最高法判例：行政纠纷的彻底解决需要各方当事人共同努力

☑ 裁判要点

很多行政纠纷，当事人由于难以提供对自身确切有利的证据，往往历经民事诉讼、行政诉讼，还是难以从根本上解决争议，满足诉求。出现这一问题，有历史原因，有现实原因，还有诸多人为因素，本案即是如此，各方多年争执不下，有时仅靠法院或政府的单方努力，恐难彻底解决纠纷，只有在当事人之间共同努力、抛开成见、换位思考、互谅互让、共同作出让步的基础上，在充分尊重历史和现实的前提下，严格依法处理，才有望妥善解决纠纷。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申8929号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：左二丑，男，汉族，1959年4月1日生，住河北省灵寿县。

再审被申请人（一审被告，二审被上诉人）：河北省灵寿县人民政府。住所地：河北省灵寿县人民东路**号。

法定代表人：冯素伟，该县县长。

第三人（一审第三人，二审被上诉人）：辛国英（又名辛二忠），男，汉族，1971年12月9日生，住河北省灵寿县。

再审申请人左二丑因诉河北省灵寿县人民政府（简称灵寿县政府）行政复议决定一案，不服河北省高级人民法院（2017）冀行终75号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华组成合议庭审查了本案，现已审查终结。

一审法院经审理查明，左二丑与辛国英因土地承包使用权发生纠纷。2012年5月7日，左二丑向牛城乡人民政府提出土地使用权确权申请（乡政府未处理），2014年4月21日，左二丑再次提出申请，请求依法确认左二丑西城南村住宅房后土地使用权归属。灵寿县牛城乡人民政府2015年7月30日作出《关于左二丑与辛二忠地界纠纷处理意见》。辛国英对该处理意见不服，以该处理意见认定事实不清，程序违法为由，于2016年4月21日向灵寿县人民政府申请行政复议，请求依法撤销牛城乡人民政府2015年7月30日所出具的《关于左二丑与辛二忠地界纠纷处理意见》，并重新确定地界。2016年7月19日，灵寿县人民政府作出灵政行复字[2016]1号行政复议决定，该决定认定：1、牛城乡人民政府提交的《行政复议答复书》和相关材料中，没有相关证据证明其在受理左二丑的土地确权申请后，向辛国英发送申请书副本，违反了法定程序。2、牛城乡人民政府没有就当事人所申请的事项核查相关法律文件，认定事实不清。决定撤销牛城乡人民政府做出的《关于左二丑与辛二忠地界纠纷处理意见》。左二丑不服，提起行政诉讼。

另查明，左二丑称其申请乡政府确权处理的是农村土地承包经营权，土地性质是耕地，辛国英对此予以认可。本案左二丑和辛国英均无土地承包合同，双方争议的耕地均是和他人兑换而来。2008年左二丑与辛国英因侵权纠纷为由向灵寿县人民法院提起民事诉讼，石家庄市中级人民法院（2010）石民二终字第01002号民事裁定认为左二丑与辛国英所发生的纠纷是因发放宅基地中出现的土地使用权纠纷，裁定驳回了双方的起诉。左二丑不服，向河北省高级人民法院申请再审，后河北省高级人民法院作出（2012）冀立民申字第407号民事裁定，驳回了左二丑的再审申请。

一审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第五条规定,个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件,由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地所有权和使用权争议案件受理。本案左二丑和辛国英争议地属于农村土地承包的耕地，根据上述规定，牛城乡人民政府在受理左二丑的申请后未依法审查双方争议土地的性质，故其作出的《关于左二丑与辛二忠地界纠纷处理意见》违反了上述第十四条第（四）项的规定，且受理申请后未依法向辛国英送达确权申请和进行调查取证，剥夺了辛国英的陈述和申辩的权利，该处理意见也未列明申请人和被申请人的基本情况，也未告知行政相对人所享有的权利和义务。综上，牛城乡人民政府作出的《关于左二丑与辛二忠地界纠纷处理意见》属认定事实不清，适用法律错误，程序违法，超越职权，依法应予以撤销。故灵寿县人民政府作出撤销牛城乡人民政府《关于左二丑与辛二忠地界纠纷处理意见》的复议决定，认定事实清楚，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回左二丑的诉讼请求。

