16000字深度研究 ：美国“普惠养老”模式

2019年8月修订的 《普惠养老城企联动专项行动实施方案》 中，第一条基本原则便是 —— 政府支持面向社会大众的普惠性养老项目，为老年人群体提供成本可负担、方便可及的养老服务；另外工作目标力争实现 “普惠性养老服务质量的提升” 。

这是一个明显的信号，政府层面开始引导养老行业朝着 “普惠社会大众的价格” 以及 “优质的服务质量” 方向逐步迈进，而不是一味地追求高端、高价格，这是中国养老行业的正确方向。

然而，如何在保证价格普惠的同时，也能够保证高的服务质量，将是养老行业在普惠道路上遇到的“新课题”。

在美国，有一种叫做 “老年经济适用房（Affordable Senior Housing）” 的养老项目却可以同时达到两种要求——“普惠性的大众价格” 以及 “相对优质的服务质量”，解决了收入一般、甚至低收入老年人的养老问题——包括住房和护理的需求。

我们可以把它称作“美国普惠养老模式”。

AgeLifePro坚信：借鉴美国养老项目的发展经验，对于推动中国养老项目的普惠式良性发展至关重要。

当然，AgeLifePro需要再次强调：借鉴美国养老项目的发展经验并不是照搬照抄，而是需要取其精华，结合本地的人口特征、政策、市场、和社会环境，实现本土转化。

因此，本文将分别从以下几个方面介绍美国的“老年经济适用房（Affordable Senior Housing）”：

以一家“老年经济适用房（Affordable Senior Housing）”运营商——Covia为例，展现美国的“老年经济适用房（Affordable Senior Housing）”不仅是经济可负担的，也提供高质量的生活环境和服务；

参与“老年经济适用房（Affordable Senior Housing）”的建设、运营、监督、管理的相关组织和部门，及其扮演的角色功能； 

发展“老年经济适用房（Affordable Senior Housing）”的重要性；

老年经济适用房（Affordable Senior Housing）的概念；

对中国普惠养老项目建设的借鉴意义。

一、 “老年经济适用房（Affordable Senior Housing）”运营商—— Covia

Covia是一家集持续照料退休社区（Continuing Care Retirement Communities，CCRCs）和老年经济适用房（Affordable Senior Housing）为一体的养老机构运营商，其总部在美国加州的核桃溪市（Walnut Creek），但大多数社区位于北加州。除了住房服务以外，其还为非Covia运营的其他养老项目提供Resident Services Coordinators的专业工作人员（类似于社会工作者的职位）。  

（Covia运营总部的大楼，位于加州的Walnut Creek）

Covia一共运营6家老年经济适用房（Affordable Senior Housing），本文将会重点介绍其中的两家，包括Presidio Gate Apartments和Lytton Gardens。

其官网：

https：//covia.org/affordable-housing/affordable-communities/ 

这两家老年经济适用房中的住户，经过背景调查、信用调查、收入和年龄（62岁及以上）判断符合入住标准后，便可入住。入住后，每个月只需要支付其月收入的30%作为房租即可，剩余的房租（与市场价的差价）由美国住房和城市发展部门（the U.S. Department of Housing and Urban Development [HUD]）的经济适用房项目补齐，关于政府在老年经济适用房项目中扮演的角色在第二章会详细说明。

1. 普通的老年经济适用房

——Presidio Gate Apartments

Presidio Gate Apartments位于旧金山市，离金门大桥（Golden Gate Bridge）和美术宫（Palace of Fine Arts）等著名景区都是步行距离，由教堂重新装修而成。等待入住的有300多个人，有居民说抽了10次签，等了两年才入住。

由于Presidio Gate Apartments的居民有8个说俄语，32个说普通话或者粤语，22个说英语，可以看出绝大多数居民来自旧金山市的中国城，依据2015年该中国城的个人户主年收入中位数（median household income）是25,909美元，可判断出居住在Presidio Gate Apartments居民的年收入基本上是25,909美元，仅有当时旧金山市个人户主年收入中位数（88,518美元）的29.3%，可见在Presidio Gate Apartments的居民收入在当地是极低的。

（Presidio Gate Apartments的外观，但它是一个三面环绕的连体式房屋）

Presidio Gate Apartments有14个单间（0 Bedroom），40个一房一厅（1 Bedroom）；2019年，按正常合约价（由California Affordable Housing Initiatives， Inc.规定），居民应该每月支付1740美元/单间（0 Bedroom），2091美元/一房一厅（1 Bedroom）。但是，居民只用支付自己月收入的30%为月租即可。若一位居住在Presidio Gate Apartments住户的年收入是25,909美元，其月收入的30%是647.73美元，也就是说该租户只用缴纳647.73美元作为房租，远远低于正常合约价。

Presidio Gate Apartments工作人员有一个地产经理，管理整个房产的业务；一个经理助理；一个前台兼活动负责人；一个房屋清洁工；一个维修工人；一个兼职的住户服务协调者（Resident Services Coordinator，主要做与住户的一对一服务）。

可见，Presidio Gate Apartments员工多是保证整个房产的安全和正常维护，同时也保证提供各种类型娱乐活动的人员，但是由于所有员工里不包含任何医护人员，所以Presidio Gate Apartments不提供医疗护理服务。

