城规、土规与主体功能区——国家视角的国土空间规划

中国改革过程中有很多关键性节点，当时看得并不清楚，往往是多年后回过头去，才会发现那是个扭转历史进程的大转折。国土空间规划很可能就是这样一个大转折。它是否能成为中国改革史上又一个现象级的历史抉择，取决于我们怎样理解国土空间规划的任务以及设计怎样的规划架构去实现这个任务。

一、国土空间规划的演进

同中国所有的改革类似，国土空间规划也是问题导向的，是一步一步摸着石头走出来的。但也正是出于这个原因，当时往往并不能理解我们摸到的“石头”在“河”中的真实坐标。

广受抨击的“土地金融”就是一个例子，虽然它在中国经济资本化的过程中起到了关键作用，是中国特色经济增长模式的核心，但直到不久前，很多人还是将其作为一种不得已的抉择，大多数人甚至将其误作为“土地财政”而大加批判。

国土空间规划也是源于对现实问题的应对。几乎和土地制度演进同步，中国的空间管制存在城市规划（以下简称“城规”）和土地利用规划（以下简称“土规”）两大系统，前者是“油门”，回答的问题是城市如何成长；后者是“刹车”，回答的问题是耕地如何保护。两个不同的操作系统之上，各自发展出一系列应用。当这些不同的规划在同一个空间上落地时，不可避免地会产生冲突。

为化解两大规划体系的矛盾，2011年6月初，国务院发布《全国主体功能区规划》，企图通过“主体功能区规划”，确立“所有规划的规划”，解决城规、土规矛盾。由于该规划凌驾于两个规划系统之上（“本规划是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，在各类空间规划中居总控性地位”），没有考虑产权和附着其上的利益，特别是在地方政府层次没有配套的行政许可，其在城规和土规两大系统的冲突中，完全被边缘化。

随后，很多地方开始尝试“三规（社会经济发展规划、城市规划、土地利用规划）合一”。在此基础上，2014年国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，试图通过将规划（主要就是城土“两规”）的“合一”，一劳永逸地解决空间治理的矛盾。但由于“刹车”、“油门”两个系统天生存在冲突，用一个“踏板”实现两个操作的设计，被实践证明并不可行。

由于城规和土规是两个不同的操作系统，基于其上的各种规划分别应用于完全不同的场景。结果是发改、环保、国土、住建分别开展规划合一的探索。试图在不改变操作系统的前提下合并规划应用，不仅没有解决规划的冲突，反而使“多规合一”的过程演变为部门权利的争夺。

针对这一问题，2016年，中共中央、国务院在《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称为“《意见》”）在提出“改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一”的同时，首次提出“在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一”。今天看来，2016年的《意见》中最具含金量的意见是，空间规划改革开始从“应用程序”层次进入到“操作系统”层次。（“两图”，即城市总体规划与土地利用规划。——编注）

但由于中央政府层次规划依然分属两个系统，棋盘和棋子合并，但下棋仍是两套规则，是按“围棋”还是“五子棋”，空间规划依旧是两个玩法。终于，判决的结果来了：既不是城规，也不是土规，而是一个全新的规划——国土空间规划。

二、国家战略视角的国土空间规划

2018年3月13日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议《国务院机构改革方案》。组建自然资源部，要求其“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，为“解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题”迈出了空间规划整合顶层设计的关键一步。

2019年5月，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》更是将国土空间规划上升到“保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化”的空前高度。

任何一个行业都有高估自己重要性的本能，城市规划也不例外。但作为一个资深的规划师，我仍然没有想到中央对规划的重视，竟会远远超出我觉得规划所能获得的重视。甚至觉得像“多规合一”虽然谈不上有啥不对，但在经济形势如此严峻的时候投入如此大的资源做这样没啥效果的工作，至少是没有分清主次。直到《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的公布，我才意识到，中央视角的“国土空间规划”很可能根本就不是我们已经习惯的“空间规划”。

要理解中央视角的“空间规划”是什么，一个重要的线索是，为什么中央把强大的城市规划合并到原来的国土部门，而不是相反，把相对弱小的土规合并到原来的建设部门。

过去四十年，中国的增长很大程度上是由城市化推动的。城市化的主要动力不是来自于企业，也不是来自于中央，而是来自于地方政府。这从中国的投资分布，就可以看得很清楚：中国的GDP大头是固定资产投资，这一投资的大头来自于地方政府。与此对应，中国地方政府占政府债务的比重，也远超其他国家。

