政企纠纷呈复杂多样化，有学者建议行诉法应删除“不得调解”

政企纠纷呈现复杂多样化趋势，行政纠纷实质化解决成为法学界关注议题。

1月5日，中国政法大学蓟门决策第113期在京举办，多名学者围绕行政纠纷解决机制展开研讨。有学者直言，调解成为解决行政争议的重要选择，但不能为了平息矛盾而牺牲法治。

政企纠纷呈复杂多样化，学者：立法司法问题待完善

现行行政诉讼制度奠定于1989年《行政诉讼法》，该法曾于2014年作了一次重大修改。自2015年5月1日起，行政协议被纳入行政诉讼的受案范围，并明确行政协议案件的裁判方式。

行政协议又称行政合同，是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。

澎湃新闻注意到，近年来，一些地方政府和部门盲目上项目、不按合同履约等问题较为突出，不守信践诺、新官不理旧账问题的案例也不时出现。

北京吴少博律师事务所主任吴少博表示，政企纠纷已成为我国行政管理中最突出、最敏感问题，它不仅关系到企业家创业创新的信心，也关系到普通公民的举家生计，也是一个国家法治进步的重要标志。

“近年来，行政性争议及政企纠纷呈现出复杂化和多样化。”吴少博说，以前主要集中在土地资源的纠纷，现在慢慢向管理类、合作类、环境类甚至破产类蔓延，往往一个政企纠纷持续数年得不到实质性解决，问题的复杂，解决的困扰难以想象。

基于此，2019年12月，最高法发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，明确提出两大原则：一是因行政机关违约的“充分赔偿”原则，二是因国家利益需要的“充分补偿”原则。这一规定于2020年1月1日正式施行。

最高法指出，行政协议司法解释着眼于加强政府诚信建设，要做到几个“确保”：确保行政机关按照行政协议约定，严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺；确保行政机关认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同；确保因以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任；确保因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

“这一司法解释对推动建立完善政府建信守诺机制，树立法治政府形象具有重要的意义，也对司法机关依法维护企业合法权益，发挥司法监督职能具有重要的作用。”中国政法大学公共决策中心主任李轩认为，行政纠纷涉及官民矛盾，涉及行政机关的作为不够或不作为、怠作为等问题，司法机关在处理时会有所顾忌，有关立法和司法实践问题仍待完善。

“不得调解”应在行政诉讼法中改掉，不能为了平息矛盾而牺牲法治

行政诉讼是解决行政争议的，而争议和纠纷得到顺利解决，才能构建和谐社会。至此，调解成为解决行政争议的重要选择。

澎湃新闻注意到，新行政诉讼法第60条第1款规定:“人民法院审理行政案件不适用调解。但是,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”

所谓行政诉讼调解，是指在行政诉讼过程中，行政机关与行政相对人在人民法院的主持和协调下，以行政法上的权利义务为内容进行自愿协商、形成合意、解决纠纷的活动。其目的在于实现行政争议的实质性解决，彻底化解矛盾，消除纠纷。

“什么叫实质性解决？就是纠纷解决了，不会再引起争议。”中国法学会行政法学研究会名誉会长应松年认为，化解纠纷的出路是调解、和解，双方愿意互相让步，在不损害公共利益情况下把事情解决了，以此维持社会安定和稳定。

“实质性解决最好通过复议途径，这是行政机关自行解决纠纷和矛盾，然后才是诉讼。”应松年举例说，美国的行政争议95%是调解，绝大部分通过调解解决。

应松年呼吁，应改掉行政诉讼法中有关“不得调解”的规定，“在行政诉讼法修改时，我建议可以把‘调解’写进去，但有人坚决不同意，一定要写‘不得调解’，调解后纠纷矛盾能得到顺利解决，为什么要没完没了？”

中国法学会行政法学研究会副会长姜明安也认为，行政争议实质化解有利于保障和促进形式法治与实质法治的统一，有利于保障和促进解决争议的法律效果与社会效果的统一。

在姜明安看来，行政诉讼有三大功能：监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益和解决行政争议，即监督、救济、解纷，“行政争议实质化解可防止片面追求形式法治而忽视实质法治，还可防止片面追求法律效果，而损害社会效果。”

与此同时，这一化解方式还隐藏着风险，“不能为了平息矛盾而牺牲法治。”姜明安说，不仅要把矛盾压下去，还要追求法治，不能让行政机关的违法行为就此混过去，该开听证会要开听证会，还要听理由，不能再违法。

“行政诉讼的大环境变得越来越好。”据北京吴少博律师事务所副主任李晓宁观察， 2018年底行政诉讼风向出现转变，最高法陆续作出一些纠错性的判决，确定拆除违法建设不能超过必要的限度，同时也提出要准确区分合法建筑和违法建筑等一些涉及实体方面的裁判观点。

2019年，类似的纠错性案例越来越多，力度也越来越大。李晓宁说，比如确定了强拆主体推定原则，加重了政府的责任，同时通过改判的案例确定宅基地上建设的房屋，即使没有取得建设工程规划许可证，也不能定性为违法建设，在拆迁过程中也应获得合理补偿。