资本-货币视角下的中国城市规划七十年

一、引言

过去70年间，中国城市发展的跌宕起伏，已经成为世界级的历史现象。

70年间，中国的城市化水平从历史的低谷（1949年为10.6%，低于春秋战国时期的16.0%，将近宋朝20.0%的一半），急剧攀上历史的高峰（2011年历史性地超过农村人口）。考虑到巨大的人口基数，如此巨量的城市人口增加，是世界城市史上任何时期都不曾达到的。与之相对应，中国的城市规划也因此具有了自己的唯一性。

从大历史角度看，70年不过是弹指之间，但在此期间中国发生的城市化进程却会彪炳史册。解释中国的城市化进程肯定需要多个视角，才能完整描述这一史诗般的人口地域变迁。其中，城市化资本-货币的获取方式是一个长期被忽视的视角。如果把经济要素视作城市化的函数，资本-货币就是其中对城市化影响最大的自变量。

二、第一阶段（ 1949—1978）：资本窒息条件下的城市规划

1949年中华人民共和国成立时，百废待兴，而恢复经济发展最大的困难就是缺少资本。传统增长与现代增长的一个主要差别是，前者不能通过金融工具向未来融资，而只能依靠现有产业剩余的积累。当时，中国最大的产业就是传统农业，所有启动工业化的原始资本积累，只能来自于农业这一主要部门的剩余。最大限度地压缩传统产业部门的消费，几乎是中国获取工业化初始投资的唯一途径。

更为严重的问题是，中国缺少高水平分工所需要的货币。在实物货币时代，人人都接受（具有流动性）的商品才能成为货币的锚。经济规模越大，人口越多，具有流动性的商品就越稀缺，这也就意味着货币不足。国民党离开大陆时，带走了几乎所有的贵金属和外汇。新中国政府只能以实物物资做准备，发行有限的货币，并借鉴苏联采用低货币依赖的计划经济模式启动工业化进程。由于与前苏联相比，中国的货币更紧缺，整个计划经济期间，中国都未曾达到前苏联曾经达到的城市化水平（1982年就已达到64%）。

在资本有限的前提下，中国实际上面对的是一个两难选择：要城市化还是工业化。中国当时的战略是先行工业化，即把使用货币分工较少的农业部门和必须使用货币分工的工业部门分开，通过工农业产品剪刀差，为城市的工业化积累资本。为此，就必须限制农业人口流入城市，消耗有限的货币，进而将有限的资本全部投放到基础工业。按照这一战略，“低城市化”是“高工业化”的前提。以过去的剩余作为获取启动资本的主要积累手段，必定要压缩消费。这意味着高积累下的工业化必定是一个极为痛苦的过程，因为作为消费部门的家庭必须轻资产。

两个今天看来“错误”的战略选择，进一步加剧了这一过程的痛苦。

第一个战略选择是走资本密集的重工业化道路。资本与劳动是新古典增长理论中的两大基本要素，所有的资本不足都是相对于劳动过剩而言的。大量的劳动本应是中国经济的比较优势，但当时仍处于战争威胁下的中国，不得不仿效二战前的苏联，强行推进重工业优先的发展战略。尽管当时选择这一战略有迫不得已的原因，但今天看来，其后果是进一步放大了中国资本和劳动的缺口。

第二个战略与城市关系密切，就是在城市化和工业化孰先孰后之间，中国选择了优先工业化。这一选择源于当时对城市本质及作用的落后理解。在当时的理论认知中，城市被视作单纯的消费，而工业才能承担生产。在强调积累的“先生产，后生活”的政策指导下，城市化一直处于被抑制的状态。1980年提出的城镇化战略即“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市”，就是基于这样的“错误”认识而得出的。

今天人们已经知道，城市化不仅不是工业化的对立面，二者不是此消彼长的关系，相反，城市化就是工业化的一部分。所谓“城市”乃是一系列公共服务的集合，这些“公共服务”乃是各产业发展的共同需要，但分别提供却成本巨大。比如，道路、电力、运输等基础设施，每个企业、家庭都需要，但分别自我提供则成本巨大，多数时候甚至是不可能的。但如果由“城市”提供，成本则可以大幅降低。

换句话说，城市为所有产业提供了可以共享的“重资产”，其固定成本通过“集体消费”得以分摊，使得这些产业可以“轻资产”运行。

因此，城市化必定是资本极其密集的过程，而中国缺少的恰恰是资本。现在看来，去城市化的工业化不仅没有推动工业化，反而进一步迫使企业“重”资本化，自我提供昂贵的基础设施，从而消耗了更多的资本。在这样的环境下，能生存下来的必定是大型的、能重资产自给自足的生产单位——大型国有企业。