那么地方政府的动力来自何方？你只要看市长们投资首先想到的是什么就知道了。市长想到的不是财政，不是发债，不是中央转移支付，而是土地。土地给中国地方政府提供的资本之巨，在世界上无出其右。可以说，“土地金融”就是中国奇迹的底层原因。没有“土地金融”，中国与其他金砖国家不会有什么不同，更不可能有过去四十年中国“现象级”的大增长。在中央政府，最有权势的部门是国家发改委和财政部，但在地方政府，最有权势的是规划局和土地局。因为前者主要用来执行预算，后者才是用来实现增长。

那么城规和土规，谁在土地金融中扮演更主要的角色呢？答案是城规。因为前者是服务城市扩张，是“油门”；后者是服务耕地保护，是“刹车”。在增长加速阶段，“油门”显然比“刹车”更重要。有人也许不同意，在城市里，卖出土地并收钱的是土地局而不是规划局。表面上看的确如此，但实际上，规划局和土地局在“土地金融”中的角色更像是“会计”和“出纳”的关系：虽然“钱”是由后者经手，但前者才决定哪些能“报销”。城市土地由土地局完成出让，但土地的价值则是由规划局给定的用途（比如，是居住还是工业）和强度（容积率高低）所决定的。

现在问题来了：既然在过去发增长中，城市规划扮演了更重要的角色，为什么中央不是把空间规划的职责划给城规的主管部门建设部，而是划给了在土规的主管部门基础上组建的自然资源部？

答案是，土地制度里隐含了自然资源制度模板，而这个模板主要包含在原来国土资源部的职责中。城市规划虽然在其中起到了关键作用，但城市规划在建设部只是其中一个服务于建设目的的部门。由于《城乡规划法》赋予城规的“两证一书”都是地方事权，建设部在城市规划管理序列中扮演的不是建设性角色（在一些地方政府眼中，建设部门对规划的管理很多时候甚至是干扰性角色）。（“两证一书”，即城市规划行政主管部门核准发放的建设用地规划许可证和、建设工程规划许可证和建设项目选址意见书。——编注）

这并非源自水平高低，而是建设部门和国土部门各自的职责使然。

三、自然资源管理的模板

现在越来越清楚了，“土地金融”是中国增长模式的最大特色。就像其他发达国家的股票市场、债券市场等资本市场一样，土地金融的资本生成模式也有很大的问题。但发达的金融市场作为发达国家和发展中国家增长模式的关键差异，或者说“特色”，确实是没有问题的。只不过中国和其他发达国家不同，“土地金融”形成的资本，比其他资本市场形成的资本更突出，规模更大。

为什么中国的土地金融如此成功，而其它国家，特别是其他发展中国家的土地金融却不能复制中国的成功呢？这需要一篇比本文长得多的文章才能回答。

但我们可以通过与其他发达国家增长道路的对比，概略地描述中国为何能建立起巨大的土地资本市场。以往中国的经济增长多被视为全球化的产物，中国的改革开放正好遇到发达国家的资本输出，过剩的资本和廉价的劳动力结合，塑造了中国史诗般的成功。但这一解释却不能适用于其他一开始就对国际市场开放，劳动力价格也一样便宜的其他发展中国家。中国所赖以成功的“改革开放”在其他发展中国家一开始就需要。

无论在生产还是消费方面，随着中国在全球经济中的比重不断上升，预期中国经济像苏联一样崩溃的观点开始退潮，重新解释中国增长的理论开始增多。其中，越来越多的理论开始把“土地金融”视作中国增长的正面因素。不久前，我参加了一个国务院发展研究中心向非洲国家介绍中国城市化经验的项目。其中，伦敦政治经济学院和牛津大学的一个报告，将中国的土地制度作为中国不同于非洲国家的关键差异。

这个小组把中国的城市化奇迹，归因于1988年的宪法修正案。根据这个修正案，原来不能交易的城市国有土地，被区分为所有权和使用权，其中使用权被允许进入市场。换句话说，计划经济下不能交易的国有土地变为市场条件下可以交易的私有土地，是中国经济增长的起点。但同样，这个研究没有解释那些土地一开始就可以交易的非洲国家，为何却没有形成类似的土地金融市场？

