小城市培育试点为城市带来什么？

近日，浙江省2018年度小城市培育试点考核结果出炉。考核设优秀、良好、达标、警告四个等级。经过多家第三方机构考核以及省级有关部门实地复核后，68个试点单位中，嘉善县姚庄镇等23个单位考核为优秀，上虞区崧厦街道等30个单位考核为良好，德清县新市镇等12个单位考核为达标，定海区金塘镇等3个单位被警告。

今年9月，龙港镇已通过小城市培育试点，从建制镇直接升格为县级市，成为中国首座新型“镇改市”。

小城市被基层誉为“含金量最高、基层最实惠、成效最明显”的培育试点，浙江至今已开展三轮小城市培育试点。浙江省小城市培育试点工作自2010年开始，已开展三轮，每轮三年。经过近9年培育，小城市试点已成为加快人口集中、产业集聚、功能集成、资源集约和农民就近稳定转移的重要平台。目前，浙江省小城市培育试点总量为68个，其中中心镇59个、重点生态功能区县城9个。今年9月，龙港镇已通过小城市培育试点，从建制镇直接升格为县级市，成为中国首座新型“镇改市”。

小城市培育“热潮”回顾

镇级“小城市”是一个新概念，在赋予“镇”城市化联能的同时，并没有打破镇与市的行政架构。也就是说，试点镇或许被赋予扩大管理权限和财政权，但它与其所在县级市之间仍然是一个和谐共生的整体。发展镇级“小城市”，在提升镇的同时，并不是对县级市的削弱。

经过多年发展，全国多个省份都出现了一些发展较快的“特大镇”。这些地方虽然只是一个镇级行政区，但经济和人口体量超过很多地级市。舆论中便出现：特大镇经济体量过大、人口增长过快，但仍以镇级作为行政单位，如同“小马拉大车，大脚穿小鞋”。

对此，“小城市培育”的概念应运而生，成为探索特大镇改市的路径。“十三五”规划、新型城镇化规划都对小城市培育提出明确要求。2014年12月起，国家确立浙江龙港镇、吉林二道白河镇为“一南一北”两个试点。而在此前，浙江、广东、江苏、山东、陕西等多个省份早已启动小城市培育试点。

2016年，山东省印发《山东省设立新的中小城市试点方案》，提出选择15个县（市）培育成20万人口以上的小城市，培育10个镇设立10万人口以上的新生小城市，选择30个重点示范镇进行小城市培育试点。另外，2013年，江苏宿迁提出以马厂和双沟等乡镇为主体建设九个新型小城市，2014年四川成都提出全面启动10个小城市、80个特色镇的示范建设等等。

在小城市培育的“热潮”中，取得的成就值得肯定。如浙江省首批27个小城市培育试点镇，经过三年建设，GDP总量达到2411亿元，财政总收入305亿元，镇均超10亿元，农民人均纯收入达到21718元，高出浙江全省平均水平5612元，发展效果显著。

浙江杨汛桥镇位于绍兴市柯桥区，是绍兴市小城市培育试点镇，杨汛桥镇一直以“包容”的姿态吸引着投资、创业、务工等各类“创客”。

城镇化不可能消灭乡村，某种意义上，还能切实发挥城镇的辐射功能和带动作用，支持更多的资本、人才向农村流动，以城镇化带动农村居民的人口素质提高、现代农业的发展。新型城镇化的目标是要摒弃城市和农村的二元政策，打破制度壁垒，实现大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进。“小城让生活更美好，乡村让城市更向往”，这也是城镇化探索中的目标。

小城市的突围之路

小城市与小城市之间的竞争，越来越多地取决于“本土化、特色化”因素。当然，具有某种独特自然资源禀赋的小城市非常之多，关键是如何将特色资源巧妙“变现”而又不破坏资源原生态。

目前，我国成功实现特色发展的小城市为数不少。如浙江溪口，依托自然山水和民国历史人物主题，结合民国风貌城镇的打造，避免了“千城一面”的发展陷阱，形成了独特的旅游文化。浙江龙港则高度关注环境改造和配套设施，建成了漂亮的中国农民第一城。

山东沂源依靠自然环境和人文景观，通过科学规划和合理布局，实现了“山水生态城市”的目标。广东大浦被称为“客家香格里拉”，将客家文化、侨乡文化、革命文化和休闲饮食文化完美结合，形成了“广东最美小城”的特色。以“潮州八景”结合潮汕美食的潮州，也是广东比较典型的特色城市。

在江苏，宿迁市沭阳县的小城马厂，走以人为本的特色发展之路，以“三集中”为方法，实施差异性发展战略，深化产业特色，走出了特色发展的道路。而苏州周庄和同里的江南水乡特色发展早已全国闻名。