1949至1978年的城市规划也脱离不了资本窒息这一大的背景。尽管针对北京的规划有“梁（思成）陈（占祥）方案”（即《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》，1950年提出）这样伟大的思想，但在资本匮乏的情况下，限制“非生产性”的城市投资，仍然是城市规划的主流。这一时期的城市规划实际上都是在“资本-货币”双缺口约束条件下的一系列被迫选择。现在看来非常“先进”的规划思想（比如“梁陈方案”），在当时的大环境下并不合适。

1950年代影响巨大的“九六之争”就是一个典型的例子。当时根据苏联的经验，提出城市人均居住面积要达到9平米，据说，这一标准是根据人的肺活量计算的。但由于按照城市规划的原理，这一标准是所有城市用地和基础设施估算的基础，这一指标一高，意味着与其相关的所有规划指标都会上去。

因此，这一标准一经提出，就遭到了国家计委的反对，理由是财力上无法支撑。用当时任职于建筑工程部的建筑规划学者周干峙先生（1930—2014）的话讲：“你用9平米就画大了，画大了要修的马路就多了，搞的下水道也多了，我搞得了吗？当时搞一个下水道很困难的，不像现在。所以就出现了‘九六之争’。”

这一阶段城市规划成果的典型代表就是北京。从“梁陈方案“的提出到被否定，从单中心扩张的城市结构到限制城市人口规模政策的出台，这些事件背后的深层动因都是资本短缺。脱离资本-货币不足这一大的背景，当时的城市规划理论和实践就会显得匪夷所思。

处于资本约束条件下的城市规划与其说是“发展城市”的规划，还不如说是“限制城市”的规划。城市规划不是在解决“最优增长”问题，而是要解决在有限资本条件下，优先选择城市化还是工业化问题，这类似于经济学中生产要素的“最优配置”问题。作为那一个时代的亲历者，周干峙先生指出：“从历史来说，‘基本建设被压缩’是在压缩城市啊，工业并没有被压缩，至少不是那么大的压缩。”

由于计划经济时代大部分建设项目投资来自于中央，中央规划机构经常扮演“监军”的角色，监督工业投资和地方政府城市建设投资是否“合理”，是否“挪用”了生产性资金，是否可以“更节省”一些，成本能否进一步降低。一句话，严格控制各类投资的“非生产”部分。而地方政府的城市规划部门，除少数特大城市外，大多附属于建设部门，甚至处于可有可无的状态。

三、第二阶段（1979—2008）：资本积累条件下的城市规划

中国城市规划的大转型，始于改革开放的1978年。城市存量从改革开放初期的7000平米左右暴增到2015年的51498平米。将近30年时间建成区面积暴增8倍！如果算上工矿区，面积更是达到10万平米！

之后的40年，中国城市规划的地位获得了前所未有的提高，规划不再是为了节省资本，而是为了创造资本。城市不仅不再是消耗有限资本的“消费品”，其本身也成为资本创造的源泉。建设标准不再是越低越好，而是“五十年不落后”、“世界眼光、国际标准”。城市规划也从从属于建筑学的二级学科，晋升为与建筑学这一古老悠久行业比肩的一级学科。

这一切，都是源于中国经济发展积累模式的转变：长期制约中国的“资本-货币约束”被历史性地突破了。

首先，中国开始放弃违背自身“资本短缺，劳动过剩”资源禀赋的优先发展资本密集的重化工业的发展战略，转而发展能吸收大量劳动力的“乡镇企业”和“轻资本”的消费品产业。其次，更重要的是，通过“国际经济大循环战略”，中国工业与“多资本，短劳动”的先进国家（特别是资本最多的美国），实现了互补型的垂直分工：资本大国负责资本增长环节，中国负责劳动增长环节。

所有这些变化，都离不开布雷顿森林体系解体这一历史性的事件。在此之前，金本位极大约束了货币供给规模。发达国家一方面通过从殖民地直接输入原料节省货币使用，一方面通过贸易顺差增加货币存量。在商品货币条件下，一个国家资本-货币的增加，必定意味着另一个国家资本-货币的减少。布雷顿森林体系解体使得美元从商品货币转变为信用货币，通过美国的贸易逆差，巨量的美元为全球贸易提供了流动性，使得全球分工成为可能。也为商品经济取代计划经济提供了条件，并最终促成“冷战”以市场经济全面胜出而终结。