我的解释是，中国土地制度的起点不是1988年的宪法修正案，而是1982年的宪法。在那部宪法里，土地被区分为城市国有土地和农村集体土地两大类。城市土地国有，才有后来的土地使用权私有。

中国改革开放后城市化的本质，是将原来每一个经济主体（企业、家庭、个人）都需要的公共设施，由一个叫“政府”的企业统一提供，从而极大地降低了工业化的固定成本，使经济主体最大限度地轻资产运行。也正因如此，土地不可能从农村的私有直接转变为城市的私有，而必须经过一个农村土地的公有，配套基础设施后，再私有化给城市的使用者的过程。但在其他多数后进国家，由于城市需要极大的资本和统一的投入，这些国家在城市化时被卡在农村土地公有化这个阶段。

最初的一批完成城市化的原住民国家，都是通过海外资本输入（贸易、掠夺、殖民地）完成的，只有极少数殖民地国家能完成城市化和工业化。这些殖民地几乎全部都是非原住民国家，比如美国、加拿大、新西兰、澳大利亚、以色列、新加坡等。这些非原住民国家（地区）一开始就剥夺了原住民的财产权，没有经过大规模产权变更，就完成了城市化的最困难的第一步——土地公有。而这是其他如印度、非洲国家、中国等原住民国家所无法做到的。

中国改革开放时，殖民和战争这条资本积累的路径已经不存在了。但中国的计划经济，使得中国得以像非原住民国家那样直接将城市土地国有。这就是1982年宪法的伟大意义。

正是因为有了1982年宪法，才有1997年从深圳开始仿效香港（非原住民殖民地）模式，垄断土地一级市场，才有1998年的所有权使用权分离，才有1990年的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、1994年的央地财政分权、1998年的住房制度改革……直到2004年8月31日起所有经营性土地一律都要公开竞价出让的招拍挂制度形成，中国“土地金融”为中国的城市化筹集到巨额资本，也开启了此后中国经济的一路狂奔。

也正是在这一模式下，中国的空间规划才具有了与其他国家完全不同的作用。如果说股票的重要性使华尔街在美国资本市场扮演了一个核心作用，那么，土地的重要性使得规划（地方政府）在中国扮演了一个类似“华尔街”的关键作用。中国的地方规划部门画出的“线”，同印度规划部门画出的“线”，在资本市场上的价值完全不同。

到这里，我们就应该比较清楚空间规划在中国增长中的真正价值了：不是来自于各类用地的比例、建筑街道的外观、天际轮廓线、开放的街区、交通教育医疗……这些都很重要，但这些“应用”都是围绕一个目标——土地资源的价值最大化。如果说中国城市化有一条主线的话，这条主线就是土地使用权公有化，配套基础设施后再私有化。规划部门和国土部门在这一过程中扮演着核心作用。而这一条主线是在原来的国土部门而不是建设部门。

四、国土空间规划的使命

通过解读空间规划合并到自然资源部门，我们就可以理解中央视角下的国土空间规划是什么。它既不是土规，也不是城规，更不是主体功能区规划，而是一个全新的规划。

我认为，这个规划应当把“土地金融”的成功模式，复制到所有自然资源的管理上，从而大幅度提高中国空间治理的水平。

这个模式是什么？简单讲，就是先将所有自然资源公有化（1982年宪法），再将自然资源使用权资本化（1988年宪法修正案、招拍挂），利用资本将资源变为资产（配套“七通一平”的基础设施），然后将资产通过市场找到能够创造最多现金流（税收）的使用者（招商引资）。所谓履行“全民所有自然资源资产所有者职责”，就是确保从资源到资本，再从资本到资产到现金流的过程，自然资源能够保值增值。为了履行“所有国土空间管制和生态保护修复职责”，国土空间规划还要建立将那些不能保值增值的资产，重新还原为资源的渠道。（七通一平，指道路通、给水通、电通、排水通、热力通、电信通、燃气通及土地平整。——编注）

一旦国土空间规划能按照中央的视角（而不是规划专业的视角）建立国土空间规划的新模式，中国经济增长就会获得远比“土地金融”更大的增长动力。当然，不同的自然资源不同，资本化的途径也不同，这些都需要国土空间规划进行开创性的制度设计。现有的土地制度也并不是完美无缺，一旦上升到国家的战略高度，就需要重新设计。