（Presidio Gate Apartments在2019年7月的活动安排，包括瑜伽健身、作画、出游、去超市买菜、看电影等，其中每月活动组织的预算是1000美元，每月组织去超市的预算[包括租车费用]是500美元）

（Presidio Gate Apartments每两周一次的蔬菜市场，一般蔬菜价格远低于市价）

另外，会有其他工作人员定时来住户房屋里杀虫，有相关部门会突击检查老年经济适用房的安全性、以及是否按照相关规章制度进行管理等，这些是政府持续支付住房补贴是非常重要的评估凭证。

2. “包含”可负担的辅助单元

[Affordable Assisted Living] 的老年经济适用房——Lytton Gardens

Lytton Gardens位于加州的帕洛阿尔托市（Palo Alto），离斯坦福大学步行距离为25分钟。申请入住的人达到1200人，但每年基本上只能空出5个房间，所以基本上很难等到入住。

（Lytton Gardens的外观）

Lytton Gardens相对于传统的老年经济适用房，它的不同之处在于包含辅助单元（Assisted Living），其平面图如下：

（Lytton Gardens的平面图）

Lytton I独立单元和Lytton II 辅助单元共同构成了Lytton Gardens老年经济适用房，其Lytton I独立单元的设置和普通老年经济适用房Presidio Gate Apartments类似，主要的不同在于Lytton II 辅助单元，因此下边会主要关注Lytton II 辅助单元。

从Lytton Gardens的地图上，可以看出其是有多栋楼，但相互连接的社区式经济适用房，且该老年经济适用房与Covia名下的另外一个护理单元（Webster House Health Care Center）非常接近。

因此，当Lytton Gardens的居民有健康问题时，可以转移至护理单元疗养几天，再被转移回Lytton Gardens，医保（Medicare）可报销一段时间，一旦超过这个时间，居民需要自己支付居住在护理单元产生的费用。

当Lytton II有空房间时，居住在Lytton I的居民有优先居住权，使得居民可以依据其健康状况被转移至可满足其护理需求的单元。

如果住户因为年龄的增长需要护理者，可以到住户服务协调者（Resident Services Coordinator）那申请免费的护理项目（政府的福利项目之一）：如果符合项目要求，每日会有护理者到住户的房间内，照顾住户固定数量的时间（比如经评估后，判断住户每日需要护理者照顾两小时）；如果老人不符合项目的要求，也没有足够的收入去支付护理费用，只能搬出或者由家人自己照顾。

Lytton Gardens的老年经济适用房中，Lytton I独立单元有117个房间，Lytton II辅助单元最多可容纳55个住户，有50个无家具房间（包括45个单间[studios]、5个一厅一室 [One-bedroom apartments] ）；护理单元（Webster House Health Care Center）包括50个房间的独立单元和200个房间的护理单元。

（Lytton II辅助单元的无家具房间）

Lytton II辅助单元提供的服务包括药物管理（Medication Management）、一日三餐、助浴、洗衣房、清洁房间、娱乐活动（Activities）、预约交通送住户去看医生、住户服务协调者（Resident Services Coordinator）、7天24小时护理站。

（Lytton II辅助单元2019年8月份活动安排）

（Lytton Gardens的活动之一）

收费标准：

房租：最多只占住户月收入的30% （截至2020年4月，在Palo Alto，租一个单间需要2771美元一个月；一房一厅需要3272美元）

三餐费用（必须）：642.60美元/月

个人照护费用：1350美元/每人/月

入住辅助单元的老年住客在申请之时必须至少62岁，且年收入不高于72,750美元（6062.5美元是月收入，标准自2019年4月24日起生效）。

若一个居民的月收入正好是6062.5美元，其收入的30%便是1818.75美元，还远远达不到在Palo Alto，租一个单间的价格（2771美元一个月）。

（2019年8月11日至2019年8月17日三餐安排）

由以上的介绍可以看出，老年经济适用房的主要面向人群是低收入的老年人。普通的老年经济适用房其实是不设有医疗护理服务，但是却有各种类型的娱乐活动，满足居民的娱乐需求和社交需求；同时也有住户服务协调者（Resident Services Coordinator），以满足住户的私人要求。而带有可负担的辅助单元 [Affordable Assisted Living] 的老年经济适用房，并不是传统的老年经济适用房，其最大的不同就是提供医疗护理服务。

两个老年经济适用房中的住户均只支付月收入的30%作为房租，虽然这对于住户是可负担的价格，但是却远远达不到正常的房租水平。在这样的情况下，以Covia为代表的许多的老年经济适用房的运营商和其他开发商是如何盈利？又是如何在有限预算的情况下满足住户安全住房、健康心理和身体的需求？这便是我们接下来要探讨的问题。

二、 参与“老年经济适用房（Affordable Senior Housing）”的建设、运营、监督、管理的相关组织和部门，及其扮演的角色功能

在美国，还有许多像居住在Covia老年经济适用房住户的低收入老人，但是这种经济可负担、且提供支持性服务的“老年经济适用房（Affordable Senior Housing）”在美国是供给远远小于需求。

要想解决这些低收入老年人的住房问题，远远不只是“建设更多‘老年经济适用房’”以增加供给量就能够解决的。

这其中，还涉及到市场、政府、以及变化的人口等各种因素之间的博弈、协商、和合作，因此也使得“建设更多老年经济适用房”这一看似简单的解决办法变得困难。

1. 市场：房租的不断增长和美国50岁以上人群的低收入之间的矛盾

由下图（Change in median rent and wages from 1960 to 2016）可见，1960至2016年之间，收入变化是比较稳定的，而房租却是逐年增长，这使得美国人的租房压力逐年增加。

