苏醒的睡城“北三县”：高质量发展路在何方？

北京师范大学房地产研究中心研究员

中房智库研究员 王瑜瑶

中房智库执行院长 柴铎

3月17日，国家发改委正式发布《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》（以下简称“规划”） ，北三县地区再次被广泛关注。

一、北三县区域概况

“北三县”指三河市、大厂回族自治县以及香河县，地处北京和天津之间，均为河北省廊坊市所辖却与廊坊不相连，是国内占地面积最大、行政级别最高的县级“飞地”。多年来被人们熟知，是因其距离北京较近，房价相对较低，是众多北漂人安家的选择，在北京周围承担着居住职能，成为了“睡城”。

据相关调查显示，在北京有超过80%的极端通勤人群（通勤距离最远的10%）居住在五环外，居住在北三县的跨城通勤人群占全部跨城通勤人群的54%。

图 1 北三县——国内占地面积最大、行政级别最高的县级飞地

图 2 北京极限通勤人群居住地分布情况（来源：中国新闻周刊）

北三县整体东西最大直线距离约30公里，南北约43公里，总面积达1277.29平方公里，总辖 24个乡镇，总人口超过了110万。其中，三河市位于河北省东北偏北、廊坊地区最北端,以地近洳河、鲍邱河、泃河三水故得名，与北京仅一河之隔，总面积643平方公里；大厂回族自治县是距北京最近的一个少数民族自治县，总面积176.3平方公里，县域东北与三河市交界，南与香河县接壤，西、西南与北京市通州区隔着潮白河相望；香河县位于河北省中部偏东，位于北京市和天津市之间，总面积458平方公里。

图 3 北三县区域位置

交通方面，三县内部公共交通基本完善，能够满足当地群众基本的交通出行要求，有多个到达北京的公交车线路。最基本的公路建设网络基本覆盖，京哈公路穿插整个三河市、横穿大厂回族自治县境北部，横穿香河县东西，连接北京市通州区和天津市宝坻区，京秦高速三河段的修通使得三河进入首都半小时经济圈；2018年6月，北京“七环”主路贯通，8月京秦高速北京段、首都“大外环”正式通车，京津冀三地的高速“断头路”全部打通。其中，密涿高速北起北京市密云区，由北向南依次经过北京市平谷区、河北省廊坊市的北三县（三河市、大厂县、香河县）、北京市通州区、大兴区，由大兴南部进入河北省廊坊市，最终到达涿州市，全长约220公里，呈反“C”字形。

一直以来，北三县地区因毗邻京津，有着比河北省其他县市更便利的发展条件和更好发展机遇，成为河北省经济发展速度最快地区之一，被河北省视为其“经济特区”，有“北京后花园”美誉。三河市高新技术产业是重要特色产业，燕郊经济技术开发区也被称为“京东硅谷”；大厂回族自治县的文化特色深厚，境内的大小坨头遗址、大小坨头墓群、北坞清真寺等文物古迹以及留存的景泰蓝制作技艺、花丝镶嵌制作技艺等非物质文化遗产促进了旅游产业的发展；香河县享誉全国的香河家具城是我国北方最大的家具交易市场，家具产品销往全国各地。2018年三河GDP为487.7亿元，大厂GDP为109亿元；香河2017年GDP为250.8亿元。

图 4 大厂民族宫（图源网络）

北三县在交通、高新技术产业发展、承接京津产业转移与人口外溢等方面有着其他地区不可比拟的优势，过去十几年实现了较快的发展，但由于与京津两地的经济结构、基础设施建设、公共服务水平和文化发展等方面的区域落差，也暴露了一些现实问题，例如产业结构失衡导致新兴产业较少、就业吸纳率不高，空间布局缺乏协调导致的职住不均衡，跨界交通秩序混乱导致交通拥堵，资源环境约束趋紧导致大气污染以及地下水严重超采，部分房地产过度开发、公共服务短缺等。

