欧盟距离“数字欧洲”还有多远

近年来，欧盟以“隐私保护”、“公平税收”、“反垄断”等政策工具，加大了对硅谷公司在欧洲业务的监管，谷歌、脸书等寡头屡屡折戟。“硅谷发展互联网、欧盟监管互联网”的“分工格局”由此形成。

去年5月，“史上最严”的隐私保护法案《通用数据保护条例》（GDPR）在欧盟范围内生效，今年初，法国政府以违反GDPR为由，罚款谷歌5000万欧元。今年7月、11月，法国、捷克率先单边开征3%至7%不等的“数字服务税”。

去年6月，欧盟委员会提议，设立欧盟首个“数字欧洲”项目，并向该项目拨款92亿欧元，用于超级计算机及数据处理、人工智能、网络安全、数字技术培训推广、电子政务等领域。今年9月，新一届欧盟委员会主席、德国前国防部长冯德莱恩（Ursula von der Leyen）公布了班底，将建设“数字欧洲”列为欧盟未来三大任务之一。11月，德国总理默克尔表示，欧盟应守住“数字主权”，减少对硅谷云服务的倚赖。德国经济和能源部部长彼得·阿尔特迈尔则欢迎各国公司加入欧洲云计划（GAIA-X）——前提是“把数据留在欧洲”。

种种迹象表明，欧盟正致力于走出一条有欧洲特色的“数字欧洲”道路，其政策重心将逐步由传统的“监管”走向“建设”；与此同时，由于欧盟内部发展不平衡、反一体化思潮的存在，叠加美欧经贸关系不确定性的作用，“数字欧洲”之路将任重而道远。

GDPR催生“数据不足”

长期以来，欧盟视个人隐私为“基本人权”，在主张充分保护的同时，又担心过分保护容易干预个人数据的流通与使用。可随着硅谷平台公司在欧盟的迅速扩张，欧洲人的隐私屡遭侵犯却无处伸张，欧盟既在经济成果分配上感到不公，也在人权完整上受到挑战。这是GDPR经过四年讨论后出炉的基本时空布景。

继年初法国根据GDPR开出巨额罚单后，10月30日，德国柏林数据保护部门以违反GDPR为依据，对德国房地产公司Deutsche Wohnen SE开出了1450万欧元的罚单。该公司经营中搜集了大量租户信息，但租约结束后却未予销毁，违反了GDPR有关消费者信息搜集环节的“最小化”原则以及存储环节的“仅限交易过程”原则。

德国虽然开出了首张千万级的罚单，针对的却是自家地产公司而并非硅谷，其中既有为欧盟统一政策背书的考虑，也有在美欧贸易谈判预期下避免与美方直接冲撞的顾忌。巧合的是，此次罚单开出后不久，有消息称白宫拟再次暂缓对欧盟汽车征税六个月。德国似乎既秀了肌肉也没有惹恼美国，美、德间某种默契正在养成。

实际上，无论是对硅谷公司还是自家企业，罚款只是欧盟的手段，“将数据留在欧洲”以驱动经济增长才是目的。

随着全球进入数字经济时代，美、日极力倡导数据跨境自由流通，但由于不同国家、地区间数字发展不平衡，后发国家对无限制的数据跨境流通有所保留。因此，无论在多边的WTO（世界贸易组织）、G20（二十国集团）框架内，还是在双边自由贸易协定中，当下的数据跨境流通无不呈现“有限”特征，“本地化”的诉求也从未消失。在欧盟内部，尽管英国、瑞典等主张数据跨境自由流通，但更具话语权的德、法倾向于将数据留在欧盟甚至本国。

硅谷的“数据劫掠”与国际层面数据跨境自由流通呼声的交杂，加之欧盟的内部博弈，使得GDPR自始便呈现“内紧外松”的特征：条例严格限制个人信息的采集和存储，但同时规定相关数据一旦被合法采集，其在跨境转移至被欧委会认定为“具备充分数据保护水平”的12个国家、地区时，就无需欧盟再度授权。这和同样鼓励数据跨境流通但对公共服务、科技、电信、医疗等领域数据“出境”严加管制的美国形成了鲜明反差。

“内紧外松”的直接效应在于，虽然GDPR鼓励数据跨境流通，但由于搜集个人信息本身已经变得复杂，源头数据量大幅减少，而欧盟认定为“具备充分数据保护水平”的国家只有12个，加之德、法等国实际操作中往往通过法律之外的手段增加数据跨境流通的难度，“让数据留在欧洲”正在成为某种现实。