在美国住房压力逐渐增加的大背景下，2016年，50岁及以上、且年收入低于15,000美元的老年住户的数量是890万（约占当时美国总人口的2.8%）。美国人口普查官网显示，2016年美国的住户年收入中位数（U.S. Median Household Income）是57,617美元，而1，5000美元低于美国的住户年收入中位数的30%，也就是极低收入。

可见，市场中房租的增长和美国50岁以上的人群的低收入产生了矛盾，使得很大一部分老年人群有很大的住房压力。而这样的市场，作为“看不见的手”增加了“老年经济适用房”存在的必要性。

2. 企业在“老年经济适用房”中扮演的角色

从现实角度说，企业或者开发商是不可能只建设豪华住宅，因为百万富翁只占很小的一部分。随着豪华住宅数量的增加，当高档市场接近饱和的时候，企业或者开发商需要把策略转移至中低端市场，面向中低端客户群。

站在开发商和投资者的角度，投资的可盈利（profitable），和可市场化（marketable）才是最重要的两个因素，那么 “老年经济适用房”是可盈利和可市场化的吗？

1）“老年经济适用房”是否可以盈利？

对于投资者、建设者来说，建设运营一个“老年经济适用房”很多时候是非常昂贵的——也就是说建设和持续运营“老年经济适用房”所产生的成本和目标客户群（低收入的老年人）的可承受的房租水平带来的收入之间是有非常大的差额的，换句话来说，低收入家庭可承受的房租带来的收入远远不能抵消“老年经济适用房”的建设、运营、和维持的成本。

甚至，即使开发商免费建设“老年经济适用房”，未来预期的房租收入也无法抵消运营产生的费用。

因此，严格来说是“老年经济适用房”是不可盈利的，但是在美国，对于这个差额，有多种方式去填补。 

下文将通过“老年经济适用房”成本构成、资金来源、和其他收入构成，来具体谈论弥补差额的方法。

A. 成本构成

“老年经济适用房”的成本构成包括开发成本、运营成本、维护成本等

a. 开发成本（development cost）

在开发成本中，主要可分为以下三种：收购成本（acquisition cost）、建设成本（construction）、以及开发商费用（developer fee）

a） 收购成本（acquisition cost）

收购成本指购买土地、或者购买旧建筑所产生的费用。有的开发商可以用公有土地来建设老年经济适用房；但是，如果开发商不可使用公有土地，那么几乎不可能减少购买土地产生的成本。

b） 建设成本（construction）

建设成本指新建设一个完整建筑，或者完成对旧建筑的重新装修和改造产生的所有成本，包括建设许可费（building permit fees）、建筑商费用、建筑材料、人力、基础设施和美化环境的费用等。开放商可以用策略来尽可能减少建设成本，但是建设成本很大一部分取决于市场的力量（market forces），也就是可以影响价格和供需变化的经济因素。

c） 开发商费用（developer fee）

开发商费用包括开发商在开发“老年经济适用房”过程中产生的所有费用，包括员工费用、办公室经营、和寻找新的机会产生的成本。所以，如果开发商无法从整个开发过程中盈利，那么是无法成功建成“老年经济适用房”的。当然，这部分开发商费用可以推迟至房子建成后，由房租产生的收入来支付，如此一来便有更多的资金可以投入到其他前期建设过程中产生的成本上；但推迟支付开发商费用的前提是能够顺利建成房子，并且该“老年经济适用房”是可以成功运营多年的。

d） 其他费用

其他费用包括：设计费，建筑贷款利息（construction loan interest）、项目管理费等。

b. 运营成本和维护成本

通常“老年经济适用房”的运营成本包括员工费用、水电能耗费用、以及其他服务/税收费用等；而维护成本包括房屋的检修费用等。

B. 资金来源

在居民入住和开始付房租前，“老年经济适用房”是不会有任何盈利性质的收入的；而且只有当整个开发的过程是可回收成本的和可盈利的，开发商才能拿到贷款和其他资金。但是，预期的来自“低收入”租客的房租收入和实际需要支付给借款人/投资人的金额之间的巨大差距本身，就让许多投资者和借款人对投资“老年经济适用房”望而却步。

因此，为了成功建设和运营一个“老年经济适用房”，开发商必须依赖于不同的资金来源，既包括向金融机构贷款，也包括税收抵免、和其他资金来源。

a） 向金融机构贷款

其中最重要的一个资金来源是来自金融机构对多家庭住房机构的永久性贷款，但是开发商必须在一段固定时间（一般是30年）还清本金和利息。

其中，开发商能够贷款的金额取决于未来开发商的还贷能力，而目标客户群（低收入的老年人）较低的支付房租的能力、以及未来可能的住房闲置（vacancy rates）则降低了开发商的还贷能力，也就使得可贷款的金额极其有限，因此开发商必须依赖于其他不同的资金来源。

