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观察｜苏州为什么会“错过”副省级？

2020-01-06 20:35

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

考察中国的万亿GDP城市榜，我们能清晰捕捉到入选城市的规律，要么是上海、北京这种经济政治中心，或者是南京、武汉、成都、杭州这种强省会城市，再者就是深圳、天津、青岛、宁波这种直辖市或者副省级城市。

然而前十中，排名第七的苏州格外引人注目，因为苏州并非计划单列，也非经济特区，只是一座普通的地级城市。作为苏南经济的领头羊，苏州曾与无锡等苏南城市创造出了举世瞩目的“苏南模式”，成为中国经济腾飞的代名词。

历史上的苏州

相较于如今的苏州，历史上苏州的政治地位基本上一直与经济地位同步提高。

“姑苏城外寒山寺，夜半钟声到客船”、“夜市卖菱藕，春船载绮罗。”苏州是典型的江南水乡，河流纵横交叉，湖泊星罗棋布。南北朝之后，经济重心南移，南方农业逐渐发达，隋朝修通南北大运河后，作为沟通江南河道的交汇地，苏州成了中国经济最活跃的地区之一，政治地位也水涨船高。

京杭大运河苏州段﹀

唐公元758年，节度使署进驻姑苏城，到了840年，苏州更是成为全国州府十望之一。1127年北宋灭亡，赵氏家族南迁临安，作为拱卫都城的要地，苏州一时间颇受重视。到了清代，苏州被划分给了江南省，这时，正好江苏巡抚驻苏州城，苏州趁此体验了一把当省会的感觉。

江南省（江宁：两江总督、江宁布政使驻地；苏州：江苏巡抚、江苏布政使驻地；安庆：安徽巡抚、安徽布政使驻地）﹀

在中国，长期在文化和经济上繁荣的城市并不多见，上海虽然经济发展比苏州耀眼，但在城市历史上仍逊色三分；而历史上曾经“烟花三月”的扬州、开封等城市，如今却都默默无闻难觅辉煌，很难再与苏州相提并论。

庞大典雅的苏州园林正是古代苏州发达经济与繁荣文化的见证﹀

政经分离的肇始

苏州政治地位的没落开始于民国时期，民国16年（1927年），国民政府建都南京，在选择省会时，国民政府曾考虑过在镇江和苏州两座城市，综合比较后觉得镇江更适合，遂将其将其作为省会。随后的苏州经济发展仍然迅猛，但不再承担政治功能，政治经济已经有了脱钩的苗头。

民国时期开始没落的苏州﹀

真正扼杀苏州政治话语权的是上海地位的迅猛提高。自近代以来被迫开埠以来，上海不但在经济上取得更大成就，更是打造出了中国对外交流窗口这一名片。

民国时期日渐繁荣的上海外滩﹀

随着经济的腾飞，这座“远东巴黎”也开始谋求更高的政治地位，从原本属于苏南地区的普通城市，到1928年成为特别市，再到建国后被划为直辖市，上海的政治地位飞速上升，进而奠定了其在华东地区的龙头地位。

放眼整个长三角城市群，已经有了南京和杭州两个副省级城市，再有同级的城市必定会稀释上海的政治地位和资源配置，而如果苏州成为计划单列市或者副省级城市，必定对偏居江苏西南一隅的南京产生影响。因此，南京、杭州和上海默契地架空了苏南，形成了政治地位塌陷区。

虽说上海架空了苏州，但在经济发展层面上两者的关系又十分“暧昧”。苏州经济之所以能长期不强劲，和上海强大的经济影响密不可分。纵观从计划经济到改革开放的发展史，苏州的发展历程在某种程度上也是上海发展历程的映射，当然苏州在上海的崛起中也起到了很大的作用。近半个世纪以来，两座城市一直“眉来眼去”，甚至还传出了“上海合并苏州”这样的都市传说。