山东省青岛市李哥庄镇，2005年成为国家第一批发展改革试点镇、2013年3月成为青岛市第一批5个小城市培育试点镇。2005年以来，李哥庄全镇生产总值从35.75亿元增长到138亿元，财政收入从5830万元增长到6.05亿元，农民人均纯收入从6888元增长到2.5万元。当地也同样认为“成为试点”属于发展中的积极因素。

浙江织里镇被称为“国际童装之都”。

小城市也需大未来

即使被赋予了与县级几乎对等的行政权限，这些特大镇在发展过程中仍然遇到不少问题和挑战。

其中，以扩权为主要方向的小城市试点，却对小城镇发展最为关键的城市规划和土地指标调配权限没有下放。另外，虽然通过强镇扩权，特大镇承接了一批县级经济社会管理权限，但由于部分权限镇级不具备严格意义上的法律主体资格，造成在行政审批和执法过程中仍存在各种制约，严重制约了特大镇政府的职责履行和经济社会的发展。

对于这些产业大镇，居高不下的外来人口还导致管理成本极为高昂。以织里为例，即使刨除城市基础设施、公务服务设施投入，每年仅外来人员管理的人力成本接近2亿，涉及安全监管、城市管理、环卫保洁、社会维稳等。

东莞市长安镇，现有常住人口66万多人，其中户籍人口仅4.9万，存在典型的本地人口与外来人口倒挂问题，在推进外来人口市民化的过程中，需要投入大量资金。

在虎门镇，有人介绍，根据测算，在东莞，每个人口市民化成本需要12.5万元，而在未来5年，预计将实现7.5万外来农业转移人口市民化。这笔庞大的支出，由于现行机制缺乏分担机制，令镇级财政负担沉重。

除此之外，人才也被看作小城市培育中的瓶颈。李哥庄镇党委书记刘瑛说，“小城市”项目多，任务重、人员不足，特别缺乏规划、建设、金融等专业人才。虽然省市区已经给予了人员编制支持，但受现行不得混编混岗、编制身份限制等制约，造成人才不能合理调配。

近几年，更多的特大镇已经不满足于小城市试点，希望能够彻底实现“镇改市”。有专家指出，小城市特色发展本身就是一场改革。比如简政放权，部分地方实行的“强镇扩权”试点，就是提高政府服务效率、活跃市场的一项改革。还有诸如社保制度、财政转移支付和建设资金的使用、土地利用政策、投融资渠道、公共服务均等化等等。没有体制和机制创新，小城市特色发展将因受限过多而成“一场春梦”。

龙港“升格”，对新型城镇化的意义

镇改市，意味着人权、事权、地权、财权等各项权限的全面升级。管辖权限调整带来的条块之争、地方利益之争，涉及复杂的利益分配结构调整。

中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁指出，镇改市的关键就是怎么来破解这些利益关系。比如苍南40%的财政来自于龙港，突然一下断了40%的粮，对于全县未来的发展会造成非常大的影响；温州市更多从地方发展的平衡和稳定角度来考虑，也难以破解这个难题。那么现在为什么破除了呢？中央的政策和地方政府有没有决心是第一位的。中央解决问题态度坚决，浙江省委省政府在政策贯彻落实上起到了决定性作用，温州市委市政府、苍南县政府利用各方面的机遇和条件破解了存在的复杂利益关系，使龙港在中国率先实现了撤镇改市的突破。

作为全国第一个撤镇改市的新型市，“新”在哪？龙港撤镇设市的亮点和特色可以概括为12个字——大部制、扁平化、低成本、高效率。

大部制，龙港大幅度精简机构，考虑设置15个党政部门，比省内同类县市机构数量少约60%。龙港还在全国率先创设基层治理委员会，有力推进治理体系和治理能力现代化。扁平化，龙港市不设乡镇、街道，这在中国县级行政区域是独一无二的。按照“市管村居、分片服务”的管理体制，减少行政层级。低成本，龙港市将做到三个“不”，不违规新建政府性楼堂馆所、不增加党政机关行政编制，不增加“三公”经费。与同等人口规模的县市相比，编制总量压缩了40%以上，有效降低人员经费和行政成本。同时通过创新岗位设置和编制改革，全力保障基层治理得到充足的人员力量支撑。高效率，以政府数字化转型和深化“最多跑一次”改革为牵引，把政府行政审批和公共服务延伸至基层治理平台和村居。

站在中国城镇化发展大的背景下来认识龙港的改革，它的撤镇设市不仅仅是“农民城”变市，而是在都市圈、城市群发展中通过体制调整来激发中小城市的活力，来带动整个中国经济发展的探索。

（本文根据公开资料整理）

来源：凤凰品城市

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原标题：《小城市培育试点为城市带来什么？》