长江保护法草案迎来首次审议：把生态修复摆在压倒性位置

12月23日，在第十三届全国人大常委会第十五次会议上，《中华人民共和国长江保护法（草案）》迎来首次审议，这部法律草案由全国人大环资委拟定，已于10月26日经环资委第20次全体会议审议通过。

《长江保护法（草案）》总则第一条明确: 为了加强长江流域生态系统修复和环境治理，促进资源高效合理利用，保护长江流域生态环境，推进绿色发展。

全国人大环资委主任委员高虎城在报告提请审议的长江保护法（草案）议案时指出：“这部法律的立法目的就是要针对长江流域生态系统破环的突出问题，把生态修复摆在压倒性位置，通过保障自然资源高效合理利用，防范和纠正各种影响破坏长江流域生态环境的行为，实现保护长江流域生态环境、支撑和推动长江经济带绿色发展、高质量发展的目的。”

关于法律适用范围，《长江保护法（草案）》第二条依据长江流域自然地理状况，以流经的相关19个行政区域范围为基础，将法律适用的地域范围确定为长江全流域相关县级行政区域。

高虎城说，这样设计主要有两方面考虑：一是长江流域除干流外，还包括众多支流，干支流相互交融、水系相通，立法要遵循长江流域的系统性、联系性和完整性特征。二是长江流域涉及的19个省、自治区、直辖市地域广大，有些区域远离长江水系。为保证科学合理的管理长江流域，草案将管理范围限定为长江流域内的相关县级行政区域。关于对行为的适用范围，草案主要从生态系统保护的基本要素行为和威胁破坏长江流域生态环境的行为两方面确定了八个方面的行为范围。

关于基本原则，《长江保护法（草案）》第三条明确规定在长江流域从事各类活动，应当坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发; 坚持以人为本、统筹协调、科学规划、 系统治理、多元共治、损害担责的原则。

高虎城说，草案确定的基本原则是指导长江流域各类行为的准则。在生态优先的前提下保障促进绿色发展是长江一切活动的总原则。共抓大保护、不搞大开发是指导保护、开发活动的基本原则。

值得关注的是，长江保护涉及多个领域、多个部门、多个地方。在管理体制上，长期以来统分结合、整体联动的工作机制尚不健全，管理体制条块分割、部门分割、多头管理依然存在，支流、左右岸、上中下游协同治理能力较弱，因此制定长江保护法如何解决管理体制上存在的这些问题也是立法之初各方关注的焦点。

《长江保护法（草案）》对各方职责边界进行了明确划定，理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制。通过系统性制度设计，加强山水林田湖草系统治理，建立起全流域水岸协调、陆海统筹、社会共治的综合协调管理体系。同时，为落实党中央有关建立“河长制”的要求，并与长江流域协调机制相衔接，草案明确规定市、县级河长负责落实协调机制的有关决定。

在制度设计方面，《长江保护法（草案）》第二章规定了长江保护法的各项基本制度与措施。包括建立健全长江流域统一的国土空间规划制度，建立更完善更严格的长江流域生态标准体系，健全自然资源调查、监测、生态环境风险预警、环境应急体系、总量控制、监测信息共享与信息统一发布等制度，建立生态保护补偿机制、多元化生态修复和保护措施，保险与财务担保相结合机制等。

从生态整体性和流域系统性出发，按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，针对特定区域、特定问题，《长江保护法（草案）》第三章到第七章从国土空间用途管控、生态环境修复、水资源保护与利用、推进绿色发展、法律实施与监督等方面作出了具体制度和措施规定。

此外，在有关法律责任方面，澎湃新闻（www.thepaper.cn）注意到，《长江保护法（草案）》在规定国务院有关部门和地方各级人民政府及其有关部门职权的同时,增加了对行使职权的责任追究的规定; 为了加强对长江流域生态系统和环境的保护,专门设立了对破坏生态系统行为和污染环境行为的处罚; 对长江流域长期以来突出的违法采砂活动专门设立了处罚条款等等。