比如“建设用地指标”就是一个有待完善的重要规划工具。一旦“建设用地指标”配置能从现在的计划配置转换为货币配置，就可以成为重要的宏观管理工具。这个工具一旦成功，就可以复制到水、大气等稀缺的自然资源的市场化分配中，真正实现让市场在资源分配中“起到决定性作用”。在原来的土地资源配置中，中央并没有居于核心位置。而自然资源指标一旦货币化，就可以通过类似“自然资源储备银行”的机构管理国家资源。中央政府也会因此成为资源分配的中枢。

这个“银行”并非一个简单的类比，而是真正影响货币的扩张与收缩。现代金融体系下的货币，本质上都是债务，资产及其信用（未来的现金流）决定了货币的发行能力。中国之所以能发出远高于GDP的M2（广义货币供应量）而不出现通货膨胀，就是因为作为债务抵押的土地维持着强大而稳定的信用（在某种程度上比美国的股票市场更稳定）。债务并不可怕，高增长必定伴随着高债务，而所有债务的镜像，都对应着资产，只要资产可以带来抵押时预期的现金流，债务多高都不可怕。

相反，这也意味着，如果能有更多可以带来稳定的现金流的自然资源，中国的债务规模就可以继续扩大。中国今天之所以可以实现货币主权，就是因为中国货币的信用不再依赖美元储备，不再需要结汇发行货币。2008年以后，中国的货币增长主要是建立在基本不受国际资本市场波动影响的国内资产的信用上。而这其中最主要的信用就是城市土地。

只要房地产市场不崩盘，人民币会在全球危机中屹立不倒。一旦中国货币的信用被世界所接受，人民币国际化就会水到渠成。国际贸易本币结算，则意味着中国可以避免被美元“割韭菜”。而这都和自然资源的资本化密切相关。自然资源储备银行指标的宽松还是收紧，很大程度上决定了货币信用的宽松还是收紧。在新的国土空间规划架构下，可以预期“自然资源金融”未来对增长的影响，将会远超“土地金融”对城市化的影响。

五、结论和建议

任何好的工具，都是使用者定义的。规划也是如此。理解中央赋予国土空间规划的使命，对于此次国土空间体系改革的成败至关重要。无论新规划所需要的知识是我们学科已经会的还是完全不会的都不重要，重要的是我们能否达成历史赋予空间规划的新的使命。

本文有以下几条建议：

首先，新的国土空间规划不要急于在底层（构造系统）没有设计好的情况下，匆忙开展新的空间规划（零件设计）。在没有确立新的参照系的情况下，回到旧的规划方法是完全在预料之内的。这样，隐藏在原来规划基因里的缺陷（周期过长、杂而无用、反应迟钝、无法滚动等），都会遗传到新的国土空间规划中。

其次，土地规划的成功应该是先从法规甚至法律的制定开始，法律是国土空间规划的基础。要像“八二宪法”那样对“自然资源”的全民属性加以界定；然后把自然资源部门的职责转换为中央到地方政府的一系列事权和行政许可；围绕行政许可生成相应的资源-资本-资产流转的规则。一系列法律和规则，构成国土空间规划稳定的“隐规则”。

第三，有了顶层设计，再开始具体规划的编制。也许有人担心原来的规划废止，新的规划缺位，会导致审批混乱。以我的经验来看，这类情况会有，但不会像想象的那么严重。总体规划常常一批就是几年，这期间总体规划对土地审批并没有什么影响，控规也是如此，有没有总规的审批和控规的编制，现实的操作是完全一样的。而且即便规划通过了审批，往往是因为现实的变化，完成的规划又需要改编。因此，在新的国土空间规划的架构建立起来之前，只要行政许可不出现空窗，规划编制的暂时缺位就不会对城市发展产生多大影响。

国土空间规划是一个高度复杂的系统，这种复杂性是不能简单依靠“设计”就能解决的，只有在不断“使用”的过程中解决复杂性问题。原来的土地制度，经1982年宪法得以确立，到2004年8月31日之后土地招拍挂制度最终形成，整个过程花了足足二十年。显然国土空间规划也不能一蹴而就，在新的架构建立之初，关键是要抓住其中的几个关键点。

土地制度形成的几个关键点——农村土地的公有、政府统一配套基础设施、私有化给城市的使用者——为其他自然资源提供了可资借鉴的模板，完成新的国土空间规划所需的时间可因此大幅缩短。完善工具的最好办法，就是使用工具。