上海战略所｜谋划“十四五”⑧求解超大城市土地发展难题

土地和人口是一个城市发展的两大基础性要素，特别是对于超大城市来说，两者对城市发展的支撑性作用更为突出，对城市功能和能级的影响更为深远复杂。

关于超大城市人口尤其是外来人口问题，笔者已有过专门论述（澎湃下午茶观察：超大城市外来人口问题如何破题）。鉴于土地既是生产资料，又是经济社会活动的重要载体，对于超大城市繁荣可持续发展至关重要，本文将针对超大城市遭遇的土地难题，结合国际大都市的共同经验规律，谈谈个人的理解与认识。

一、超大城市都面临着土地（建设用地）“天花板”

北京、上海、深圳等城市是我国超大城市的代表，这些城市的土地寸土寸金，同时也面临较为严重的建设用地短缺问题。突出表现如下：

◆北京市城市总规提出，到2020年全市建设用地总规模控制在3720平方公里以内，到2035年则控制在3670平方公里左右。其中，城乡建设用地规模北京之前已经达到了2921平方公里，到2020年要减到2860平方公里左右，到2035年要减到2760平方公里左右。

◆深圳市在2015年全市建设用地面积就已经达到了975.5平方公里，距离1004平方公里的2020年规划控制目标只有20多平方公里。

◆上海市在2017年底建设用地规模已达到3169平方公里，距离2035年不超过3200平方公里的控制目标只有31平方公里。

在这种新增建设用地紧缺背景下，每个城市都祭出了“土地减量化大棒”，并出台了强有力的“城市更新”政策，意在向存量土地要空间。

有人可能会说，北京市域陆地面积16410平方公里，上海市域陆地面积6340平方公里，土地又不是没有，为什么就不能再多规划一些建设用地呢？

我们应该认识到，当前我国几座超大城市“建设用地占城市陆域面积的比例”已然较高：

上海2017年底全市建设用地规模达已超过市域陆地总面积的46.8%。深圳按照2020年规划控制目标1004平方公里，建设用地规模也超过市域陆地面积的50%。北京市平原面积只有6200平方公里，按照2020年建设用地总规模控制在3720平方公里以内的目标，建设用地也早已超过市域平原面积的50%。

城市面积的一半土地用来搞建设，从城市管理者的角度来看，他们很容易担心这么大的城市开发强度，会对城市品质构成重大威胁，会对城市的资源和环境承载力构成重大挑战，因此需要严肃认真对待，甚至不惜踩下急刹车。

当然，也有人指出，从“单体城市”而不是“大都市圈”角度来看，有些国际大都市的市域开发强度同样很高：

◆伦敦市域面积1577.3平方公里，建成区面积在2005年就超过800平方公里，开发强度早已超过50%。

◆新加坡面积719.1平方公里，建成区面积在2010年达到374.5平方公里，开发强度也超过50%。

◆首尔市域面积605.25平方公里，2010年建成区面积超过360平方公里，开发强度同样超过50%。

比较可见，北上深的城市开发强度和那些国际大都市差不多。但我国超大城市（尤其是北京和上海）的建设用地总规模，却是国际大都市单体城市中最大的，甚至超过了全球人口数量前八大单体城市之中多数城市的整个市域面积。

超大城市在土地空间上还应该继续长大吗？一个具有卓越品质、强大吸引力与影响力的国际大都市，其合理的土地发展规律应该是怎样的？回答好这些问题，对于指导中国特色“大国大城”工作实践，具有重大价值与意义。

二、超大城市的城市空间规模一定会有个边界

当今这些著名国际大都市的市域面积其实都不大：纽约、新加坡、首尔的市域面积都在1000平方公里以内，伦敦、香港都在2000平方公里以内，更大的东京都也只有2200平方公里（比深圳市仅大200平方公里）。

这些国际大都市难道就不觉得城市土地（建设用地）不够用吗？难道这些城市就没有土地扩张冲动？

笔者想提出一个看待这个问题的新视角：这些著名国际大都市之所以市域面积多年长不大，城市运行的“时间因素制约”可能是一个非常关键的原因。

整个城市经济社会活动的开展，包括单位、组织和个体的工作、交流、合作，都离不开交通、沟通和互动。在以资源集聚、配置、辐射见长的国际大都市中，数量庞大的单位组织之间、个体之间，其互动与交流的频率非常高、次数非常多，这就要求国际大都市的整个城市运行必须具备非常高的效率，必须能够降低时间成本，提高单位时间效率，这样才能够提高整个城市的效率、能级和品质，才能够实现国际大都市的核心竞争力。