b） 税收抵免（tax credits）

税收抵免是建设“老年经济适用房”的非常重要的资金来源。税收抵免取决于建设“老年经济适用房”所产生的费用，以及最终确定的租金水平。

另外，联邦政府、州政府、和当地政府提供的税收抵免额度是有限的，因此即使开放商是符合税收抵免的要求，也不一定能保证可以获得税收抵免。可见，获取“税收抵免”的名额是极具有竞争性的，相关政府和组织是需要对比不同开发商提交的提案，来决定最终名额的分配，最终导致只有少数开放商能够获取税收抵免的名额。

c） 其他相关项目的资金支持

其他相关项目的资金支持主要来源于联邦政府的住房和城市发展部门（Department of Housing and Urban Development [简写：HUD]）的Section 8、Section 202（下文会具体介绍）。这些资金的支持，可用于房租补贴、住户服务协调员和兼职护士的聘请、以及其他可选项目（包括预防跌倒计划、药物自我管理辅助项目、精神健康项目等），来满足住户的住房和健康的需求。

C. 其他收入构成

除了贷款、税收抵免、和政府的资金来源，未来的房租便成了“老年经济适用房”的重要收入来源，而这未来预计收入的数额（准确说是净营业收入，其等于房租收入减去运营成本）则决定了可贷款的数额——预计净营业收入越高，可贷款数额越高。

那么，提升房租收入的方式有两种：增加住房的数量、和提高单间房的房租。

a） 增加住房数量

当我们考虑增加住房数量的时候，需要考虑建设成本，收购成本，和项目管理费用——建设更多的房间，建设成本增加，但是因为收购成本等却相对平稳，所以建设更多房间便是相对更加经济有效的。

另外，建设更多房间可增加房租收入的前提是有更多的房间能够被出租；如果不能把房间出租，建设更多的房间只能增加成本。

b） 增加单间房的房租

虽然增加单间房的房租看起来是一个最直接的增加收入的办法，但是当房租增加到某个点时，就不能称住房为经济可负担的住房（房租超过租户收入的30%，便不是经济可负担的），而且这个时候也无法享受许多政策。

比如税收抵免要求每个老龄经济适用房的房租对于收入不高于地区收入中位数60%的住户是经济可负担的，也就是不能超过这个人群收入的30%；换句话说，也就是房租不可以超过地区中位数的18%。

需要注意的是：许多房租补贴的目标人群是极低收入的人群，也就是收入不高于地区收入中位数的30%的人群，所以如果一个“老年经济适用房”希望获得这些住房补贴，那么其房租则不可超过地区中位数的9%。

所以，满足“老年经济适用房”概念要求的单间房的房租是不可以无限制增加的。

2）“老年经济适用房”是否可以市场化？

老年经济适用房必须遵守地方住房部门的相关条例，才能够享受住房补贴；也就是老年经济适用房必须是面向收入不高的老年人，必须建在一些特定的地理位置，并且内部设计和房屋装修的风格必须符合相关规定。

由以上分析可以看出，美国的老年经济适用房的房租不可超过租户收入的30%，再加上其他各种规定，使得来自租客的房租收入极其有限，再加上有限的贷款金额、以及政府补贴项目的激烈竞争，导致要想成功地建成，并长期运营一家老年经济适用房，必须依赖多种不同的资金来源（有时多达29种资金来源），而不是单一的资金来源。

3. 政府作为“老年经济适用房”的主要推动者

正如上文所说，建设运营维持一个“老年经济适用房”很多时候是非常昂贵的，同时低收入家庭可承受的房租带来的收入远远不能抵消“老年经济适用房”的建设、运营、和维持的成本。因此，单纯地靠市场是没有办法解决这部分“低收入”老年人地住房问题，也就是说，政府的引导和支持是“老年经济适用房”的建设、运营、和可持续发展的最不可缺少的一个环节。

其中，联邦政府的住房和城市发展部门（Department of Housing and Urban Development [简写：HUD]）则是参与“老年经济适用房”建设和管理的一个非常重要的政府部门，其不单单为“老年经济适用房”提供资金的补贴，也要负责资金的审批和监督，制定“老年经济适用房”的建设要求、住户标准，以及“老年经济适用房”的安全和运营审查。

以下是几个“老年经济适用房”相关的政府资金补贴项目：

1）Section 202

Section 202 于1959年颁布，隶属于联邦政府的住房和城市发展部门，是一个住房补贴项目，目标人群是收入低于地区收入中位数50%的62岁及以上的人群，因此该项目主要是为了解决低收入老人的住房和支持性服务的需求问题。

依据美国低收入住房联盟（The National Low Income Housing Coalition）的年度报告，Section 202在2014年的资金投入是4.555亿美元，服务约40万个住户；2019年的的资金投入是6.78亿美元，服务约40万个住户。

需要特别注意的是：满足Section 202项目的住房社区可以设置一定比例的房间接收低收入的残疾但不满62岁的人群，但该项目的主要人群必须是至少62岁的老年人群。

Section 202 的款项接收者主要是私人的非盈利性组织（private nonprofit organizations）。其补贴方式有两种：

A. 无息预付款（interest-free capital advances），用于支持“老年经济适用房”的房屋建设、修复、和收购，但是这种预付款多数时候不能够支付100%的建设费用——需要结合低收入住房税收抵免（Low Income Housing Tax Credit ，简写LIHTC）等其他方式来补足建设费用。