“内紧外松”的深层影响在于，随着互联网加速进入以“大数据+云计算”为基础并与传统行业深度融合的产业互联时代，个人数据作为数字经济时代“蒸汽”与“电力”的属性日益凸显。GDPR遏住信息采集的“源头”，在限制硅谷寡头扩张的同时，也造成欧盟数字驱动产业升级的“数据不足”。数字经济时代，“数据荒”远比被罚款更可怕。

GDPR出炉一年后的今年5月，专注于劳工、就业、福利和养老金事务的国际性律师事务所网络Ius Laboris的调查显示，拉脱维亚、捷克共和国、匈牙利仅开出小额罚单，保加利亚的执法以发布警告和谴责为主，包括斯洛文尼亚在内的多国尚未完成根据GDPR制定相应国内法的立法进程。

此外，在硅谷巨头欧洲总部林立的爱尔兰，当局一年来虽收到上万条有关隐私侵犯的投诉、发起正式调查21项，但至今未针对任何一家巨头做出一次实质处罚。

无论是大国的“千万罚单”，还是小国的执法不力，GDPR实施一年后，欧盟实则陷入了左右为难的境地。

数字服务税：集体行动困境

GDPR面临的是脱离时代的风险，欧盟捍卫“数字主权”的另一张王牌“数字服务税”，则面临“出炉难”的问题。

从长远来看，数字服务税最终应是一项全球化的税种，其初衷是为解决基于“实体存在”的传统征税依据不适应“数字时代”的问题。欧盟是该税背后最为主要的政治推手：硅谷在欧洲攻城略地，却通过“转移定价”方式，把从英、法、德等互联网大国所赚得的利润，归入爱尔兰、卢森堡等“税收低地”以避税。例如，柏林用户通过亚马逊网站购物，发票开具方却是卢森堡的亚马逊欧洲总部，德国人为亚马逊消费，税却没留在德国。

但和在防务、难民等领域相类似，欧盟在“数字服务税”立法上也面临“集体行动困境”：

英、法、西班牙等国付出了消费者数据的代价，却没能从硅谷主导的数字经济中分得一杯羹，因而极力赞同；爱尔兰、瑞典等北欧成员国已经通过“搭便车”分享了硅谷红利，它们担心统一的数字服务税让自身的低税率优势不再，作为硅谷公司“欧洲总部”的地位不保，税收锐减，因此竭力反对；德国面临与英法同样的困惑，但更担心美国以加征关税方式报复自家汽车工业，故而投鼠忌器。此外，产业界普遍担忧数字服务税可能阻滞全球资本要素的自由流通，且税收最终仍将被转嫁至消费者身上，故而态度审慎。

一番讨论后，2017年以来，经济合作与发展组织（OECD）酝酿出以“用户参与、无形市场、显著经济存在”为核心的数字服务税标准，今年10月以白皮书的形式初步厘定了“数字服务税”四原则：以数字经济作为征税范畴；以实际销售情况作为征税依据；部分保留“转移定价”规则；保证“税收的确定性”。

白皮书明确兼顾“转移定价”规则，即默许企业适当转移利润，显然是为团结北欧国家；强调将不会重复征税，意在回应舆论质疑，以降低数字服务税的过关难度。种种迹象表明，围绕数字服务税的博弈仍将继续，其最终版本将可能继续缩水。

虽然欧盟希望在2020年统一欧盟数字服务税标准，但由于协调进度缓慢，法国在今年7月已经率先单边开征。夏天的西方七国集团峰会上，特朗普以对法国红酒、奶酪征税相要挟，换得法方“待欧盟版数字服务税出台后向美方返还差额税金”的承诺。此次OECD白皮书出台后，硅谷“长舒一口气”，因为欧盟征税标准将大概率比法国“先行先试”的版本低，法国给硅谷公司退款只是时间问题。法国之外，英国、西班牙正在研拟各自的征税办法，捷克也厌倦了等待，在本月提出了7%的捷克版数字服务税征税方案。

截至目前，欧委会尚未拿出数字服务税的最终版本提交欧洲议会审议。10月，以冯德莱恩为主席的新一届欧委会中3名委员的提名遭欧洲议会否决，新一届欧委会正式运作时间也从原定的11月1日推迟到今年底甚至明年初。

新一届欧委会的“难产”，预示着欧委会与欧洲议会之间未来缠斗的升级，而成员国围绕该税的不同看法，也势必影响欧洲议会对于该税的观感，其在未来必将面临来自议会严苛且耗时的审查。

欧盟的数字化转型：“破”之外如何“立”