比如，在国际大都市中，所有CBD区域都有一个约定俗成的规则——要能在很短时间内见到想见的人（据说早期的CBD还有“五分钟见到人”的说法），目的就是确保商务人士的商业沟通非常高效。

有一种“金融城”的定义是：世界上最贵的人（价值创造能力非常强的人）到此处来，一天可以安排几场会谈？经验数据是，在纽约、香港中环、东京等地，一般可以达到8-9个。

再如，所谓大都市“1小时通勤圈”，说明这个时间成本在大多数人看来，还在可接受范围。但是，如果单向通勤超过2小时，对照日均8小时工作时间，至少额外增加4小时交通时间成本，这样个体的工作和生活质量必将受到很大影响。所以，我们在世界上很难找到“2小时通勤圈”的显著案例。

上述例子说明，时间因素在大城市土地空间格局形成中的关键作用，最直观的结果便是体现在各种资源要素的价格水平上——要想省时间，对不起，无论什么资源和产品服务的价格都很贵。所以，我们看到国际大都市从市中心到外围，地域空间价格递减规律非常清晰。因此，价格成本和时间成本的平衡点，往往就是一个城市区域的边界所在。

正是这种“时间维度”的运作逻辑，很大程度上决定了一座超大城市的空间集聚范围（城区）不会太大、太开散，更不会无边际地蔓延下去。虽然现代交通与沟通技术水平在不断提升，某种程度上会改善时间作用逻辑的边际效应，但毕竟它们也存在一个临界值的问题。

特别需要指出的是，当超大城市跨过工业化、进入到服务经济和创新经济为主的发展阶段，整个城市运行对时间的要求比工业化阶段要高得多、复杂得多，这就导致城市土地空间发展的主旋律将会由“扩张”转向“收敛、集聚”，这种“时间要素的空间表达”规律往往是制约城市空间扩张的深层次力量。一旦城市规模超过必要的限度，整个城市的时间成本将会严重削弱城市的能级、品质和效率。

三、分类处理好超大城市城区与郊区的土地发展问题

那些多年来守着区区几百平方公里、一两千平方公里市域面积的国际大都市是怎么在土地上做文章的？我们的超大城市未来土地发展方向在哪里？

需要说明的是，我国超大城市与国外大都市的土地空间构成形态差别较大，最突出的差别就是我们超大城市的市域范围内，在城市化区域之外，还存在着面积数倍于城区的郊区和乡村地区（深圳除外），而国外大都市的市域范围内，或者全部都是城市区域，或者只有很小部分的郊区和乡村。认识到这种差别，是我们理解中国超大城市的重要前提。

应该说，北京、上海、广州等超大城市本身更像是一个中型或小型的都市圈，城区则更像是一个核心城市。笔者以为，以都市圈而不是以单体城市的视角，审视、谋划、管理我国的超大城市，应该成为未来超大城市土地空间工作的一个重要指导原则。

就思路而言，未来有如下几个重点：

1、超大城市的城区土地空间利用应进行“更大力度的经济加密”

以前，处于工业化阶段的超大城市，有一句响亮的口号——繁华看市区、实力看郊区。而如今，伴随着城市进入到以服务经济和创新经济为主的发展阶段，作为现代服务业、商务集聚、创新创业甚至柔性制造的主要承载平台，城区的重要价值重新得到发现和重视。国外大都市在经历上一轮郊区化与都市圈建设之后，如今也纷纷重新聚焦城市区域尤其是中心城区，通过混合、加密与更新等多种手段，提高城市的经济密度，提高城市的创造力、影响力与辐射力。因此，这个口号应该做些修正——郊区是实力的体现，市区更是现代城市实力的体现。

当然有人可能会认为，这些老牌国际大都市已没有多少土地空间了，因此它们要进一步发展，不得不重新来打“中心城区土地空间”的主意。这种理解有一定道理，但笔者更想指出，卓越、伟大的城市不是一天建成的，它需要在相对固定空间范围内持续地资源投入和积累，需要工笔画一般地精雕细琢，需要把多种要素、多种功能进行最有效率和最有效益地组合。正是在这种“城区加密”思路的指导下，东京、纽约、伦敦等国际大都市既大大提升了城市品质，又创造了非常高的经济产出。