B. 运营费用补贴（Operating funding），用于补贴运营产生的费用（包括娱乐活动组织人员的员工费），该费用是以项目（project-based）为单位进行拨款补助的。通常运营产生的费用来自于租金收入，但是由于“老年经济适用房”目标住户的低收入性质，租金的收入完全没有办法抵消运营产生的费用，而运营费用补贴便是用于补助差额的。因此，运营产生的费用等于占租客收入30%的房租收入加上运营费用补贴。

C. 住户服务协调员（Resident Service Coordinators）的资金补助，住户服务协调员主要是评估和识别住户需求、为住户寻找满足其需求的服务项目、监督服务的质量。

2）Section 8

Section 8隶属于联邦政府的住房和城市发展部门，目标人群是低收入的家庭，由于低收入老人也属于Section 8目标人群的一部分，所以Section 8可作为 “老年经济适用房” 的收入来源之一。

Section 8通过提供住房补贴，确保租户只需要支付收入的30%作为其需要支付的房租，而Section 8则需要补贴用户支付的房租与市场价之间的差额，就使得低收入的租户可以在市场中找到合适的住房居住。

其补贴形式有两种：

A. 直接提供给租户个人（tenant-based），也就是住房补贴券会直接交付给个人，使他们可以在市场中自由选择现有的住房。

B. 直接提供给“老年经济适用房”运营商/私人业主（project-based），作为租房补贴。

3）低收入住房税收抵免（Low Income Housing Tax Credit）

低收入住房税收抵免（Low Income Housing Tax Credit）也是隶属于联邦政府的住房和城市发展部门，每年约提供价值约80亿美元的税收抵免，用于购买，修复或新建针对低收入家庭的出租房屋，其中就包括“老年经济适用房”。

三、发展“老年经济适用房（Affordable Senior Housing）”的重要性

那为什么美国政府要投入大量资本，建设大量的“老年经济适用房”？这便是要说到在美国发展“老年经济适用房（Affordable Senior Housing）”的重要性了。

2018年，哈佛大学住房研究联合中心（Joint Center for Housing Studies of Harvard University）的报告表示：在美国，有超过一半的住户的年龄在50岁或者50岁以上，这些6500万的老年住户在他们的居住情况、财务状况、健康和身体功能、生命阶段等个人状况都具有极大的多样性，因此， 对住房种类的需求也具有多样性。

但是，经济可负担、位于老龄友好社区内、且包含健康服务的无障碍住房却是供应短缺的。

1. 美国“低收入”老年人的数量逐年增加

在美国，约有四分之一的50岁至50岁以上的住户是租房的，而他们年收入的中位数（median income）约是28,000美元，还不到能够购买房屋的老龄住户年收入（61,000美元）的一半，也就是说租房的老人比购房的老人有更大的可能性会承担住房的经济压力。

自2006年以来，租房的老年人增加了43%，而在这个人群里，大部分的人的年收入都低于30,000美元。从2000年至2016年，50岁及以上、且年收入低于15,000美元（非常低收入，指收入处于或者低于当地收入中位数的50%）的老年住户的数量增加了39%，从640万（约占当时美国总人口的2.3%）增长到890万（约占当时美国总人口的2.8%）。

2. 住房费用超过收入30%的美国老年人比例较高

从用于住房的支付费用占收入比例来看，在美国，30%或者低于30%的收入用于住房便是经济可负担的；而花费超过收入的30%作为房租，则被认为是有住房压力的。

2016年，有970万65岁及以上的老龄住户（约占该年龄段的三分之一人口，约为当时美国总人口的3%）的住房费用高于收入的30%，约490万65岁及以上的老年人至少花费超过收入的一半用于住房（其中340万是65岁至79岁，150万是80岁及以上的老人）。可见，有相当部分的美国老年人有住房压力。

当收入增长到顶峰后，随着年龄增长，收入会减少，因此住房压力也会随着年龄的增长而增长（如下图，Shares of Both Renters and Owners with Cost Burdens Increase with Household Age） —— 2016年，36%的80岁及以上的老年住户有住房压力，而只有29%的50至64岁、31%的65至79岁的老龄住户有住房压力。

3. 有住房压力的老年人会减少食物、交通、和健康上的开销

在2018年哈佛大学住房研究联合中心的报告也表明：当人们在住房上的开销在收入中所占比例越高，那么在其他生活方面（比如食物、交通、健康等）的开销就会越少。在一次消费者开销调查中发现，在美国，低收入且在住房上花费超过收入的50%的老年住户（65岁及以上）在食物、交通、健康上的开销明显少于同等低收入水平但在住房上的开销低于收入30%的老年住户（如下图，Low-Income Households with Severe Cost Burdens Have Little to Spend on Other Necessities）。

（Covia运营总部的大楼，位于加州的Walnut Creek）

因此，如果给老年人提供经济可负担的经济适用房，那么就可以降低老年人的住房开销，从而增加老年人在健康和食物上的开销，改进老人的健康情况；同时，通过刺激这些老年人在健康和食物的消费，也促进了健康和饮食行业的经济发展；另外，通过“老年经济适用房”给老年住户提供各种健康护理和社会性的服务，也可以改善老年人的健康情况，进而减少公共健康系统的开支。

