保尔森基金会 | 国家公园门票价格应该怎么定

很多人都抱怨过中国景区门票过高，这一点有过国外国家公园旅游经历的人可能更有感触。在美国，黄石国家公园、大峡谷国家公园按私家车每车35美元收取门票，按一家四口自驾游来算，这与一家人看一次2D电影的票价相当。而在中国，如果一家四口暑期游玩5A级景区华山，每人门票160元，门票总花费为640元，可供全家看5-6次2D电影，其中尚不包括景区内收取的交通车、索道票。

部分国内5A级景区门票价格  内容由作者提供 康宁 制图

中国的景区门票到底高在哪里？

一是门票收费用于补偿景区经营单位的经营成本。门票是大多数中国5A级景区主要的收入来源，用于补偿保护自然、文化遗产支出，以及旅游设施维护、解说导览、游客管理等人财物的支出。值得讨论的是，景区旅游基础设施投资是不是应当通过门票由游客承担？景区范围外的保护支出是不是也该通过门票由游客承担呢？这些问题的答案往往模棱两可。而美国国家公园的门票便宜，关键在于美国联邦政府（相当于中国的中央政府）承担了以上这些成本。在中国，由于财政拨款不足，这些成本多数是通过门票由游客负担的。

二是地方政府拿走了部分门票收入。在中国，通常是景区经营单位负责收取门票，并将税后利润按一定比例以国有资产经营收入的形式上缴地方政府，用于补充地方财政收入，有的则直接采取门票与地方财政分成的方式纳入地方财政。除此之外，还有的地方政府违规通过景区门票向游客收取不同名目的政府性基金和行政事业费用。一些景区嵌在自然保护地中，承担着保护职责，这限制了地方经济发展的机会。然而，地方政府需要脱贫和发展，地方财政参与景区门票或利润分成看似也有其合理性。可问题在于，地方脱贫和发展的资金究竟应当从门票中来，还是应当由上级财政通过转移支付解决呢？这个问题从制度层面上并没有得到厘清。

目前，有些地方政府迫于强大的环保督查压力，关闭了保护地内的水电、厂矿及部分盈利性游览项目，但从上级财政获得的财政转移支付却远远不及关闭上述项目带来的经济损失，因此将手伸向景区门票也就不难理解了。更何况在中国长期以来还有“靠山吃山、靠水吃水”的传统，地方参与门票或利润分成在现行体制下可能仍旧很难改变。

三是景区经营单位追求利润。景区经营单位通常是地方国有企业，企业要生存、要发展就要盈利。可是盈利应当建立在为游客提供更加优质的旅游产品和服务上，而不该是利用企业的垄断地位，通过不合理、不合规的价格行为来获取。比方说，不执行政府的门票定价、不合理设置“园中园”门票、自立各种收费项目、不执行门票优惠等。有的景区为了盈利建索道、玻璃桥、滑雪场、滑草场等游乐项目，在销售不佳时往往采取与门票捆绑销售的方式进行强制消费；有的景区则是降门票，但提高垄断性的交通餐饮住宿价格，明降暗升；还有的景区定高价，但向旅行社大幅折扣来揽客，加重了游客的负担。这些不合理的价格行为在监管弱化时，成为推高景区门票的重要原因。由此可见，如果不把这些附加或变相收费降下来，门票降价很难实现。

新疆独山子大峡谷景区内，经营者开发了包括悬崖秋千、高空单车、步步惊心等高空游览项目，包括门票和3项游览项目在内的套票价格达到254元（不包括尚未完工的玻璃栈桥）。大峡谷的的恢弘、苍凉以及千万年以来大自然造就的硬朗线条都因为孩子们的喧嚣和密集的人工设施而失色。  作者摄于独山子大峡谷

国家公园体制为降低景区门票提供了制度基础

过高的门票导致地方政府和景区患上了门票依赖症，而门票经济导致旅游质次价高，旅游供给越来越不能满足人民群众日益增长的需求。近年来，国内一些知名景区游客人数开始下降，越来越多的人用脚投票，对门票经济提出抗议。对地方政府和景区而言，门票经济是一种落后于时代的观念，依然带有上世纪80年代旅游市场刚刚兴起时的陈旧印记，可惜时至今日很多国有景区管理者并没有意识到这一点，难以走出陈旧观念的藩篱。