上述规律和经验启示我们，我国超大城市未来土地发展的首要思路，应该是对标国际标杆城市，在适当疏解城市非核心功能的同时，对本已面积较大的城区（尤其是中心城区）进行经济加密、功能加密和设施加密，实施紧凑型的城市土地空间发展战略，带头扭转我国城市普遍“开发强度大但密度不大”的粗放型土地利用方式，切实走出一条“密度为王”而不是“空间为王”的城市土地发展新路。

2、超大城市的郊区土地空间利用应更突出“集约节约利用和特色打造”

从城市所掌握土地资源的角度看，拥有大片郊区土地，对超大城市来说总归是一件好事，比如有些外国人看不懂，上海市域内居然还有一个和整个香港（而不是香港建成区）面积差不多的崇明岛。可以说，这也是上海这座城市的宝贵资源。但是从土地高效利用的角度看，那么大面积的郊区，如何把每一块土地的价值发挥好，对超大城市来说是非常大的挑战，甚至这个难度一点都不小于城区部分。

按道理说，以都市圈视角来看，超大城市的城区和郊区应该互相错位、互相补充并相得益彰：城区是超大集聚，郊区则应该是中型或小型集聚；城区是尽显魅力的超级都市，郊区则是各有特色的市镇体系和生态田园；城区是高容积率和高密度的，郊区则是相对低容积率和低密度的。

道理大家都懂，但问题是按这种理念实践的过程中，超大城市郊区土地相对较多，容积率又不高，很容易导致建设用地规划面积较大，土地利用效率不高，土地浪费现象较为严重。尤其很多郊区投资积累并不足，在郊区投资黑洞效应依然明显的条件下，郊区单位面积土地的投资量仍较有限，这也非常不利于郊区土地的高效利用。在所有这些因素的影响下，现在超大城市郊区的形象有些尴尬：郊区新城和市镇摊子铺得太大，城市味道不那么足，同时乡村地区的乡村感觉又不那么明显，有些“城不太像城，乡又不太像乡”。

面对这样的困境，未来超大城市郊区土地发展的思路，应该是旗帜鲜明地提出郊区土地要更加集约节约利用，坚持“小而美”和特色导向，无论是郊区新城和市镇打造，还是乡村田园规模化建设，都不要全面开花、拼命拉大框架、平均用力，而是要保持定力，擅于“战略留白”，整合资源聚焦有限范围，有重点、排梯队、分阶段地推进郊区土地空间开发利用。

3、超大城市工业园区的土地空间利用要“更有弹性、更与时俱进”

虽然现在都进入了服务业为主的发展阶段，但每个城市仍保有相当体量的工业用地规模，仍存在着数量不少的大大小小工业园区，这也是中国超大城市郊区土地构成的一大特点。

以上海为例，虽然上海多年来一直在努力促进低效工业用地减量化，但是根据规划，到2020年全市工业用地总规模仍有550平方公里左右，占全市建设用地比重仍达到17%左右。

面对这种情况，难免有人会质疑：现在大城市都在叫“没有土地了”（主要指建设用地指标），但现状却是还有那么庞大的存量工业用地，按单位面积增加值、税收等指标计算，无论是国际同类城市比较，还是和中心城区的现代服务业比较，这些工业用地的产出往往都被甩在后面。

客观地讲，造成这种状况的原因也是多方面的，有土地规划限制方面的原因，有土地管理水平不高的原因，有前几轮产业开发的历史遗留原因，也有现有产业竞争力不足的原因，等等。但不管怎样的原因，既然这类土地的规模很大，就要想方设法提高其价值产出和利用效率。

未来，超大城市工业园区的土地发展思路，应该是保持更大的规划利用弹性，以与时俱进的心态，推动土地由单一功能向综合功能转变，由低密度向高密度转变，同时围绕培育具有强大市场竞争力和创新力的产业与产品，积极创新土地利用方式，努力提高土地的产出效率。

（作者李显波系上海发展战略研究所所长。特别声明：本文受周其仁教授在上海的调研启发良多，特向周其仁教授致敬）

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谋划“十四五”系列专栏由上海发展战略研究所联合澎湃新闻·智库报告共同发起，当前上海正在积极谋划“十四五”规划前期思路研究，上海城市未来发展动力在哪里？城市功能和布局如何更好地塑造？城市能级和品质如何进一步提升？面对新一轮发展的重大战略选择问题，上海必须给出自己的清晰答案。