4. 租房的老人独居可能性更高

同时，需要注意的是老年租客相对于老年购房住户，有更大的可能性独居，比例对比情况如下表：

美国租房和购房老人的独居比例对比表

因此，当这些独居低收入的老人需要帮助或者其他服务时，只能依靠不居住在一起的护理人员或者其他付费的专业护理人员。

在接下来的二十年里，由于八十岁及以上的独居老人数量的增加，为独居租房老人提供经济可负担、含高质量的帮扶服务的无障碍住房就成了非常巨大的挑战。

由以上数据可以看出提供经济可负担，且提供支持性服务的“老年经济适用房（Affordable Senior Housing）”在美国的需求量是非常大的，且是非常重要的。换句话来说，“老年经济适用房”是解决“低收入”老年人的住房和长期护理问题的一种办法。

四、“老年经济适用房（Affordable Senior Housing）”的概念

通过上文的分析，其实已经可以很清晰地看见“老年经济适用房”的形态，但下文会进一步地提炼和分析相关特征，使概念更加清晰。

在美国的养老产业中，“老年经济适用房”会被归类到老年住房（Senior Housing）这个类别中，其最大的特点就是“经济可负担”，且居民是“收入不高”的“老年人”（其分类具体看下图）。

但将“老年经济适用房”放置到更广的维度看，其不仅属于按“居民年龄分类”的老年住房的范畴，也属于按“房租占收入比重分类”的经济适用房的范畴。

“老年经济适用房”的种类包括多种：政府帮扶下的老年住房 （Subsidized Senior Housing）、可负担的家庭式养老住房（Affordable Adult Family Home）等。其中，

A. 可负担的家庭式养老住房则是两个至九个没有亲缘关系的老人住在一起的居家式养老。这类的养老住房必须通过当地家庭服务部门（local Department of Family Services）的批准才可运营，同时会有一个照护团队照顾住户，提供三餐、活动等服务。需要特别说明的是：这类“老年经济适用房”的住户的护理需求很低。

B. 政府帮扶下的老年住房是“老年经济适用房”的主流，参与的政府部门主要有：美国住房和城市发展部门（the U.S. Department of Housing and Urban Development [HUD]）， 美国农业部（the U.S Department of Agriculture [USDA]）， 和美国财政部（the U.S Department of Treasury）。其中这些政府的帮扶项目包括Section 8 HUD Housing（主要帮扶人群是低收入群体），HUD Section 202（主要帮扶人群是非常低收入的老年人，其项目含： 建房补贴 [Housing Tax Credit] 和房租补贴 [Rental Assistance]），低收入住房投资者的税收抵免（Low Income Housing Tax Credit[LIHTC]）等，这类“老年经济适用房”需同时满足联邦政府、州政府、和当地政府的规则。政府帮扶下的老年住房会在下文具体说明。

a. 老年住房合作社（Cooperative Housing for Seniors）是政府帮扶下的老年住房的一种形式，其独特之处在于所有低收入、受政府住房补贴的老年住户必须参与整个社区的管理和维护（有的在社区内有一份自己的工作，有的参与居委会），既有利于减轻住户的财务负担，也有利于住户的精神健康，同时可以减轻整个社区的管理费用，使住房更加经济可负担化。典型例子是：CSI Support & Development的57个住房单元的 Wabash Estates。

参与“老年经济适用房”建设、运营、监督、和管理的部门性质可以是私人投资性质、非盈利性质、政府性质、公私合营性质、基金会性质等，这些不同性质的部门之间的博弈、协商、和合作已在本文的第二章节具体说明。

由于政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）是“老年经济适用房”的主流，因此，下文将以介绍政府帮扶下的老年住房为主。

1. 政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）

“政府帮扶下的老年住房”是以合理（reasonable）且可负担的（affordable）出租价格，出租（rent）给低收入（lower-income）的老年人（older adults）的社区（communities），这样就可以让低收入的老年人每月有更多余钱去购买其他生活所需品。

在这个定义中，有四个关键词作为必要因素，需要加以说明，另外再加上一个可选因素，才能说我们理解了美国的“政府帮扶下的老年住房”。同时，为了更全面地了解“政府帮扶的老年住房”，人员配置、空间设计、以及信息/数据收集也是必不可少的。

1） “政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”的四大必要因素

a. 第一个必要因素：“合理且可负担的出租价格”

依据联邦政府的住房和城市发展部门（Department of Housing and Urban Development [简写：HUD]）的规定，如果每月用于租房及所需能耗的费用不超过月收入的30%，就将这个出租房的价格定义为可负担（affordable）的。

因此，“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”中的住户只需要支付他们月收入的30%作为房租即可，这是依据联邦政府的住房和城市发展部门可负担的定义而规定的。

由于“合理且可负担的出租价格”的定义是依据百分比来定义，所以“合理且可负担的出租价格”是因人而异，因地而异的——这也进一步说明联邦政府对不同地区的“政府帮扶下的老年住房”的补贴是不同的，对不同人的补贴也是不同的。

a） 因人而异，比如说一个人的月工资是1000美元，那么房租不高于300美元的房子是可负担的；而如果一个人有10000美元的月收入，那么房租只要不高于3000美元，对于这个人来说，都是可负担的。

b） 因地而异，比如2018年，华盛顿DC的个人年收入的中位数是8，5203美元，那么对于这座城市的可负担的每月房租是2130美元；而爱荷华州的个人年收入的中位数是5，9955美元，那么对于这座城市的可负担的每月房租便是1499美元。

b. 第二个必要因素：“出租”

