燕南66 | 伊核协议：欧洲的无奈与纠结

12月6日，伊朗核协议联合委员会会议在维也纳举行，中国、俄罗斯、英国、法国、德国、欧盟和伊朗均参与此次会议。会议强调了各方全面有效执行伊核协议的重要性，呼吁伊朗采取一切必要措施，以充分执行其核承诺，并避免在核问题上采取升级措施，同时与会代表也强调了保持伊朗从伊核协议中获得经济利益的重要性。

伊核协议：克服重重困难达成一致，美国退出再添变数

2013年8月初，鲁哈尼就职伊朗总统。10月，中、美、英、法、德、俄六国与伊朗在日内瓦举行会谈，各方首次达成共同声明，伊核会谈取得实质性进展。从2014年2月至7月，六国与伊朗进行了六轮磋商，并在部分议题上取得进展。2015年2月2日，有关各方达成伊朗核问题谈判框架协议。

2015年7月14日，伊朗与六国以及欧盟签署了《伊朗核问题全面协议》（简称“伊核协议”，Joint Comprehensive Plan of Action）[1]。根据协议，伊朗在未来15年内将目前的浓缩铀储量降低至300千克铀-235丰度达到3.67%的六氟化铀（相当于202.8千克铀），并在未来10年内大幅削减其运转中的离心机数量。在国际原子能机构核实伊朗履行相关措施基础上，西方将立即解除绝大部分对伊经济制裁。

2016年，国际原子能机构证实，伊朗已按照伊核协议要求限制核活动。美国取消了对伊朗的与核相关的制裁。然而，当时的总统候选人特朗普曾多次表达对伊核协议的反对，并表示希望重新谈判或完全废除该协定。

2017年，特朗普就任美国总统。2018年5月8日，美国宣布退出伊核协议。7月16日，伊朗向海牙国际法院提起诉讼，称美国违反了美伊于1955年签署的《友好条约》。10月3日，国际法院向美国发布了一项临时命令，要求解除对伊朗实施的人道主义物品和民用航空有关的制裁。然而，11月，美国恢复了对伊朗的全部制裁。

2019年5月8日，伊朗表示将不履行核协议规定的部分内容，以报复美国。6月20日，伊朗部队在霍尔木兹海峡上空击落一架美国军用无人侦察机[2]。6月28日，伊核协议联合委员会召开会议，讨论应对美国退出和重新实施制裁的方法。7月，伊朗首先违反了其浓缩铀储量的限制[3]。11月，伊朗超出了伊核协议设定的3.67%的铀浓缩限制，达到5%[4]。12月6日，第14届伊核协议联合委员会会议召开，参与各方重申将继续坚持伊核协议[5]。

会前：剑拔弩张

11月27日，法国外长让·伊夫·勒德里安（Jean-Yves Le Drian）威胁说，他将开启伊核协议中的争端解决机制，重启联合国对伊朗制裁。法国外长建议，由于德黑兰打破了对2015年伊核协议的承诺，法国正在考虑启动伊核协议中的争端解决机制，以恢复联合国安理会第2231号决议解除的制裁。根据这一机制，在出现争端或分歧的情况下，任何一方都可以将此事提交给由伊朗、俄罗斯、中国、英国、法国、德国及欧盟组成的联合委员会进行解决，如果联合委员会未能解决分歧，此事将提交至联合国安理会进行解决。如果安理会未能在30天内投票通过继续对伊朗放松制裁的决定的话，则将根据此前的联合国决议，重新对伊朗实施制裁[6]。

伊朗外交部发言人阿巴斯·穆萨维（Abbas Mousavi）12月5日表示，法国外长对伊核协议的评论是“不负责任的、非建设性的”。伊朗正在行使伊核协议第三十六条规定的权利。欧洲的三个大国——德国、英国和法国未能遵守在伊核协议中以及在伊核协议框架外的承诺，这些国家没能保护伊朗免受美国再次制裁。因此，按照伊核协议，不应该针对伊朗启动争端解决机制，因为伊朗正在采取补救措施，以应对美国非法和单方面的退出和恢复制裁以及欧盟伙伴公然违反伊核协议的行为。[7]

12月4日，第14届伊核协议联合委员会召开会议两天前，英国、法国和德国代表在致联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（Antonio Guterres）的信中称，伊朗的弹道导弹可能携带核弹头，这与安理会的要求背道而驰。伊朗外长穆罕默德·贾瓦德·扎里夫（Mohammad Javad Zarif）12月5日通过推特进行了回应，称这封信是欧洲绝望的举动，是其对伊核协议无能为力的掩饰，如果三个国家希望获得一点全球信誉，那么他们可以从行使主权而不是屈服于美国的欺凌行为开始。[8]

欧洲在担心什么？

伊核协议的实施对核不扩散有着重要作用，其设立的限制和监测机制构成了一个全面的系统，能够使伊朗在至少15年内无法研制出核武器。伊核协议的许多规定也超过了15年的期限，其中，离心机生产设施的监测持续了20年，铀矿山和钢厂的监测持续了25年，国际原子能机构（IAEA）的检查员也将无限期地增加访问权限。从2013至2017年，伊朗核工业设备安装的监控摄像头增加了89%，监测行为增加了152%，被封存的反应物与机械设备由2013年的1846件增加到2017年的2626件[9]。

