次运河扩建按时、顺利完成的必要保障。

第五，资金问题。第三套船闸总预算为52.5亿美元，其中23亿为贷款，剩余部分由运河收入支付。2015年，巴拿马运河管理局局长季哈诺曾表示有意再次扩建运河，并计划在15年内完工，施工预算高达160-170亿美元，是第三套船闸的三倍。不过即便费用如此高昂，报告认为运河扩建在融资方面不会遇到太大障碍，原因在于：首先，如果第三套船闸的贷款偿清，利用运河自身收入或发行债券融资扩建将是一种可行的做法；其次，由于中国的进出口贸易高度依赖巴拿马运河，部分中国企业（如中国港湾工程有限责任公司）已表示有兴趣参与运河的扩建并提供融资；再次，考虑到使用巴拿马运河能大幅降低液化天然气的运输成本，美国对运河扩建也表达了兴趣。

当然，除上述一些问题外，全球贸易环境也是必须被考虑的因素。在中美贸易摩擦的背景下，美国对中国的液化天然气出口受到一定冲击。但可以肯定的是，随着中国成为世界上最大的液化天然气消费国，实现能源来源多样化将是中国的必然选择。因此，巴拿马运河是否需要继续扩建很大程度上取决于未来液化天然气业务的发展及其对运河经济的重要性，而地缘政治的演变也将进一步影响它的未来扩建之路。

参考文献：

Melisa Uzcategui-Ebner, Timona Ghosh, and Edgar Kelly-Garcia, “LNG and the Panama Canal: Should Another Expansion Already be on the Drawing Board?”, Institute of the Americas 2019 Report.

撰稿：贾诗慧，北京大学国际关系学院博士研究生。

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