“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”只出租，不可购买。

c. 第三个必要因素：“低收入”

“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”是只提供给某个特定收入的人群，是规定收入上限的，换句话说，如果某个老人的收入超过这个上限就不允许住在“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”里了。

这里的“收入”是基于地区收入中位数（the area median income [简写：AMI] ）为判断基础的，同时不同的项目所定义的“低收入”不同，但通常来说这个上限是设定在低于地区收入中位数的80%的某个收入线（somewhere below 80% of the area median income）。

比如2012年，西雅图的地区收入中位数的80%是5，2542美元，但实际上，居住在 “政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）” 的住户的收入远远低于这个上限；比如，2012年，居住在Section 202规定下的老年经济适用房的住户的平均年收入只有1， 2600美元。

需要注意的是这个“低收入” 实际上限每年都会依据地区收入中位数的变动而变动，且每个地区的 “低收入” 上限标准也不同，以确保“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”是真正提供给低收入的老人。

另外，虽然每个“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”项目都有一个可参加的低收入上限的标准，但同一个项目给不同老人提供的补助也会有所不同，而这是由老人实际收入来决定的：一般是收入越低的老人，所得到的补助力度就越大。

以下给出联邦政府的住房和城市发展部门（Department of Housing and Urban Development [简写：HUD]）颁布的居住手册（Occupancy Handbook）中的几个不同项目定义的低收入上限的标准（基于大都市统计地区的收入中位数），需要注意的是有的老人收入也许符合一种项目的低收入上限的标准，但对于另外一种项目来说却太高了：

注：只要收入在某低收入上限标准以下的家庭，都可参与这个项目，比如Section 8（1981年前）的低收入上限标准是低收入（Low-income limit），那么只要收入未达80%的地区收入中位数的老人都符合参与该“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”的要求。

在上表中Section 8之所以有两个上限标准是因为其标准在1981年10月1日上限有所更改，之后的上限由低收入（Low-income）变更为非常低收入（very low-income）；因此，如果这个老年经济适用房的合同在该时间点之前生效，则适用于低收入（Low-income limit）；而之后生效的，只能适用于非常低收入（very low-income）了。

d. 第四个必要因素：“老年人”

通常来说，这类政府帮扶的老年住房中的必须有80%以上的住户是“老年人”，余下的20%的住户多数是未达到老龄的年龄标准，但却有身体残疾。

老年人的年龄标准是依据项目的不同而有所不同的，但一般来说年龄都要至少要达到55岁或者62岁。

数据显示，许多“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”的住户的平均年龄会更高，比如2014年，Section 202项目的住户平均年龄是79岁，而将近39%的住户年龄高于80岁。

由于住进来的老人的年龄相对较高、且相当长的一段时间的经济状况无法满足健康的需求，有相当一部分的老年住户身体状况不好，比如2015年，Section 202 的“老年经济适用房”项目中，有38%的住户被看作是身体脆弱的（Frail）。

“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”中，遵守平等的住房原则——无论住客（tenant）的健康状况和身体功能的情况好坏，房东（landlord）都不可因为他们无法照顾自己、需要更多的帮助的原因，拒绝任何一个符合入住标准的住客，除非这些状况会威胁到住客本人或者其他住客的安全。

从这里可以很清晰地看出：“老年经济适用房”项目突出了美国精神——平等的人权，只要住户符合入住标准就能够入住。

因此，从以上论述可以看出，“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”对入住住户设置的标准更多的是“收入”标准和“年龄”标准，而对“健康状况”并没有一个明确的规定。

也就是说，居住在“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”中的老年住户虽然有相当大的比例是健康状态不好或者部分身体功能不足的，但是也有很大部分的老年住户的身体是非常健康，且活跃的。

而要满足住户各方面的需求（经济需求、健康需求）是要求多个部门、多个政府补助项目、多个社会组织、和市场组织的共同协作（这在下文的[参与““政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）””的建设、运营、监督、管理的相关组织和部门，及其扮演的角色功能]中会具体论述）。

2） “政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”的一个可选因素

因为“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”并不是为了“照护”的功能而建立，所以“提供医疗照护和其他支持性的服务”便成了可选因素。多数“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”不会在住房地产里配置医生护士这类的医疗岗位。这也就很大程度上造成了“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”不同于持续照护退休社区（CCRCs）、或者其他类型的长期护理机构（long-term care facilities）。

但这并不意味着“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”不提供这些医疗照护和其他支持性服务（比如唱歌等活动），这仅仅意味着“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”的根本目的不是“提供医疗照护和其他支持性的服务”，这也就要求住户有更强的自理性。

但，需要强调的是，该可选因素是提升住户健康水平和生活质量的一个非常重要的因素。

同时，这个可选因素的实施，会依据不同“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”的项目而有所变动——美国不同的州政府对其管辖区域内的“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”所提供的服务类型有不同的规定：有的州政府则严格限定了这些“老年经济适用房”需要提供某些特定种类的服务，比如家庭照护者（homemaker）或者个人照护助手（personal care assistance）。

“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”不强迫住户必须使用服务，但是“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”必须保证住户自由选择服务提供商的权利——虽然“老年经济适用房”与某些服务提供商有合作关系，但是住户有权选择是否使用这些有合作关系的服务提供商提供的服务。

