Z博士的脑洞｜应急管理：从无头管理到多头管理再到集中管理

近期，武汉疫情牵动着世界的心。

很明显，这是一次公共卫生突发事件，考验的是对其进行应急管理的水平和能力。

关于应急管理，虽然事出“急”迫，应对却不能去吃热豆腐般心“急”，需要的是科学化、系统化的管理能力。应急管理不止对中国而言是个重大课题，对全世界而言都是如此。各国均在不断积累相应经验，以建设更具有实际可操作性、高效性的应急管理系统。

无头管理到多头管理

我国是一个灾害多发频发的国家，与此类同，美国也是一个灾害多发的国家。

最初，美国的自然灾害发生时，地方政府是救灾责任主体。有时候，地方政府会因感到资源不足力不从心而求助于州政府乃至联邦政府，但彼时还没有相应法律规定联邦政府在此间应该负有何种责任。因此，“求援”常会被拒绝或“怠慢”而得不到足够帮助。

19世纪初，美国国会通过立法，向新罕布什尔州遭受火灾的社区提供财政援助，拉开了联邦政府参与地方救灾的“序幕”。

进入20世纪后，美国的国际地位不断随着国内国际环境发生着变化，其对于“灾害”及“应急”的概念也发生着变化。

20世纪30年代，联邦政府开始投资应急管理领域。《1934年防洪法》出台。金融公司和公共道路局被授权为公共设施的灾后修复、重建提供救灾贷款。这与当时经济危机的背景十分相适应。

50年代后开始，联邦政府开始系统化地灾难援助。《1950年救灾法》明确了州与地方政府要求联邦援助的标准程序，重点旨在灾后长期恢复援助，例如赠款、贷款，而不是立即提供灾难援助。这个时期，“灾害”规划的一个重点是加强民防以抵御核攻击。无疑，这和二战后的两极化世界格局紧密相关。《1950年民防法》规定了为地方提供应急援助政策，主要侧重核攻击的灾后恢复。那时，每个社区都有民防主任，州及地方政府中的民防官员成为美国应急管理史上首次被认可的政府官员。全国上下齐心协力要为抵抗核攻击、核战争、核辐射等做好充分应急准备。

然而，虽然“冷战”愈演愈烈，但核灾害未来，而自然灾害已造成了巨大伤亡和重大损失。整个60年代都不太平，1960年，蒙大拿州发生7.3级地震；同年，飓风“唐娜”袭击佛罗里达西海岸；1961年，飓风“卡拉”横扫得克萨斯州；1962年，火山灰风暴造成超3亿美元损失；1964年，阿拉斯加威廉王子湾9.2级地震并引起海啸；1965年和1969年飓风“贝茜”和“卡米尔”致数百人伤亡以及上亿美元的损害。

肯尼迪总统曾经在白宫内设立应急准备办公室。1974年，美国国会颁布《救灾法》。但救灾系统非常碎片化，100多个联邦机构不同程度地参与风险及灾害的应对与处置。

多头管理到集中管理

1978年，卡特总统提交了一份“3号重组计划”给国会，提出将减灾、备灾与应急行动归并为一个联邦紧急管理机构，设立直属总统领导的联邦紧急管理局FEMA（Federal Emergency Management Agency）。

1979年，FEMA成立。

说起来高大上，但FEMA并不会有了个“美名”就能够出色完成任务。

事实上，一开始，也是步履蹒跚。部门整合就是大难题，大家仍然“同名异梦”，外部法律监管还是“老一套”，为了合规，FEMA得回应国会和议会20多个不同委员会的要求。而且，从“民防”基础上发展起来的应急管理，还没有摆脱民防思路。

此时，冷战结束了，而自然灾害再次来袭。1989年的“雨果”飓风和1992年的“安德鲁”飓风、“伊尼基”飓风，使FEMA应急准备不足、缺少资源、通信不畅、行动迟缓等隐藏问题暴露无遗，遭到公众严厉批评。

1993年，克林顿政府开始对FEMA大刀阔斧改革。1994年《联邦民防法》废止，相关法定责任转移到《斯塔福德法》，FEMA有了协调应对所有类型灾难的法定责任。改革后的FEMA成为具有综合性应急能力的调配机构，能力获得了国内与国际认可。

但90年代后，新的问题又出现了，那就是，恐怖主义。恐怖主义到底是一种“灾害”、一类“犯罪”，还是一场“战争”？FEMA、司法部、国防部进行了大争论。

争论未果，2001年，震惊世界的“9·11”事件再一次把应急管理推上风口浪尖。美国将反恐职能分解为危机管理与后果管理，前者以司法部为主，负责识别恐袭风险源，突出执法职能；后者以FEMA为主，提供救援及恢复援助。随后的炭疽病毒等事件，更促使美国在2002年组建了国土安全部，FEMA被并入其中的“应急准备与响应司”，失去了权威性。