目前，全球市值排名前十的互联网企业榜被美（8家）、中（2家）瓜分。欧盟内部，市值排名前十的上市公司也多隶属汽车和能源行业，互联网公司无一入榜。欧盟整体产业格局中，“科技业”占比仅3%，远低于排在首位的“除建筑之外的工业”（20%），甚至低于建筑、艺术娱乐业。

位于伦敦的风险投资公司Atomico发布的一份研究报告显示，2018年，各类资本给欧盟科技类公司累计投资230亿美元，这一数字在2013年仅为50亿美元；而据美国金融科技公司PitchBook统计，2018年，风险资本在硅谷总共投下1390亿美元，是欧盟的6倍，在十年前的2009年，这一数字也已达315亿美元。

欧盟一直在求变，但其前期的“招数”，无论是GDPR还是数字税，对标的还是传统硅谷，解决的还是消费互联时代的问题，政策体现出浓烈的防御属性。对欧盟而言，一味耽溺于“整顿硅谷”固然能起防守之效，但要追赶甚至反超，“破”之外更得“立”。

“数字欧洲”项目是去年6月欧委会在其2021年至2027年欧盟长期预算草案中提出。今年，德、法两国在柏林签署了《德法共同产业政策宣言》，主张补贴电池等重点行业、呼吁改革欧盟反垄断法以将欧洲企业做大做强。从“追赶”方向上预判，欧盟数字经济发展路径与硅谷模式将大有差别。

首先，在资金来源上，硅谷倚赖风险投资，而传统工业发达的欧盟则倚赖传统产业资本和政府注资；其次，在核心业态上，受制于人口总量偏低、语言多元等客观因素，欧盟几乎放弃了以“圈用户”为核心特征的消费互联，转而寄望于以人工智能、云计算、5G等“硬科技”赋能传统行业为主要标志的“互联网下半场”。换句话说，抵近技术基础层、传统实业的“数字化”将成为“数字欧洲”核心特征。

这方面的典例是工业制造强国德国。德国一方面低调运用GDPR、数字服务税这些“旧工具”，另一方面高调主张“将数据留在欧洲”，呼吁建立欧洲云。在一个“数据至上”的时代，以制造业立身的德国深知，机器数据与个人数据同等宝贵，“数字欧洲”不见得要将硅谷在消费互联网时代走过的路重新走一遍，通过在传统行业中加入“硅谷元素”，助力传统行业的数字化、智能化升级，是走向“数字欧洲”的一条理想路径。

近年，奔驰向“准科技公司转型”，在西班牙新设逾300人的人工智能实验室，将首款新能源车的发布会选在“遍地都是程序员”的斯德哥尔摩；宝马2011年即赴硅谷设立了专注于人工智能、云计算、无人驾驶技术研发的子公司，并收购十余家硅谷初创企业；制造巨头西门子自2014年以来加速“数字化”，通过IT技术和大数据来服务客户，开发出被誉为工业界“安卓”的Sinalytics工业操作系统。

实际上，即便在硅谷大本营美国，传统行业也有自己当“互联网下半场”主角的冲动。与西门子类似，美国通用电气公司（GE）早在2010年便在加州设立数据中心，从谷歌、思科等传统互联网公司挖人，研发出面向工业应用、基于云端的操作系统Predix。GE坚信，面对硅谷，传统制造业“要么被蚕食，要么制造出Predix”。

这就意味着，各方争夺的所谓“数字主权”，其本质上是不分国界、不分行业的“硅谷权”。无论欧盟还是美国，无论是传统公民社会、行业组织甚至是顶层制度设计，都切身感受到“硅谷权”的挤压和侵蚀，抗争也由此发生。从这个角度来看，欧盟限制硅谷在欧洲的活动，与通用电气警惕硅谷将安卓系统“复制”到工业领域，以及美国两党担忧社交网络操纵选情，在行为逻辑上并无本质差别。

世界防范“硅谷权”的另一个典例是，尽管扎克伯格一再声明，加密货币计划Libra并不为脸书所控制，愿与一揽子货币挂钩，且项目实体“Libra协会”将落地瑞士，但无论是美国还是欧盟，都坚信Libra这一基于区块链技术的“加密货币”足以消解传统主权货币。近日，欧洲央行传出正在研究欧盟版的数字货币，在可预见的未来，Libra在美国国会将极难通关，落地欧盟则几无可能。

