美军祁观 | 美军战疫②

美军在联邦应急响应中扮演着重要角色，但表现却不尽如人意，因为反应缓慢、效率低下时常遭到诟病。这固然与外界预期太高有关，但军地联动、部门协调障碍重重也是不争的事实。此外，美国的军政大趋势也使这一局面难以改善，比如联邦收权、现役部队对此类任务失去兴趣、国民警卫队的防控优势等。

两道难题

第一道难题是联邦与州的协调。

《美国宪法》第十修正案规定，“凡是宪法没有赋予联邦，且没有禁止各州所享有的权力，均由各州及人民保留。”1878年《地方民团法案》（Posse Comitatus Act，字面意思为“郡的权力”）对此宪法精神做了进一步的明确，强调州长对国民警卫队的调动权。此即美国联邦与地方政军关系的基石。

1988年的《斯塔福德救灾与应急支援法案》及其修订版虽然扩大了总统的权力，但并未突破《民团法案》。从根本上来说，国民警卫队仍然是“州长的队伍”，不同于现役部队和预备役。

《民团法案》的另一个重要精神是严禁军事力量介入国内执法、治安、维稳，可引申至疫区相关任务。不过，《美国法典》第十卷却明确了州长在多种任务场景下调配国民警卫队的权力，包括维持治安。而《法典》第三十二卷还规定，警卫队可在执行州长任务同时接受联邦酬劳，执行包括治安、执法在内的任务。“9·11”之后，警卫队在美国多地机场维持治安，便是根据这一条款来进行的。这些规定打开了军队的国内执法治安禁区。

当重大疫情发生时，州长应急响应的首选肯定是自己的队伍，亦即本州的国民警卫队。多数情况下，州长还会依据《民团法案》实行“联州自保”，在调动本州警卫队的基础上向邻州“借兵”。只有在地方部队无力应付时，州政府才会向联邦请求现役部队的介入。

这时，州和联邦之间的协调就成了问题。上篇说过，州政府向联邦求援，要经过一套十余步的“协助申请”。对于不熟悉华盛顿相关机制运作的地方文官来说，这一机制带来了巨大挑战。例如2005年卡特里娜飓风灾害期间，地方及联邦层面都宣布了紧急状态，但这一程序始终未启动，致使联邦和地方协调沟通一度陷于崩溃，直接影响了白宫和五角大楼的有效灾害评估、军队部署决策，以及人员和物资的调配。

第二类协调难题在国防部与其他联邦机构之间。

联邦机构之间通过多种机制进行协调，包括跨机构工作组、跨机构联络官、共同编制行动预案与计划，以及机构联合训练演习等等。在军方，“国防协作官”很关键，他们向联合部队指挥官及北方司令部负责，传递协调军事响应的需并派遣联络官。

尽管如此，联邦机构间的沟通仍然障碍重重。比如，卫生与公众服务部、联邦应急管理局、国土安全部、国务院等部门往往高估军队的响应能力，而低估了疫情灾害对物资、物流、人员等方面造成的巨大压力。再如，五角大楼与其他机构虽有日常沟通机制，但在联合行动计划的实施与评估过程中难以实时对表，各机构步调不一致导致效率耗损是大概率事件。

在具体表现上，联邦机构的信息系统并未做到无门槛共享，特别是军方的数据信息，即使不涉密，获取成本也偏高。目前，联邦应急管理局承担了绝大部分跨机构信息的汇总工作，联邦机构很难绕开它去获取其他部门的信息数据，这样一来，既抬高了行政成本，也降低了效率。一些非常重要的日常推演数据、经验汇总及相应预案修正无法有效同步更新。

这也是为什么应急管理局一再建议各机构加强信息透明和分享机制，比如将信息发布在“国土安全信息网络”上，这是一个对联邦、州、地方、政府及私人国土安全相关部门都开放的网络平台。

至于军队和地方，原本就有矛盾和偏见，加上统筹协调不足，互相不买账的情况时有发生。美国军地联训联演具有下沉式、基层化的特点，预案和准备也都在基层展开。这种演习的好处是实操性强，微观及基层迅速发现问题；弊端是中高层协调缺失，有些演习军方只出动连级防化部队，而地方执法机构如警察系统的大员们常常不买他们的账。