事实上，在摆脱门票经济、探索全域旅游发展方面，中国已有很多地方先行一步，取得了良好的社会效益和经济效益。在杭州，西湖景区早在2002年就取消了门票，成为全国第一个免费开放的5A级景区。通过全面铺开西湖绿化、整顿环湖风景线、改造景点农区，西湖在变得更大更美的同时，迎来了游客数量的快速增长。

数据显示，2002年杭州接待入境游客105.6万人次，到2017年增长至402.2万。回头看来，西湖免费何止是简单的‘让利于民’，它以旅游为导流入口的做法正是时下流行的互联网思维，有了流量旅游产业做大做强也就顺理成章了。从这个意义上讲，桂林在观念上明显落后于杭州。

杭州西湖景区通过免费导流吸引人气，通过景区改造、提升旅游服务水平改善游客体验，并在此基础上发展精品民宿、西湖美食、文创产品、会展产业，走出了一条全产业链、全域旅游发展的新路。

多年来，降低景区门票的呼声一直不绝于耳，国家发改委做为国有重点景区价格主管部门也为此做了很多努力，但降价工作往往陷入“涨价-降价-再涨价”的怪圈，门票价格也在相互攀比中越推越高。

2018年6月，国家发改委发文要求降低一批重点国有景区门票价格。社科院旅游研究中心最新发布的《旅游绿皮书》提及，到2018年“十一”前夕，共981个景区宣布免费或降价，但很多景区降价幅度不大，另有40%的5A级景区和80%的4A级景区没有降价。其中，湖南张家界武陵源核心景区门票由原来旺季每张245元降为225元，只降低了8%。

景区门票为什么降不下来呢？究其原因，与现有的景区管理体制、财政体制和价格体制有很大的关系。

中国的5A/4A景区，往往是国家级或省级自然保护地的一部分，就管理体制而言，为属地管理。哪怕是国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家级森林公园、全国重点文物保护单位、国家级湿地公园等都是由中央政府授牌、层层委托到市、县人民政府管理。

通常情况下，市县政府在保护地设置一个保护地管理机构，负责自然资源和文物保护，同时又设立一个地方国有旅游开发企业做为景区经营单位，垄断景区旅游资源并负责景区管理和盈利，这就是业内所说的保护和盈利“两张皮”现象。正是由于“两张皮”的存在，使景区经营单位的收入和利润直通地方财政国库，这就推高了景区门票价格。

在财政体制上，属地化的行政管理体制决定了保护资金通常由县市财政安排，中央财政通过专项转移支付弥补部分保护的成本。这导致自然保护本来应当是中央的事，现在交给县市去做，而中央又没有给足够的钱，地方政府只好通过门票筹集部分保护资金，这也助推提高了景区门票价格。

在价格体制上，重点国有景区门票属政府定价范畴，但同样受制于属地化的行政管理体制，门票和景区服务费（多以特许经营费的形式表现）的价格管理权限很多由省级政府授权市、县政府行使，中央和省只行使少数重点景区的定价权和监管权。县市政府一旦掌握了景区的定价权，便开始为涨价一路开绿灯了。

可以看出，现阶段中国的景区不管是行政管理体制还是财政管理体制、价格管理体制，都带有明显的属地管理色彩，即大部分管理事务由地方政府实施，管理成本和管理收益也多落在地方政府。管理利益和管理权限主要集中在县市政府，用美国政治讽刺作家奥罗克的话说，就是“把钱和权都交给政府，就如同把威士忌和车钥匙都交给孩子一样”，在门票价格上酒后飙车也在所难免了。可见，不解决体制问题，降低门票价格就是一句空话。

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是一场深刻的理念和制度创新，为完善国有景区价格形成机制、降低景区门票提供了制度基础。2017年9月中办、国办印发的《建立国家公园体制总体方案》明确提出，国家公园坚持生态保护第一和全民公益性，这意味着国家公园为全民提供的游憩、自然教育等服务应当做为基本公共服务，像义务教育一样少收费，甚至不收费。

既然纳入基本公共服务的范畴，财政体制的变革也就必不可少了，提升中央和省级财政的投入，能改变目前以门票为主的筹资渠道，为降低门票打下了坚实的基础。同时，国家公园体制强调建立统一的管理机构，将国家公园范围内的自然保护、资源管理、游憩管理、自然教育和科学研究职能统一由国家公园管理机构行使，这意味着景区经营者（地方国有旅游投资企业）将不得不把手里的门票收入、特许经营收入等交给国家公园，从而成功地解决了“两张皮”带来的高门票问题。