中国的改革开放即是抓住了这一历史机遇，同信用货币最大的输出国美国经济挂钩。1994年的汇率并轨，使人民币从以物资为锚变为以美元为锚，中国的外贸顺差成为人民币生成的主要方式。之后，因缺少资本而劳动过剩的中国，通过和因资本过剩而劳动不足的美国进行垂直分工，克服了经济增长资本不足的短板，使劳动过剩的比较优势得以充分发挥。

特别是中国在2001年加入世贸组织后，世界产业链中劳动密集的部分开始大规模向中国转移，巨量贸易顺差使中国的货币短缺问题迅速缓解。美国是信用货币的最大输出国，逆差不再是丧失资本的过程，而是创造资本的过程，中国的顺差不是“抢走”了美国的资本，而是为美元带来流动性。于是，中美双双成为全球化最大的获益者。（中美贸易顺差和逆差变化情况如图1所示。）

与美元资本输入推动的工业化进程相伴随的是中国的城市化发展，这带来对中国城市土地的需求。以地方政府垄断一级市场为特征的中国城市土地市场，为中国的资本形成提供了巨大的信用。以土地市场为核心的土地金融（拍卖、抵押），为中国的城市基础设施建设提供了巨大的原始资本。正是由于资本-货币约束的解除，中国的城市化进程得以启动并成就奇迹。中国的建成区面积从改革开放初1981年的0.74万平米增加到2015年的5.2万平米。城市公共服务水平也不断提高，这降低了所有产业部门的资本门槛，这样中国的工业化和城市化实现了同步增长。

如果把这一阶段的城市规划视作一个巨大的“冰山”，则城市规划可以分为“水上”和“水下”两大部分。“水上”部分，就是大家熟悉的规划编制。由于资本约束的解除，大规模城市基础设施建设的规划设计，也就是以空间规划为主要内容的各类规划，成为规划需求的主要内容。与此同时，“概念（战略）规划”等中国特色的规划模式，极大地拓宽了传统的城市规划领域，城市规划取得的这些成就在资本极其匮乏的年代是难以想象。

比较少为人知但却更加重要的是，城市规划冰山位于“水下”的部分，即城市规划管理。城市规划管理的主要法源“一书两证”（城市规划行政主管部门核准发放的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证），将中国的城市规划置于土地用途管制的核心。从选址、供地到验收，城市规划管理是唯一一个能贯穿土地用途管制全过程的审批权力。中国经济增长资本的主要来源，又是以土地为核心的资本市场。这就使得城市规划处于中国整个经济发动机的核心。中国城市规划的这一独特功能是全世界其他国家的城市规划不曾有过的。

中国城市的历史性崛起，源于改革开放后的中国，在历史上第一次真正解决了资本-货币不足的问题。而解决这一问题的关键是土地资本市场的建立。（如图2所示）

不同于其他发达国家“股票/债券+银行”的资本-货币生成机制，中国创造了一条“土地+银行”的资本-货币生成机制。而在土地金融制度中，城市规划，特别是地方政府的城市规划扮演了关键角色。可以说，土地在资本市场上的价值，80%以上都是由城市规划所决定的。城市规划所直接或间接支配的社会资本，远超任何其他经济部门。这些都是城市规划学科所有教科书中所没有的：城市规划从业者只是感觉到自己突然变得孔武有力，却很少有人理解个中的原因。

也正是由于具备创造资本的巨大功能，使得中国城市规划所能调动和支配的财富远远大于任何国家。中国的城市规划能级也因此远高于其他国家的规划同行。尽管中国城市规划理论在表面上还落后于发达国家，但城市规划本身却早已超出其他国家进入更高的维度。就个体而言，中国的城市规划师为这一角色付出了巨大代价（如相关人员或被动或主动有“贪腐”行为），但作为整体，中国城市规划的地位世界范围内是无与伦比的。

四、第三阶段（ 2009—2019）：资本充裕条件下的城市规划

中国城市规划的第三个阶段，是从2008年美国金融危机到目前仍正在进行的阶段。

这一阶段的大背景，是中国为应对金融危机而推出了俗称为“四万亿”的一揽子积极财政政策，无意中使中国巨大的土地信用创造资本的能力被激活，中国几乎在一夜间成为资本大国（如图3所示）。房价、债务、投资……共同制造了天量的货币，长期短缺的资本-货币变得过剩。

如前文所述，资本充裕的另一面必定是劳动相对不足，这会导致长期过剩的劳动价格开始上升。在劳动密集产业不断转移的同时，中国也前所未有地开始了向资本密集的产业阶段的升级。短短十年之内，中国制造业的增加值先后超过德国、日本、美国等这些世界上最顶尖的制造业大国（如图4所示）。这表明，中国制造业增长中，资本的比例在上升，劳动的比例在下降。