同上个世纪一样，天灾再次袭来。2005年，被称为“天灾版9·11”的“卡特里娜”飓风袭击了美国墨西哥湾沿岸，大量人员伤亡，更多人至今仍流离失所，经济损失高达960亿美元。美国公众对国士安全部应对不力极度愤怒。

2006年，布什政府启动了FEMA的又一次重大变革，FEMA作为国土安全部的独立实体运作，进行立法授权，明确FEMA在紧急状态下可以提升为内阁级部门，其长官直接对总统负责。

美国应急管理体系进入又一个新时代。

一个庞杂的系统

目前，当发生在美国本土的重特大灾害使州和当地政府无法应对时，事发地州长须向总统发出正式请求及汇报，由总统授权FEMA响应该灾害，FEMA负责协调全国的应急资源和力量进行应对。

美国突发公共事件的应急体系分为国家（联邦政府）、州及地方三级，民间不同领域的应急计划和预案也被纳入其中。FEMA是美国家应急管理的核心协调决策机构，除了华盛顿特区的总部，FEMA将全美划分为10个应急区，每个区设立了应急办公室。

在总部，有国家响应协调中心（NRCC，National Response Coordination Center）。这是一个跨机构中心，旨在整合全美所有应急资源与力量，NRCC协调所有受影响地区并提供必需的应急资源和政策指导，以支持事故级的响应行动。同时其专门负责提供国家级的应急管理协调、应急预案、资源配置、搜集与发布事故信息并持续保持事态感知；有城市搜索与救援队（USAR，Urban Search and Rescue），主要负责在结构倒塌、狭小空间、矿难、地震等灾害中营救幸存者；有移动应急响应支援队（MERS，Mobile Emergency Response Support），提供地方公共安全支援，如可通过配置了卫星链路、计算机、电话、发电机的应急通信车保证灾区的对外联系；有移动空运电信系统（MATTS，Mobile Air Transportable Telecommunications System）及便携式基站供应急救援人员使用。

各应急办公室直接与相应州开展合作，协助各州制定事故现场指挥体系和应急预案、储备应急资源、开展应急培训等。在发生重特大事故时，大部分救援资金来自于FEMA负责的“总统灾害救助基金”。事故处理后，应急区办公室会进行跟踪调查并对经费使用开展审计。

州级应急管理机构大多建设了本级的应急运行中心（EOC，Emergency Operations Center）及备用中心。该中心是一个中心化、综合性的指挥场所，紧急情况下其在战略层面执行灾害管理职能，EOC主要负责收集和分析数据，在适用的法律范围内作出决策以保护生命和财产安全，保持组织连续性等，同时将决策结果发送给所有相关机构和个人。

FEMA的职责范围涵盖各种自然灾害，以及各种突发公共事件，全面负责应急准备、预防、监测、响应、救援和灾后恢复工作。其全职工作人员2600人，还有符合应急工作标准的志愿者和兼职人员4000人。在它的集中管理下，形成了集军、警、消防、医疗、民间救难组织为一体的指挥和调度体系。

公共卫生突发事件的应急管理机制

从这次疫情可以看到，公共卫生突发事件在应急管理中从来占有特殊地位。

美国的公共卫生突发事件预警和应急管理能力在全球首屈一指，在历经了“西尼罗河”脑炎、“9·11”事件、SARS、猴痘病毒及炭疽事件的考验之后，美国公共卫生突发事件应急体系发挥着与国防安全同等重要的作用。

美国传统的公共卫生体系基本架构是“国家—州—地方”三级公共卫生部门，之间的协作较为松散，不便于突发事件的应急响应。

在“9·11”事件和炭疽风波后，美国的公共卫生突发事件应急系统形成了新的三级应对体系。第一层级是美国疾病控制和预防中心(CDC，Center for Disease Control and Prevention)。CDC主要职能是制定全国性的疾病控制和预防战略、公共卫生监测和预警、突发事件应对、资源整合、公共卫生领域管理者和工作人员的培训、健康教育和健康促进、提供实时卫生信息以帮助大众进行卫生防范等。

第二层级是卫生资源和服务部(HRSA，Health Resources and Services Administration)。“HRSA医院应急准备系统”主要通过提高医院、门诊中心和其他卫生保健合作部门的应急能力，来发展区域应对公共卫生突发事件的能力。该系统在全国实行分区管理，区内以州为单位实现联动。根据卫生部的要求各州都建立了战略领导、管理、协调和评估机制以应对各种可能发生突发事件。