然而，随着2018年5月美国单方面退出伊核协议，伊核协议的作用受到美伊之间政治博弈的影响，总体而言，美伊之间的对抗越激烈，伊朗就越倾向于打破伊核协议的限制。通过国际原子能机构2018年5月以来对伊朗的监测报告可以看出，直到2019年5月，尽管伊朗威胁要突破伊核协议的限制，伊朗依然在遵守伊核协议的各项规定[10]。从2019年5月开始，美伊之间政治博弈和冲突不断加剧，5月12日，阿曼湾阿联酋海岸发生爆炸，四艘油轮受损，美国指责此举与伊朗有关，但伊朗否认这一指控。6月13日，阿曼湾的两艘油轮遇袭爆炸，美国再次指责伊朗。6月20日，伊朗击落美国无人机。美伊一连串的激烈冲突期间，国际原子能机构7月1日的报告显示，伊朗铀-235丰度达到3.67%的浓缩铀储量为205千克，超过了202.8千克铀的限制[11]。7月8日的报告显示，伊朗纳坦兹燃料浓缩厂的六氟化铀产品的浓缩丰度约为 4.5%，超过了3.67%的限制[12]。

美国退出伊核协议后，欧洲目睹了美国与伊朗对抗日趋紧张，美国对伊朗施加制裁，伊朗不断突破伊核协议的规定。如果美伊关系出现正面冲突，或者伊核协议破裂，对欧洲将会是严重的安全威胁。

美国的退出对欧洲的影响还体现在经济领域。2019年1月，英、法、德三国建立了贸易结算支持机制（Instrument In Support of Trade Exchanges，INSTEX），以促进欧洲企业与伊朗进行交易，该机制在美元结算的金融体系之外，通过以物易物的方式建立欧洲与伊朗的经济联系，体现出了欧洲对维系伊核协议的努力。但是这一机制的影响力仍然非常有限，因为交易的对象主要为人道主义援助必需品、医疗产品等，对伊朗经济最为关键的石油产业的贸易问题目前很难通过这一机制解决。此外，尽管欧洲建立了INSTEX以试图坚持其在伊核协议中的承诺，欧洲与伊朗的经贸往来依然呈现出下降的趋势。2019年9月，伊朗对欧洲的出口额为3700万欧元，创下18个月以来的最低纪录。2019年1月至2019年9月，伊朗与欧盟之间的贸易额为38.69亿欧元。与去年同期的154.26亿美元相比，欧洲与伊朗的贸易已缩减至四分之一。

2019年9月，伊朗与欧盟之间的贸易额为3.95亿欧元，比8月减少16%。欧盟对伊朗的出口额较上月下降了16%，为3.58亿欧元，而伊朗对欧盟的出口额较8月份下降了10%，为3700万欧元，这也是欧盟统计局自2002年以来发布的统计数字的最低点[13]。

会前施压：欧洲有何深意？

美国退出伊核协议后，欧洲在安全和经济两方面都面临挑战，维系伊核协议如履薄冰。在这种情况下，此次联合委员会召开会议前，为什么英、法、德三国选择用开启争端解决机制以及向联合国秘书长写信来威胁伊朗，而没有“好言好语”地期待着各方来参与会议？展望理论或许能够解释这一现象。

展望理论于1979年由心理学教授丹尼尔·康纳曼（Daniel Kahneman）和阿摩司·特沃斯基（Amos Nathan Tversky）提出，主要关注“损失规避”这一概念。他们发现人们对潜在损失和潜在收益的反应是不同的，由此可以认为，人们基于其自身情况（参考点）的潜在收益或损失做出决策：

面对产生收益的冒险选择，个人往往会规避风险，而倾向于选择哪怕收益较低但确定性较高的解决方案；但是，面对导致损失的选择，如果有一种选择可能降低预期的损失，哪怕它有较高风险，个人也往往会做出高风险决策[14]。

此次会议召开前，在笔者看来，欧洲的预期仍以损失为主。伊朗从今年年中已经开始不断突破伊核协议的框架限制，有完全退出伊核协议的可能。美伊对抗局势紧张，并且有诸多不确定因素。欧洲与伊朗的经济合作情况也不容乐观，贸易额处于大幅下降的趋势。尽管从理论上讲，各方愿意参与会议就会带来一定的契机，但是就往届会议情况而言，联合委员会会议在国际政治的较量面前作用十分有限，今年7月初的联合委员会会议之后，伊朗仍在不断突破伊核协议的限制。在这种情况下，欧洲没有理由认为此次会议可能带来转机，预期仍是受损的。面对当前形势，稳妥的措施是，欧洲放低姿态邀请伊朗参加会议，表态坚持伊核协议，尽力满足伊朗提出的放缓经济制裁的要求，争取确保伊朗不退出伊核协议，这样相对稳妥的方式本身也很有可能实现，但在这种情况下，欧洲未来很可能仍会在经济、安全两个领域与伊朗“纠缠不断”，并且在伊朗问题上更加被动，在政治领域与美国的传统友好关系甚至也会受损。而高风险的方式是，欧洲在会前采取一些方式威胁伊朗，比如通过开启伊核协议争端解决机制或致信联合国秘书长，从而争取更多与伊朗谈判的筹码，以更加主动的姿态与伊朗对话，争取使伊朗留在伊核协议中。当然，这样做也有很高的风险，如果伊朗在欧洲的威胁下以强硬态度应对，直接退出会议甚至退出伊核协议，那么欧洲将会承担更加严重的损失。尽管如此，在受损的预期下，展望理论能够解释欧洲选择高风险方案的原因。