再者，国家公园体制要求将保护地（包括景区）的管理权上收省级政府代理行使，在条件成熟时逐步过渡到由中央政府直接行使。这意味着保护地的行政管理体制、财政体制和价格体制都将彻底告别由县市属地管理的历史，县市政府手里既没有威士忌瓶子也没有车钥匙了，门票涨价的怪圈将彻底被打破。

目前我国正在进行的国家公园试点一共有10处，2020年将进入验收阶段。未来，我国还将建立一批新的国家公园，使国家公园能覆盖到具有国家代表性的大部分重要的自然生态系统和自然景观。以国家公园为代表的5A级重点国有景区门票降价，将大大压缩其他景区门票的价格空间，从而推动4A级及以下国有景区门票价格的整体下降。

如何把国家公园为代表的国有重点景区门票降下来？

除了要积极推动前面谈到的景区行政管理体制、财政体制改革外，与景区门票相关度最高的是价格体制改革。景区门票的价格体制通常涉及到三个核心问题：定价原则、定价机制、价格管理。

定价原则必须坚持国家公园为代表的国有重点景区的公益导向，在此基础上才能明确政府和游客各自分担的景区服务费用份额。包括国家公园、国家级风景名胜区、国家级自然保护区、国家级文物保护单位等在内的重点国有景区是非盈利单位，主要承担自然、文化遗产保护和游憩等公益功能，其门票定价应当是以成本补偿和非盈利为基本原则，包括补偿自然文化遗产保护和景区服务的合理成本，并适当反映景区旅游资源禀赋高低。在这之外的基础设施投资以及景区外的各种自然资源保护成本，均应当由中央和省级财政解决。也就是说，景区的公益单位属性决定了财政该补的要补上，景区门票一定要降下来。

从定价机制上讲，要建立合理的价格形成机制，推动政府和景区价格行为的科学化、规范化。合理的价格形成机制，需要考虑谁来定价、依据什么定价以及通过什么程序来定价。按照《价格法》和《政府制定价格行为规则》，景区门票应当由政府来制定，但应当由哪一级政府来制定不明确。随着国有重点景区的行政管理权上收到省级政府，其门票价格定由省价格主管部门制定。

长远来看，国家公园的门票定价权应上收到国家发改委。在定价依据方面，最关键的是要合理界定成本构成。同时，景区特许经营收入应冲减门票定价成本。在定价程序方面，完整的定价程序包括成本监审、听取社会意见、合法性审查、价格委员会集体审议、作出价格决定并向社会公告等。其中，成本监审如果不做实做细，门票降价则难以落到实处。

就价格管理来谈，要创新价格管理方式，加强景区门票价格监管，对违规行为进行惩处。在价格管理方面，景区门票可根据实际情况实行政府定价或政府指导价，对季节性较强的景区可分别制定淡、旺季价格。总的来说，价格管理不是要管死，而是要坚持市场导向，发挥价格的调节作用。

景区应严格执行明码标价，并公开门票（包括通票、联票）价格及游览服务内容，不得强制购买通票、联票，不得价外加价或将非基本游览服务捆绑销售。从加强景区门票价格监管上讲，要及时查处不按规定明码标价、不执行优惠政策、擅自涨价以及各种形成的变相涨价等违规行为。各级价格主管部门和旅游管理部门应把价格监管工作做到位，及时发现和惩处价格违法行为并建立价格失信惩戒机制。

总而言之，景区门票价格既涉及到中央和地方财政利益的调整，也涉及到政府、景区和游客利益的调整，是各方利益博弈的结果，有很大的难度。

事实上，2018年开始，国家发改委已经发布了《关于完善国有景区门票价格形成机制，降低重点国有景区门票价格的指导意见》，目前正在紧锣密鼓地开展定价成本监审，加大对不合理支出的清理力度，整顿景区价格违法行为，重点清理各种附加和变相收费，包括地方政府通过景区门票向游客收取的不合规的政府性基金和行政事业收费，以及违规以各种形式参与景区门票收入或利润分成的行为。可以预期，有国家公园体制提供的制度基础，经过不长时间的努力，国有重点景区的门票价格一定会降下来，景区价格透明干净，价格陷阱将逐渐消失。

（作者为湖北经济学院旅游与酒店管理学院院长）