基于类似的逻辑，面对人力、科技、资本“三集中”的硅谷，欧盟决心以“保护主义”这一复古且粗暴的方式，通过将硅谷数字竞争者排除外或牵制其在欧洲自由行动的方式，以达到控制其向欧洲传统行业的渗透的目的，防止硅谷赢了消费互联，再赢下产业互联。

为此，一种“政企分工”的默契正在欧盟内部悄然形成，即欧洲大国与政治精英凭借GDPR、数字服务税、平台内容管理等工具，严格限制硅谷在欧盟的活动，“斗而不破”，而产业资本则在人工智能、云计算等领域加紧布局，并通过强大的工业基础实现技术的应用和变现，意图将欧洲带入工业4.0时代。在互联网的下半场，欧盟即便不图弯道超车，也至少有望缩小在消费互联时代与美国的差距。

真正的挑战

今年上半年，英国Hogan Lovells律师事务所以“反垄断”、“改革税收”、“保护隐私”、“不当内容管制”为标准，从包括中、美、韩在内的16国统计出452项有关要求加强数字科技行业管理的“政治诉求”、“立法动议”及“团体主张”。

值得注意的是，该452项“提案”中，专门针对GAFA（谷歌、苹果、脸书和亚马逊）的只占17%，83%的“提案”指向了广泛意义上的整个数字产业。这表明，“硅谷问题”有其普遍性，谷歌等公司之所以曝光率高，无非因其大，不代表类似问题在中小公司不存在。恰如扎克伯格在国会听证时陈述的那样，将脸书的大数据拆分到小公司里去，并不见得有利于数据的保护。

当世界仍在讨论“上一代互联网”遗留问题的时候，产业互联已悄然来临。互联网新旧格局交替，过去的老问题非但不会因新时代的到来而自动消失，反可能因产业互联时代人与机器的普遍交互，而日趋复杂棘手。

近日，咨询机构麦肯锡全球研究所（McKinsey Global Institute）发布的报告《美国工作的未来》（The Future of Work in America）称，未来十年，美国1470万年龄在18岁到34岁之间的年轻工人会因自动化而失业，比例达40%，其中高中或以下学历工人被自动化取代的可能性是拥有学士学位工人的四倍。

可以想象，在未来的“数字欧洲”，法、德等工业强国可能继续向价值链中高端转移，而工业基础薄弱、处在价值链低端的东、南欧则可能面临“人被机器取代”的风险。此外，当数据与医疗、自动驾驶、航空航天等行业深度融合，人们对数据存储、传输及运算的安全性有着远高于搜索或社交时代的要求。“数字欧洲”的路上，如何建构技术伦理，让技术服务于社会、服务于人，将成为比防范“硅谷权”更为要紧的议题。

与此同时，民粹主义与单边思潮近年来在欧洲颇为流行，半个多世纪以来以“单一市场”为标志的欧洲一体化趋势遭到了前所未有的阻遏。以法国为例，尽管反全球化、反欧盟、反移民的极右翼政党“国民阵线”（现已改名为“国民联盟”）候选人马丽娜·勒庞在2017年法国总统大选中最终败给了中间派独立候选人马克龙，但后者执政以来提“多速欧洲”、单边开征数字服务税并批评欧盟产业政策的种种举措无不表明，即便是坚持欧洲一体化、倾向自由贸易的马克龙政府，也对如何实现一体化，有着出于本国利益的实际考虑。

和半个世纪以前不同，世界的重心已经从大西洋转移到了太平洋，但欧盟的主要框架、政策设计都是基于旧日秩序，着眼的还是欧洲大国的内部事务，体现出极强的“内向性”。和欧洲议会花去四年时间讨论GDPR一样，未来任何有关“数字欧洲”的顶层设计从构想到落地，都将是一次漫长的旅程——如默克尔所言，欧盟在讨论问题上耗费了太多时间，往往等到政策推出，世界已经变了模样。

当数字治理与气候变化、集体防务、难民问题交织掣肘，国际共治可能失败。而如果进一步一体化的努力在多个领域相继失去动力，英国的脱欧与极右翼主张的回归民族主义，会不会是“数字欧洲”的最终命运？

对新一届欧委会而言，其作为“数字欧洲”的顶层设计者与市场秩序维护者，将同时肩负裁判员与运动员的双重身份。如何兼顾欧盟内外各方利益以促成交易，如何让欧盟成员国心甘情愿地“跟上时代”，如何在与中、美竞争合作的同时还不让“多边、民主、自由、责任”等语词蒙尘，如何让人在“数字化”的世界中享有尊严与体面，将远比过去对硅谷开出一笔罚单或发起一次诉讼，艰难得太多。