在巨量资本的支持下，中国城市化资本增长阶段迅速完成，城市增长目标才开始出现分化。那些进入资本相对过剩阶段的城市和其他发达国家城市所面对的问题越来越相似，如经济虚拟化、资本密集化、劳动成本上升。现金流不足（社保、养老金缺口）正取代资本不足，成为城市未来发展更为迫切的议题。由于劳动力变得短缺，争夺劳动力将比争夺资本更重要，那些不能吸引劳动力的城市，甚至人口净流失的城市，都将在新一轮增长中出局。城市规划的目标，将从如何限制人口，转变为如何吸引人口。进入新阶段的城市规划面对着越来越多与上一阶段不同甚至完全相反的城市发展目标。

如何创造可持续的税收，将取代创造一次性的资本，成为城市化运营型增长阶段更重要的目标。在这一背景下，为投资增长服务的空间规划变得不再重要。怎样将已经形成的城市存量资产转化为稳定的收益流，成为未来规划新的重心和焦点。与此相适应，城市规划也要从其原来的服务对象——负责城市增量的建设部门，转移到新的服务对象——负责城市存量的自然资源部门。

在新的增长阶段，以创造增量为目的的城市规划，开始切换到以盘活存量为目的的城市规划。新的国土空间规划不再是传统的形式，以前围绕建设编制的规划，将转变为围绕管理的规划。强化规划的刚性，不再是强调图纸不能更改，而是要强调规则不能更改。尽管在过渡阶段，对增量空间规划依然会有巨大的需求，但那些能够为委托方带来现金流的规划工具会越来越多地进入规划市场，并最终淘汰传统规划工具。

五、结语

过去70年城市规划的是非功过，不能脱离更大的历史环境孤立地加以评价。

在一个阶段“正确”的规划政策，在另一个阶段很可能就不再“正确”。而一个阶段的“错误”可能为另一个阶段的“成功”提供了条件。当人们批评第一个三十年的计划经济时，应该知道第二阶段市场化改革必须的货币制度当时并不存在。例如，计划时代的所有制改造，虽然抑制了市场发育，但却为1982年宪法规定城市土地共有创造了制度前提。而正是1982宪法，为后来对城市化影响巨大的“土地金融”提供了制度基础。

这不是由于规划学科进步了，更科学了，而是由于城市规划所处环境的经济变量不同了。也正因如此，不能用前面三十年（资本窒息条件下）的城市规划，否定之后三十年（资本积累条件下）的城市规划。更不能用最近十年（资本充裕条件下）的城市规划，解释前六十年（资本窒息和资本积累条件下）的规划。只有正确解释中国城市的演进历程，才能理解最近10年城市规划的转型，才能把握未来中国城市规划的演进趋势。

沿着资本-货币的逻辑，规划就有可能透过政策性宣示，判断城市背后的真实需求。一个典型的例子就是城市规模。第一阶段提出“大跃进”的城市都失败了；第二阶段吸取第一阶段的教训，提出要限制城市规模，限制大城市甚至上升为国策，但丝毫没能阻碍第二阶段中国城市规模的全面扩张。理解了资本-货币这条增长主线，就能在规划时做出正确判断，而不被委托方一厢情愿的政策“愿景”所迷惑。过去70年所有成功的城市规划案例，都是那些遵循了市场逻辑的政治意志的结果。

中国城市规划获得成功的关键，在于随着历史环境的改变而改变，资本-货币从稀缺到剩余，是这一条线索中最核心的那一条。如果这个判断是正确的，未来资本-货币形态的变迁，就依然会对中国城市规划的方向产生重大影响。对那些嘴上大喊要控制人口的城市，资本将让它们的身体保持诚实：资本-货币逻辑会驱动城市的本能继续吸收人口。东京如此，伦敦如此，汉城如此，中国的那些一线城市（北京、上海）也会是如此。而那些不能留住人口的城市，将会在资本剩余的阶段被淘汰。

过去70年，中国的城市规划很大程度上是在被动适应资本-货币制度的变迁。未来，新的国土空间规划如果能主动将资本-货币因素纳入规划的范畴，就有可能从被动接受经济制度转变为主动影响经济制度。城市规划就有可能借国土空间规划的躯壳，再一次开启它的伟大新生！

[本文经授权转自微信公众号“城市规划”（chengshiguihuazazhi），原题“伟大的七十年——中国城市规划演进的资本-货币视角”，原载于《城市规划》杂志2019年第9期。略去注释，正文略加编辑并有一定简化。具体技术细节请参考原文。]