事实证明，欧洲此次选择高风险的方案是正确的，伊朗依然出席了会议，也没有退出伊核协议。相反，与会各方一致表示将会继续遵守伊核协议相关规定。法国在会前威胁伊朗，扬言要开启争端解决机制，英、德、法三国向联合国秘书长写信，尽管三国表示，这么做是基于伊朗突破伊核协议限制的行为，但这些行为就其目的而言，并不是要与伊朗突破伊核协议的行为挂钩，而是要与即将召开的会议挂钩，欧洲三国选择在会前采取这些措施，主要目的或许并不在于表达对伊朗不遵守协议规定的不满，而是为了在会前给伊朗施压，从而在已经受损的状态和受损的预期下为欧洲自身尽量争取一些谈判的筹码和主动权。

就此次联合委员会会议的成果而言，各方依然以表达坚持伊核协议的意愿为主，缺乏有效的行动计划。尽管会议对12月2日比利时、丹麦、芬兰、荷兰、瑞典和挪威六国加入INSTEX表示欢迎，但仍缺乏明确的通过INSTEX提振伊朗经济的方案，此次新成员的加入恐怕更多是象征意义。此外，伊朗也没有做出遵守伊核协议框架进行铀浓缩的承诺。欧洲以高风险的方式在此次会议中争取到主动权，损失低于预期，但是长期来看，伊核协议的走向以及带来的损失和收益依然有诸多变数。

（作者：周璐洋，北京大学燕京学堂2019级硕士研究生，北京大学区域与国别研究院燕南66优创团队出品）

[1] 参见大事记：事件时间轴：伊核协议的签订，http://www.dsj365.cn/front/article/7443.html，访问日期：2019年12月8日。

[2] 参见BBC中文：美国无人机遭伊朗击落，中东紧张情势持续升温，2019年6月21日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/world-48716558，访问日期：2019年12月8日。

[3] Cited from United Nations Security Council: Security Council Report: Monthly Forecast, December 2019, 27 November 2019.

[4] Cited from Al Jazeera, “Iran says enriching uranium to five percent”, 10 November 2019, https://www.aljazeera.com/news/2019/11/iran-enriching-uranium-percent-191109133531069.html, retrieved 10 November 2019.

[5] Cited from CGTN: “JCPOA signatories reaffirm commitment to Iran nuclear deal”, 7 December 2019, https://news.cgtn.com/news/2019-12-07/JCPOA-signatories-reaffirm-commitment-to-Iran-nuclear-deal-Me65eb2j7y/index.html, retrieved 7 December 2019.

[6] 参见中国新闻网：法国欲启动伊核协议争端解决机制，伊朗：不负责任，2019年11月29日，https://m.chinanews.com/wap/detail/zw/gj/2019/11-29/9020416.shtml，访问日期：2019年12月9日。

[7] Cited from IRNA: “14th JCPOA joint commission meeting kicks off in Vienna”, 6 December 2019, https://en.irna.ir/news/83583169/14th-JCPOA-joint-commission-meeting-kicks-off-in-Vienna, retrieved 7 December 2019.

[8] Cited from IRNA: “14th JCPOA joint commission meeting due on Friday”, 6 December 2019, https://en.irna.ir/news/83582908/14th-JCPOA-joint-commission-meeting-due-on-Friday, retrieved 7 December 2019.

[9] Cited from International Atomic Energy Agency: “Verification and Monitoring in Iran”, https://www.iaea.org/newscenter/focus/iran, retrieved 8 December 2019.

[10] 参见国际原子能机构《根据联合国安全理事会第2231（2015）号决议在伊朗伊斯兰共和国开展核查和监测》从2018年5月至2019年5月31日的报告。

[11] 参见国际原子能机构：《根据联合国安全理事会第2231（2015）号决议在伊朗伊斯兰共和国开展核查和监测》，2019年7月1日。

[12] 参见国际原子能机构：《根据联合国安全理事会第2231（2015）号决议在伊朗伊斯兰共和国开展核查和监测》，2019年7月8日。

[13] Cited from Deutsch-Iranische Industrie- und Handelskammer: “Record low for Iranian exports to the EU”, 26 November 2019, https://iran.ahk.de/en/media/news-details-eng/record-low-for-iranian-exports-to-the-eu/, retrieved 9 December 2019.

[14] Cited from Kahneman, Daniel, & Tversky, Amos (1979): “Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk.” Econometrica, 47(2), 263-291.