但是依据多数住房供应商的经验，如果住户认为这些有合作关系的服务提供商提供了高质量的服务，他们是会愿意持续使用这些指定服务提供商提供的服务的。

从这里可以很清晰地看出：“老年经济适用房”项目突出了另外一个美国精神——“自由”的选择权，给住户提供可自由选择的服务。

3） 人员配置、空间设计、和数据收集

（1） 人员配置

由于 “经济可负担”的性质和预算的原因，“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”要求用最少的员工数量，把效益最大化发挥。

通常，“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”多数员工的工作是维持公寓的建筑安全、整洁、和空间的合理分配，因此，员工大多只包括：物业经理、会计、住房安排职员、维修人员、以及安保人员。通常在居民发生紧急情况时，会由物业经理或者其他相关员工联系救护车，将居民送往医院救助，这也就弥补了有的“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”不提供医疗照护的问题，也避免了住户独居可能发生的风险。

但是需要特别说明的是：有的“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”的员工会包括一个住户服务协调员（Residents Service Coordinator），其工作职责主要是：

A． 帮助识别和评估住户的需求和服务

B． 对住户提供一对一的服务，帮助他们解决私人需求，包括联系医疗辅助机构、寻找护理人员（照顾失能老人）等

C． 了解居民的生活情况

D． 帮助公寓建立与服务提供商和外部资源的联系

因此，住户服务协调员会非常了解住户情况，并与住户建立相互信任的关系。

（Covia的“老年经济适用房”中，住户服务协调员[Residents Service Coordinator]做的事情）

当然，如果“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”提供其他服务，比如日常的美术课程、集体出游、购买食物等，就会有专门的活动负责人；当然这些活动也可以由外部的公司员工来承办。

（2） 空间设计

在内部空间设计上，大多数“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”会为各种多样化的活动专门设计一些空间，但会因项目不同而有所差异：有的提供用餐服务，因此会有一个可供集体使用的餐厅，而餐厅也可以用于其他活动；有的会提供教育课程，因此会设计相应的大房间；有的会有健身房；有的会设计一个独立的房间供服务提供商提供住户一对一的服务；当然在未来，也可以依据需求的改变，重新设计或者调整空间。

在这里特别强调：在联邦政府的住房和城市发展部门（Department of Housing and Urban Development [简写：HUD]）的住房补贴手册上，明确要求地产商在建设或者改造房子的时候，需要把整个建筑设计成无障碍建筑，以便于身体有残疾、或者身体功能差的住户可以无障碍进出建筑。且规定至少有5%的房间是对行动不变的住户完全无障碍的（比如设计坡道而不是楼梯，无障碍浴室，扶手以及经过修改的橱柜和壁橱等），且另外需要有2%的房间对视力或者听力有缺陷的住户完全无障碍。

（3） 信息/数据收集

“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”的信息收集十分有限，基本上只有基本个人信息和用于判断是否符合入住标准的收入信息。这类信息在住户入住前收集一次、以及住户入住后的每一年收集一次。

联邦政府的住房和城市发展部门（Department of Housing and Urban Development [简写：HUD]）要求每年对住户的收入进行重新评估（reassessments），以检验是否有住户的收入变动高于入住的收入标准，如果收入高于规定的收入标准，住房补贴就会被暂停，也有可能被要求离开“政府帮扶下的老年住房”。

通过评估收集的信息类型除了上述信息，也会因为不同的“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”而不同：有的收集信息很全面，包括健康状况、身体功能水平、和需求，且是定期对所有住户进行评估；有的只收集部分住户的信息，多为那些到服务协调员（Residents Service Coordinator）处寻求帮助的住户；有的则不会进行任何额外的评估。

需要说明的是，“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）”不要求对住户的健康服务的使用情况进行追踪。但是当进行评估的时候，一些项目会咨询住户是否去过急诊室或者医院；但如果工作人员没有看见住户离开公寓或者住户不告诉评估人员这些情况，这些信息是很难获得的。

总结以上分析，我们可以很清晰地看出美国的“政府帮扶下的老年住房（Subsidized Senior Housing）” 是以“经济可负担”和“老龄”住户为主要特点的，对住户的身体健康状况并无要求。其更类似于国内的居民社区，不会去限制住户的活动，不要求居民上报自己的每日活动，也不要求住户必须参与相应活动或者服务，但却在成本有限的前提下，设置一些活动和员工岗位，最大程度上满足住户健康、及活动的需求。

五、对中国普惠养老模式的借鉴意义

中国未来的“普惠养老”建设，需要同时满足“普惠社会大众的价格” 以及 “优质的服务质量”。

要将“普惠养老城企联动专项行动实施方案” 真正落实到实处，使“普惠养老项目”真正实现“普惠社会大众的价格” 以及 “优质的服务质量”，不仅仅需要靠市场的力量，也需要依靠政府的支持和引导。

对于致力于“普惠养老”投资+运营商而言，不应该只关注某一种资金来源，而应该多样化资金来源——可以来自金融机构贷款，也可以来自政府的有关项目。

对于政府而言，不仅仅为“普惠养老”项目提供资金补贴，也需要负责资金的审批和监督，明确“普惠养老”项目的建设要求、住户入住标准，以及安全和运营审查。政府需对符合资金补贴的项目提案予以择优录取。

同时，需要明确不同地区，由于个人收入水平不同，因此，对于房租的设置需要符合本地的情况，而不是全国统一标准。