“千丝万缕”的上海与苏州经济﹀

失去的转折

改革开放以后，为了促进沿海城市的开放并深入推进经济改革，不少城市获得了更高的政策支持和权限，并在政治地位上获得了提高。但是苏州却不在此列。

九十年代，各地如火如荼地参加计划单列市的评选（计划单列市享有省一级的经济管理权限，计划单列市的收支直接与中央挂钩，由中央财政与地方财政两分，而无须上缴省级财政。出任这一行政区官员的品级为副省级），不论从最初的十四个计划单列市，还是到现在的深圳、大连、青岛、厦门、宁波五个计划单列市，苏州从来没有占得一席之地。

最初的十四个计划单列市﹀

单单就落选计划单列市本身而言，当时的苏州经济尚处于蹒跚起步阶段，甚至还比不上无锡（从苏B是无锡就能看出来），“苏南模式”尚在萌芽，没有评选上计划单列市也并不是什么不能接受的事。

上世纪九十年代“蹒跚起步”的苏州﹀

更重要的是，计划单列市本身带有极强的政治色彩。宁波受到了以包玉刚为代表的民间企业家的恩泽，大连、青岛负责对接日韩，深圳负责对接香港，而厦门更是属于面向台湾的窗口城市。

虽然苏州作为主要的工业城市，有着外贸发达，但却没有优良的港口和机场，而不论厦门还是青岛，都有优良的对外港口，并且海关直属于国家，每年向国家贡献大量的税收。

青岛港﹀

不但如此，宁波和青岛还分别是东海舰队和北海舰队司令部的所在地，大连和厦门也是北海舰队和东海舰队的重要军港。而苏州虽处长江沿岸，但本身算不上海上军事要地，这样一来，苏州又少了一个优势。

在技术层面上，将苏州列为计划单列市也不太现实。计划单列市有着无须上缴省级财政的特权，苏州作为江苏省的主要财政收入来源之一，如果单列，省内财政的一大部分就要直接归中央，江苏财政难免捉襟见肘。在苏北转移支付的压力下，不将苏州单列也有考虑到防止虹吸效应，降低区域差异的考量。

苏州？“苏州市”？

除了上述原因，苏州发展模式也有自身的缺陷。

首先是尾大不掉的县域。作为一个行政市，苏州居然有4个县级市，这也造就了苏州特有的县域经济，所以我们说苏州这个城市如何如何的时候，万万不可脱离它管辖的县级市，因为这里涉及到一个县级市财政和市辖区财政的区别问题。

苏州行政区﹀

我国的县级市，在行政上归省直辖，地级市只是负责代管。这一点在财政上尤为分明，相较于市辖区，县级市只需将一小部分财政上交市里。

在2018年全国百强县的排名中，前十名江苏省占了六个，并且包揽了前四名，而这前四名里，有三个属于苏州。这三个县加上排名第十的太仓，大概占了苏州GDP的60%，这60%带来的税收全部上交省级财政单位，这导致了苏州对下面的县级市的控制力不强，城市向心力基本为零。

比如号称“中国第一县级市”的昆山市，虽然隶属苏州，但是一直积极融入上海，而偏离苏州市区。

“中国第一县级市”昆山﹀

一般大城市都是城区强大，越往外围越弱，但是苏州却呈现相反态势，即城区较弱，越往外围越强，所以某种意义上来说，苏州只能说是一个富裕的城市群，因此造成如今苏州的GDP总量和苏州市（区）的城市建设、科教文卫并不在一个水平线上。

其次从经济结构上看，自改革开放以来的引领苏州经济崛起的“苏南模式”，其本质是依靠乡镇企业实现工业化发展道路。但“苏南模式”主要进行的是来料加工，产业链短，附加值低；对外资依赖程度大，大部分利润都被外资转移，为之配套的民营企业又沦为配角；以中小企业为主的经济模式缺乏宏观规划和统筹安排；代工为主的产业模式导致同质化加剧……种种产业上的缺陷让苏州在全国城市竞争上很难得到政策上的机会。

迷雾之中的苏州工业园﹀

长三角城市群

2019年12月，对长三角发展具有决定性意义的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式出台，《规划纲要》全文共有3万多字，多次提及苏锡常以及苏州下辖的市（县）区等，尤其提到要推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈，推广上海临港、苏州工业园区合作开发管理模式等重大利好消息。