历史趋势

美国立国早期，联邦政府参与国内灾害救援是禁区，被认为超越了宪法赋予的权力。即便各州向联邦政府申请救灾援助，也往往被拒绝。加之大规模常备军被认为有损美国政治健康，又受限于当时的交通条件、人口密度等因素，在天灾人祸面前，美军基本派不上什么用场。这种情况在南北战争之后有所改变，但总体来说，军队参与国内民事支援的幅度依然有限，1868至1898年的三十年间，有案可查的只有17次。

进入20世纪，联邦统筹的观念得到强化。这时，美国已经从相对扁平分散的农业国发展成为以大都市为核心的工业国，随着州与联邦依存度的不断提高，“垂直治理”和“统一调配”的优势日益凸显。相应地，联邦救灾的相关法律程序和经费管理进行了调整，现役部队成为主力。

不过，这种情况并没有持续太长时间。1930年代以后，红十字会和国民警卫队开始承担更多责任，现役部队逐渐边缘化。二战爆发后，美军专注海外作战，基本淡出了国内任务。

二战后，联邦政府在国内应急响应中的重要性再一次提升，但军队的作用却在持续下降。1950年，《联邦救灾法案》授权总统先斩后奏，可以绕开国会对灾害进行反应。红十字会与公共卫生局可基于联邦立场，统一调配各州国民警卫队与民防部门。1974年，国会通过《联邦救灾法案》修正案；1979年，联邦应急管理局成立；1982年，《经济法案》进行修订，调整了联邦机构间的物资与服务交易规则……这些都强化了联邦政府在国内救援体系中的核心地位。

冷战结束后，强化军队本土应急响应支援职能的声音再次出现。原因有二：一是联邦应急管理局及地方官员在1990年代初的几次灾害中应对不利，最后还是靠军队才挽回危局；二是冷战结束后，美军在国家安全政策中的定位和任务转型提上议事日程，强化对内功能是诸多新主张之一。

尽管如此，现役部队的应急响应能力并未明显提高。除了上文提到的诸多掣肘，军队扩大救灾参与的最大阻力，来自军队本身。美军向来对所谓的“美式战争”情有独钟，这种战争的特点一是渴望并依赖技术上的优势，二是对于低烈度任务和非战争行动缺乏兴趣。美军高层更是时刻警惕军队资源被“挪用”到训练与作战之外的领域。

现役部队在应急响应中的角色持续弱化，取而代之的是各州的国民警卫队。一来国民警卫队拥有“子弟兵”属性，奔赴疫情一线的官兵救助的都是本乡本土亲人朋友。相较之下，现役部队则像是“雇佣兵”，为了联邦薪酬才出动的联邦“雇员”，与美国社会的隔阂十分明显。

二来国民警卫队熟悉其所在的州，与相关行政部门打交道的经验丰富，沟通渠道相对畅通，加之对当地的人文、经济和地理状况都更为了解，人员和物资调配起来也更快更妥当。

最后，也是最重要的，国民警卫队是“州长的兵”。各州府调动本州国民警卫队并向邻州求援兵，效率比启动联邦应急机制高得多。

鉴于国民警卫队的上述优势，近年的《国防授权法案》曾做过相应调整，授权使州长与总统在必要时协商安排国民警卫队军官担任灾疫区前线特遣部队的总指挥官，不仅指挥本州警卫队，也可在紧急状态下指挥联邦现役部队。不过，这项安排的实际操作困难重重，遭到现役部队抵触，不仅难以提高救援前线的效率，反而可能加剧军队内部矛盾。

进入后反恐时代，美军再一次面临任务转型。特朗普总统的大国竞争定位，势必会影响美军在国内民事支援中的作为。虽然也有意见认为，参与疫情防控、抢险救灾有助于提高部队应对战场环境下不同任务的能力，但总的来说，五角大楼对挖掘美军的对内功能不感兴趣，而更希望把人力、财力、物资、装备和时间集中起来，专注于地缘竞争。

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作者祁昊天，系北京大学国际关系学院助理教授。