Z博士的脑洞｜应急管理，“抄作业”是怎么回事

在对美国、日本、德国的应急管理系统和公共卫生突发事件响应系统进行了分析后，我们不禁有疑问，其他国家都有这样的系统、机制和部门吗？他们都做得怎么样呢？

就像是疫情发展至今，很多人会问，有些国家不会向我们“抄作业”吗？有了好的经验，是不是应该相互学习效仿呢？

答案是什么？总得来看看。

英国——条件“优越”，系统较完备

英国由于得天独厚的地理、气候条件，极其严重的自然灾害并不多见。但英国建立突发事件应急机制已有很长的历史。

9·11事件和SARS危机后，英国政府认为单一部门应对、欠缺跨部协调的体制存在明显缺陷。2004年，议会通过了国内的突发事件法案，旨在加强与改善政府的紧急程序，使其与其他机构和紧急服务建立顺畅的协调机制。

英国政府明确规定，在应急处置过程中，以地方政府为主，在涉及较大规模的灾难或危机事态中，中央政府根据突发事件发生所在地的地方政府要求提供帮助。

在中央层面，首相是减灾救灾管理体制的最高行政官，协调和决策的最高机构为内阁紧急应变小组（COBR）。COBR非常设机构，通常是在面临重大危机并需跨部门协同应对时启动，以召开紧急会议方式运作。其组成人员也不固定，视事态性质和严重程度而定，主要职能是掌握情况、制定战略性目标、快速形成应急决策。2001年，内阁办公室设立国民紧急事务秘书处（CCS），下设评估部、行动部、政策部三个职能部门。意外事件规划学院（EPC）在该处建立，从事应急理论、应急措施和应急行动协调等方面研究。

英国各地区都设有区域救灾中心（Regional Disaster Center），建立“金”“银”“铜”三级应急指挥机制。机构首脑“紧急规划长官”（Emergency Planning Officer）负责协调各界力量、调动各类资源。

国民健康事务部主要负责突发事件中人员的急救、护理、医疗和对公众的健康问题进行专家咨询与指导等。

英国的公共卫生突发事件战略性指导政策的制定主要集中在中央，由设立在卫生部的突发事件规划协调小组(Emergency Planning Coordination Unit， EPCU)、卫生保护局(Health Protection Agency， HPA)及其在英国各地的分支机构、卫生部首席医疗官(Chief Medical Officer)、卫生部执行主任(Director of Operations)以及四个大区卫生和社会保障委员会负责。根据2002年4月修改的国民健康服务系统突发事件应对计划，英国更多的公共卫生突发事件应对职能从国民健康服务系统的卫生局转向基本医疗委托机构。

澳大利亚——灾害不少，系统较完备

澳大利亚的自然灾害主要有：暴雨洪涝、高温干旱、森林火灾、热带气旋等，在2014年度《世界灾难报告》中，澳大利亚是全球蒙受自然灾害损失最大的国家。

其灾难管理法于2003年(The Disaster Management Act 2003)由议会通过。从法律上界定了“灾害”是指由于某事件的影响而导致的严重破坏，要求州和其他机构高度反应、协调合作。其将灾害分为四种类型：一是自然灾害，包括飓风、地震、水灾、暴风雨/雪等；二是人为因素灾害，包括爆炸、火灾、化学物品泄漏和恐怖袭击；三是生物因素灾害，包括昆虫传染、瘟疫或流行病；四是基础设施故障、空难、车祸等。

灾难发生，一般由州政府突发事件厅(Department of emergency services)负责总协调。此部门负责各种突发事件和灾难管理，包括预防、贮备、反应和恢复。紧急救援中心接受突发事件厅的领导和指挥，保证提供所有的紧急服务，包括消防、急救车、抗灾和救援。下设抗灾救援中心(counter disaster and rescue services)，负责社区安全和对可持续发展的实施减灾行动。消防救援中心(fire and rescue services)则直接接受突发事件厅的管理。