左二丑不服，向河北省高级人民法院提起上诉。

二审法院查明的事实与一审基本一致。

二审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地所有权和使用权争议案件受理。本案左二丑向牛城乡人民政府提出申请，请求依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定对其与辛国英的土地争议予以处理，后牛城乡人民政府依据该申请，作为土地所有权和使用权争议案件受理后作出了处理意见。但本案一审期间左二丑和辛国英均承认双方争议系农村土地承包经营权争议，土地性质是耕地，应当根据农村土地承包方面的有关规定处理。对于上述问题，各方当事人一审期间提供的人民法院裁判文书、村委会证明、村民证明等证据和当事人主张也多有矛盾。因此，应当认定牛城乡人民政府在作出《关于左二丑与辛二忠地界纠纷处理意见》时，尚未进一步查清本案土地性质，属认定事实不清，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，依法应予撤销。故灵寿县人民政府灵政行复字[2016]1号行政复议决定撤销牛城乡人民政府处理意见的结果并无不妥，对左二丑请求撤销灵寿县人民政府灵政行复字[2016]1号行政复议决定的诉讼请求依法应予驳回。一审判决驳回左二丑的诉讼请求的结果正确，但因左二丑与辛国英双方争议的土地性质尚需有关行政机关进一步认定，一审判决直接认定左二丑与辛国英双方争议地属于农村土地承包的耕地不妥，应予纠正。为避免当事人诉累，对一审结果予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

左二丑不服，向本院申请再审称：1、原判决适用法律、法规确有错误。牛城乡政府都应该受理申请人的确权申请，不存在超越职权的问题。2、原判决违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判。3、申请人有新的证据足以推翻原判决。牛城乡政府《说明材料》足以证明牛城乡政府作出的《关于左二丑与辛二忠地界纠纷的处理意见》程序是合法的，辛二忠收到过确权申请书的副本，并提交了《说明材料》。请求撤销河北省高级人民法院（2017）冀行终75号行政判决书、被申请人作出的灵政行复字（2016）1号行政复议决定书，维持原行政机关灵寿县牛城乡人民政府所作《关于左二丑与辛二忠地界纠纷处理意见》。

经审查，本案的核心争议是灵寿县牛城乡政府所作《关于左二丑与辛二忠地界纠纷处理意见》是否越权。

一审法院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项，关于农村土地承包经营权争议案件不作为土地所有权和使用权争议案件受理的规定，认定牛城乡政府越权。

左二丑则认为，原审法院适用法律错误，申请人因没有分地底账和承包合同，未实际取得土地承包经营权，而向乡政府要求确权，并无不妥。无论是耕地、宅基地、还是未取得承包经营权的承包地，牛城乡政府都应该受理申请人的确权申请，不存在超越职权的问题。

二审法院认为，应当认定牛城乡人民政府在作出《关于左二丑与辛二忠地界纠纷处理意见》时，尚未进一步查清本案土地性质，属认定事实不清，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，依法应予撤销。同时认为左二丑与辛国英双方争议的土地性质尚需有关行政机关进一步认定，一审判决直接认定左二丑与辛国英双方争议地属于农村土地承包的耕地不妥，应予纠正。

本院认为，引发本案纠纷的根本原因在于证明双方土地使用权利的基础证据缺失，土地权属及范围不明确，且左二丑多年前已在该地建房，使土地的实际使用功能发生变化，导致确权问题更加复杂。是否应对其重新确认，以进一步明确政府是否有权对该地进行确权，是否应按照土地的承包性质恢复原状，应当由相关政府职能部门依法履职。二审法院认定“尚未进一步查清本案土地性质，属认定事实不清”，有一定道理。本案双方争讼多年，引发多类诉讼，法院先后作出民事、刑事、行政多份裁决，但均未能根本解决问题。根源在于无论是在民事诉讼还是行政诉讼中，双方都未能提供对争议地块拥有使用权的确切证据。这一问题既有历史原因，又有诸多人为因素，导致双方多年争执不下，积怨已久，矛盾尖锐，难以调和。因此，仅靠法院或政府的单方努力，恐难彻底解决纠纷，只有在当事人双方共同努力，互谅互让，共同作出让步的基础上，在充分尊重历史和现实的前提下，严格依法处理，才有望妥善解决纠纷。牛城乡政府在涉案土地性质尚需进一步明确之前，进行确权，缺乏法律依据。一审法院判决驳回左二丑的诉讼请求，二审法院予以维持正确。再审申请人所提再审理由不能成立，本院不予支持。

综上，左二丑的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用

<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人左二丑的再审申请。

审判长 王振宇

审判员 李纬华

审判员 孙 江

二〇一八年十二月二十五日

书记员 薛 菁