新土地管理法如何治理土地征收问题？学者：核心在于补偿

“土地征收问题的核心在于补偿。”10月27日，在第八届在鸣行政法治论坛上，多位学者聚焦新土地管理法动向，围绕“土地征收中的公共利益”和“征收新程序与土地利益分配”等议题展开探讨，有学者指出，政府因公共利益征地时，如果不解决补偿问题，土地征收问题就不可能有效解决。

上述论坛由北京在明律师事务所和《法律与生活》杂志社联合主办。澎湃新闻（www.thepaper.cn）注意到，今年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法的决定，并于2020年1月1日起施行新法。

“补偿问题不解决，土地征收问题不可能有效解决”

有关征地补偿问题引发学界关注。澎湃新闻观察到，新土地管理法第四十五条首次针对土地征收的公共利益作出界定，明确了因军事和外交、政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程以及成片开发建设等六种情况确需要征地的，可以依法实施征收。

长期研究土地法的中国政法大学法学院副教授蔡乐渭指出，“公共利益”的立法模式分为概括式和列举式，此次土地管理法修订，采用的是正面列举方式，逐项列举出符合公共利益的情形。

蔡乐渭表示，就土地征收中的公共利益而言，核心在于对“公共利益”的内容进行限定，“理论上，政府不可以为了四十五条列举之外的其他利益来进行征收，土地征收的范围应该说被大大减缩了，这有助于预防与限制行政机关滥用征收权力、保障农村集体经济组织和农民的土地权、促进集约利用土地并减少土地资源的浪费”。

与此同时，新法还删除了原先第四十三条规定的“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”条款。

“这意味着，不是为了公共利益需要的建设就不需要再去征收了。”蔡乐渭认为，政府（对征收）所进行的控制着眼点并不在公共利益，而在节约土地。接下来的控制，如果仍然着眼于土地节约、社会稳定等等，尤其是通过行政性下发文件的手段来解决的话，在一定时间段内或可遏制土地征收太多太滥情形，但长远来看不足以解决问题。

据蔡乐渭观察，绝大多数情形下，作为被征收人的集体及其成员，他们所关注的，主要不在于征收到底是不是为了公共利益而进行，而是能给多少补偿的问题。

“在这种情形下，所谓公共利益的问题就转化为土地征收的补偿问题，补偿问题不解决，公共利益解决再好，整个土地征收问题也都是不可能有效解决的。”蔡乐渭说。

“征收补偿比过去公平，暂缺权利救济保护制度”

在征收补偿方面，新土地管理法第四十八条明确，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

上述条款同时规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

澎湃新闻观察到，上述条款不仅改变了过去以土地征收的原用途来确定土地补偿，以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费的做法，而且在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，从法律上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。

“土地征收补偿问题解决得较好，比旧法有很大进步。”北京大学宪法与行政法研究中心名誉主任姜明安也肯定了上述调整，他认为，征收补偿确实比过去公平，旧法规定补偿标准就是被征收土地原年产值的20～30倍，最多30倍（每亩约6-10万元人民币），新法规定要考虑很多因素，比如，土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系等，不是全国规定一个统一标准，标准由各个地方规定。另外，补偿方式也增加了，可以货币补偿，也可以重新安排宅基地建房或提供安置房。

在程序救济上，姜明安认为，当政府确定的片区综合价不合理时，主要通过前期听取意见和召开听证会解决。“征地补偿方案是一种普遍性的决定、命令，根据行政诉讼法，决定和命令作为一种抽象行政行为，不是针对具体个人的，相对人不能提起诉讼，我对这一点一直是持反对态度的。行政复议也是，对于国务院部门的规定、各级政府的规定，都不能申请复议，难以直接获得诉讼救济”。

在姜明安看来，与前述征地补偿方案相比，个案补偿协议却是行政协议，是可以起诉的，被拆迁人完全可以起诉政府要求赔偿，而不仅仅是补偿，“但实践中仍有很多问题”。

“新法缺乏中止性程序，或者权利暂时保护制度。”中国人民公安大学法学院副教授杨俊锋则认为，征地重要前提条件一是补偿，二是要符合公共利益，如何不符合怎么办？从世界征收法的角度来讲，只要未按法律规定履行补偿责任，征收决定可以做出，但绝对不可以执行，“如果被征收人认为补偿有问题，只要一申请就不能执行，但新法没有这一条，也就没有了制止或中止的程序”。