州设有急救中心(Ambulance Services)，主要任务是承担本州日常的院前急救和突发公共卫生事件的紧急救援。以昆士兰为例，其急救中心有7个服务区域，每一个区域急救中心内有一个通讯中心，每一个通讯中心可调度几个急救站。指挥调度不仅能够调动医疗服务，还能调动警务、消防等进行联动。其急救服务面积1734190平方公里，是世界上最大的服务面积之一。昆士兰州有96%的人口可以直接免费享受急救车服务。65%的急救车可在10分钟内抵达。急救站设置原则是：如果10分钟内急救车未能抵达，而统计患者数量超过300人次，应在该区域设置急救站。90%-92%的人口都可以在1小时的飞行时间内接受急救直升机服务，此服务每年运送约5万人次。

昆士兰急救医疗系统(Queensland Emergency Medical System)则由院前立体急救-医院急诊科-ICU病房一体化服务形成的急救医疗服务系统(EMSS)组成。突发事件发生后，有高层专家咨询委员会和州主管领导直接或授权指挥。可及时调动州内一切救援资源或向联邦政府求援。

印度——灾害频仍，系统仍脆弱

印度是世界上国土面积第七大的国家，处于孟加拉湾和阿拉伯海之间，地理位置和地理特征决定了其是世界上灾害频发的国家之一。印度洪灾频发，每年6-9月的雨季，多地区都遭受洪灾威胁或侵蚀，每年有大约370万公顷土地被淹没；旱灾也是其大患，在印度4亿公顷土地中约有75%的土地每年都受到旱灾影响；还有飓风，印度有5560公里的海岸线，在孟加拉湾和阿拉伯海每年要遭遇5-6次飓风袭击；地震也是频发的灾害之一。地处大陆板块交界挤压地带的印度地震频发，且建筑体防震结构缺乏，导致地震灾害造成的伤亡和损失往往较大。

因此，印度在国家、邦、县和区一级均有统一的灾害管理机构。

中央应急灾害管理由内阁秘书领衔的灾害管理小组牵头，成员包括涉及应对各种灾害的关键部委。自然灾害相应以农业部为主。

按印度联邦制规定，一旦遇到自然灾害，营救和赈灾工作由邦政府负责。邦一级有邦政府首席秘书领衔的邦危机管理小组，其备灾工作一般由赈灾和安置部或者财政部负责。受灾的邦也将邀请中央政府的救灾小组到现场进行灾情评估并提出援助建议。同时，相关财政资源、其他补救措施如交通运输、灾情警报、粮食跨境调运等由中央政府进行支援。其中，财税局长和赈灾副专员是县一级负责所有赈灾"协调"指挥和控制的主要人物。

印度的有关自然灾害财政救济计划每年制定一次，由印度政府任命的财政委员会负责制定。

印度的一些主要措施，还是在于气象观测、灾害预报、加强水利设施建设等方面，以在早期就预见到可能的灾害并有所防范。

去年中，印度预计飓风“法尼”将是五年来遭遇的最严重的飓风，认为房屋可能会遭重大破坏，道路将被堵塞，电力和水都将无法供应。因此提前紧急疏散工作，大约900个飓风避难所建立起来，救援小组挨家挨户地向居民发出警告。印度海岸警卫队和海军部署了船只和直升机进行救援行动。

印尼——灾害频仍，系统有待改进

印度尼西亚是由17000多个岛屿组成的群岛，总人口超过2.68亿，是世界第四人口大国。由于其地理位置，印尼也是灾害频发国家，经常发生地震、火山活动和海啸，其地震潜力是美国的10倍以上。2004年印尼海啸中，将近30万人死亡。有记录显示，1600-2000年间，印尼遭遇了105次海啸袭击，其中90%是由于地震、9%是由于火山爆发、1%是由于山体滑坡引起的。此外，印尼的经济发展过于依赖自然资源的开采，导致其他水文气象灾害数量也在增加，尤其是洪水、泥石流和旱灾。

1979年，印尼就建立了国家自然灾害局（BAKORNASPB），作为社会事务部下属的负责灾害管理的政府机构，其主要功能是协调。特殊情况下，国家或地方行政机关的领导（如总统或省长）将负责这些具体职能机构之间的协调。

印尼灾害应急管理法规建立有个过程。

2001年，发布了第3号总统令，对国家自然灾害局、国内流离失所者和难民的管理作出了一些规定，之后的第111号总统令对其进行了修订。但仍然缺乏系统、详细的灾害管理法律和政府规章。国家自然灾害局的资金筹措机制也没有充分发挥社区和其他捐助者的作用。