第三层级是大都市医疗应对系统(MMRS，Metropolitan Medical Response System)，其为地方层次的应对公共卫生突发事件的运作系统。MMRS始于1996年，2003年加入FEMA。MMRS是一个以反应为主的系统，该系统通过地方的执法部门、消防部门、自然灾害处理部门、医院、公共卫生机构和其他“第一现场应对人员”之间的协作与互动，使公共卫生突发事件能在城市范围内、危机发生之初有效控制，直到州或联邦政府到来。

突发公共卫生事件应对需要有系统性的保障。从物资保障看，CDC在全国至少12处设有专用药品存放地，每个存放场内至少有84种药品，如抗生素、神经毒气解毒剂等，公共卫生突发地12小时内就可获得这些药品。全国应急物品救援反应系统可在12小时内为任何灾区提供至少50吨的救援物资，其储备量与转运速度确保了应急工作的顺利开展；资金保障方面主要有医疗保险和国家拨款；此外，还有社会心理保障和应急反应者职业安全保障等。

反应果断与团结合作亦至关重要。2014年应对埃博拉病毒，奥巴马总统召集各国政府应对这一挑战，并首次授权首次部署美国军队抗击疫情(“联合援助行动”)。国会在两党合作的基础上迅速批准了奥巴马政府提出的60亿美元援助的大部分要求，建立了一个由全国医院和医疗设施组成的四级网络。

三个特点：法治化、科学化、透明化

总体而言，可以看到，美国应急管理体系有这样三个特点。

一是法治化保障统一管理。

从法律制度上保证权责分明、权责对等，是统一指挥系统运转顺畅的关键。应急响应由原先的单一灾种、分部门处理发展为综合性应急处理，形成统一性的响应机制，这是非常时期的必要选择。但这种“集中制”的应急处置体系更加需要，在组织设置、功能分配、部门协调、资源保障等方面处理方案周密、职责分工明确，使各级机构相互制约、相互协作，合理配置救灾资源，确保应急工作的顺利运转。完善的法律法规体系是做好应急管理工作的基本保障。应对突发事件，必然会涉及人力、物力等资源的征用、调拨、补偿，应急物资的紧急采购、供应，动用国家储备物资等。《斯塔福德法案》对声明授权联邦政府援助有详细规定，且有细则规定了应急恢复的代价如何由州政府和联邦政府分担。有公式详细规定了联邦政府必须向州政府支付的数额，包括合法的维护、修复项目与更换损坏设施，并规定联邦政府份额“不得少于75%”。

二是科学化保障系统管理。

从美国应急管理系统的演变看，当过分强调其政治性时，往往会导致其管理失策、应急失败。唯有注重其科学性，方能保证有效的系统管理。公共卫生突发事件管理也是很好的例子，CDC不仅是一个协调机构，也是科学机构，美国在公共卫生突发事件上有大量相关科研投入，以实现尽早知晓、了解突发事件的缘起、趋势和走向，从而更好的应对。在其他应急事务上，也是如此。唯有以科学依据为基础、进行科学决策、科学程序设计，才能达到应急管理服务社会、造福民众的目标。正因为如此，美国的应急管理系统随着时间推移、环境变化而不断调整，而其理念，也从最初的“被动”应对，变成了当前战略规划中的“建立全民应急准备的文化，为应对巨灾做好国家准备，降低FEMA复杂性”。

三是透明化保障全社会参与。

1993年开始的FEMA改革在强化综合性应急管理的同时，突出了应急管理中全社会参与的作用，指出“全社会参与是指一种包括居民、应急管理实际工作者、组织和社区领导者以及政府官员能够共同理解和评估各自社区的需求，并决定用最好的方法来组织和保护他们财产、能力和兴趣的方式”。FEMA在其战略规划中指出，如果没有全社会的支持，FEMA将一事无成。对全社会力量的调动是建立在信息公开透明的基础上的。一方面，及时、准确的信息发布机制有助于减轻社会的恐慌感，发布公共防范信息也在培训上有助于居民正确应对；另一方面，对外发布信息并加强国际合作，也有助于得到更广泛的有益意见、建议和支持、帮助。

后记

毋庸置疑，应急管理是个庞大的课题。

成熟的突发公共卫生事件应急处置体系对最大限度降低人员伤亡和经济损失、有效维护社会稳定具有重大意义。

美国应急管理也并非十全十美，也常受到其本国居民的诟病、抨击甚至愤然辱骂。但随着在不断的成功和失败案例中摸爬滚打走来，其仍然是全球最为成熟的应急管理系统之一。因此，值得我们思考借鉴。

几千年来，人类都在积累应对各种灾祸的经验。不断总结、及时反省、应时而变，总是必要的。

（作者万喆为经济学家，澎湃新闻特约评论员）