2004年以后，陆续发生了亚齐海啸、雍亚卡他地震、禽流感、默拉皮火山喷发、拉宾多泥石流和雅加达水灾等重特大灾害，引发了建立更全面的灾害管理法律法规的需求。于是就通过了关于国家自然灾害局的2005年83号政府规章。

2007年，印尼议会通过《灾害管理法》，授权建立国家灾害管理局（BNPB），代替原来的国家自然灾害局。《灾害管理法》确立并加强负责灾害管理的政府机构作用，同时使减灾、应急反应和灾后恢复重建的资金得到了较为均衡的分配。

2018年，印尼全国有2564起灾难，造成数千人死亡，1000多万人流离失所。去年初，印尼政府宣布将其2019年的救灾预算翻一番，达到15万亿印尼盾（10.6亿美元），另外，各级政府都设有减灾基金，可以用于灾前风险管理、培训教育。

不同国家的特点

通过比较直观的对比，可以看到，不同国家的地理条件、经济条件等不相同，其遇到的应急事件、状态、难度和应对也各不相同。

总体而言，除了天然地理条件这些不可抗因素外，国家社会经济条件其实也在其中起了很大作用。英国虽然灾害发生不频繁，但是应急管理系统较完善，显现应急管理主要体现的是治理水平，而非受灾频繁度，因此与经济发展关系更为密切。如果将地理条件相对“优越”的英国放在一边，澳大利亚、印尼和印度在地理上都有着多发性地震等灾害的特点，但由于澳大利亚人口分布较为稀松，而印度等人口分布非常密集，且澳大利亚基础设施建设质量较好，而印度等普通居民居住建筑抗震能力较差等原因，两国遭受灾害后所受损失相差较大，应急管理的能力也相差较大。并且会因为应急管理能力弱，可能发生更严重、更大规模的伤害和次生伤害以及长期伤害。

具体来看，不同应急管理体系之间有一些区别很耐人寻味。

比如说，发达国家对于公共卫生突发事件的重视程度会更高。其往往会在应急管理中占据一个重要“序列”，并且会有相对独立的系统和机构。公共卫生管理其实不止是在公共卫生突发事件中需要，在其他灾害等应急管理中也是重要组成部分。所谓“生命第一”是也。因此，这其实也是一个国家医疗水平、乃至技术水平是否发达的表征。此外，对于“公共卫生突发事件”的特定注重，也显现一个国家在社会稳定、经济富足的基础上，更为注重健康危机的新思路。这一点在一些经济较为落后、或国家治理能力较弱的国家，就会被相对忽视。

此外，有趣的事情是，越是应急管理系统缜密的国家，其越是拥有大量社会力量和组织的参与。而与之相反，应急管理系统越是不够健全，发动群众越是不足。

当然，应急管理系统是否完善，也包括教育培训是否充足、信息通告是否及时，灾后安排是否妥当。以及，“应急”过后，应该做些什么？英国就既强调，在突发事件出现后，快速作出反应进行处置；也强调，突发事件处置结束后，要使社会及公众从心理上、生理上和政治的、经济的、文化的非常状态中迅速恢复到平常状态，并及时总结应急处理过程中的经验教训。

这些都值得我们进一步思考，我们也将再进行专门讨论。

后记

不同国家有不同的地理情况，面对不同的灾害，这些都不是可以选择的。

不同国家有不同的经济情况，面对不同的灾害，这些都不是那么容易改变的。

总而言之，一个国家在应急管理的决策时，要考虑三个层次：第一，面对的是什么。就比如这次疫情，病毒的传染性、致死率等究竟如何？随着不断深入研究，会影响大家的决策。第二，自己有什么。每个国家的经济条件、技术能力、治理思路、法律法规都不一样，有些地方能够做到的，在其他国家基本上不可能成为现实，应对还是要基于本国条件。第三，是最重要的，就是，“机会成本”是什么？好政策的关键不是完美无缺，而是相机、应时。采取一种对策，与其他对策相比，利弊何在？如何根据情势变化相应调整对策？生命诚然是无价的，但是长期可持续性维持生命恐怕是“要价不菲”的。怎么权衡，体现决策能力和水平。

“抄作业”一说，或太过轻浮，但相互学习总是必要的，而谦虚务实是更必要的。

（作者万喆为经济学家，澎湃新闻特约评论员）