图 5 凌晨就要排队等公交的上班族

二、京津冀协同发展背景下北三县发展定位及未来规划

早在上个世纪的80年代，国家开始实施的国土资源整治战略中就将京津冀地区作为试点地区之一，希望通过合理的规划实现区域协调发展；2002年，由国家发展改革委地区经济司组织召集京津冀三地共9个市发展改革部门，在廊坊召开了京津冀区域经济发展战略研讨会，分析京津冀区域发展与合作面临的形势与问题，形成了著名的“廊坊共识”。同年，国家发展改革委员会正式启动京津冀都市圈规划的编制。

2014年2月26日，习近平总书记视察北京，将京津冀协同发展上升为国家战略。同年，《廊坊市北三县统筹发展规划（2013—2030）》完成，提出要将北三县打造成为“京津冀协同发展示范区”。

2015年4月，《京津冀协同发展规划纲要》由中央政治局会议审议通过，纲要指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能。

2018年，北京市发布《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，正式将北三县写入规划。在有序疏解非首都功能，优化提升首都功能中提到“实现北京城市副中心与廊坊北三县地区统筹发展”，指出北京城市副中心与廊坊北三县地区地域相接、互动性强，需要建立统筹协调机制，加强重点领域合作，做到统一规划、统一政策、统一管控，实现统筹融合发展。

2019年1月，北京市发布《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）》，明确指出推动城市副中心与廊坊北三县地区统筹发展，建设“京津冀区域协同发展示范区”。这打破了“一亩三分地”的规划思维，在区域尺度上统筹协商解决，建设北京城市副中心除了疏解北京中心城区的压力，另一个重要的目标，就是带动北三县乃至于整个北京东部地区的发展。

图 6 城市副中心位置与区位分析图（来源：北京市规划和自然资源委员会）

在这个过程中，廊坊市以及北三县各级政府也在积极响应着区域发展的政策。2015年《廊坊市北三县统筹发展规划（2013-2030）》出台，规划中指出廊坊将把北三县打造成为“京津冀协同发展示范区、河北绿色经济先行区、河北省新型城镇化配套改革试验区”。

在近20年的规划探索与实践基础上，2020年3月17日，由国家发改委发布的《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》成为了重要里程碑，意味着协同发展重点区域的明确：北京市通州区和河北省廊坊市所辖三河市、大厂回族自治县、香河县行政辖区范围，国土总面积2164平方公里；也意味着协同发展战略定位的明确：以北京城市副中心建设为统领，着力打造国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。这都意味着建设蓝图的展开和区域快速发展阶段的到来。

（1）明确定位：“京津冀区域协同发展示范区”

对这一定位的明确表述是:充分发挥北京城市副中心的辐射带动作用，推进通州区与北三县高质量发展，实现功能分工协同、交通互联互通、生态共建共管、设施共建共享、安全联防联控，探索统一规划、统一政策、统一标准、统一管控的协同机制，成为京津冀交界地区协同发展的典范。

（2）规划主要内容

北三县与通州区联系紧密，却因行政区划各自为政，跨界协同发展缺乏有效途径，发展中出现了诸多问题。规划中指出了北三县地区功能布局混乱、资源环境 约束趋紧、跨界交通问题严重、产业发展结构失衡以及与通州较大差距的公共服务水平等问题。规划的出台，就是为了解决这一系列问题，通过统一规划、统一政策、统一标准、统一管控，包括空间格局、生态环境、公共交通、经济体系、公共服务、基础设施建设等多方面措施，实现北三县与通州的协同发展。

图 7 《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》主要内容

空间格局方面，将优化国土空间格局，科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，同时对城乡建设用地减量提质，促进高效利用城乡建设用地，实施留白增绿战略，预留弹性空间；构建“一中心、一绿洲、四组团、四片区、多廊道、多节点”空间结构的新型城乡格局，构建“城市副中心—发展组团—特色小城镇（新市镇）—美丽乡村”四级联动城乡体系；优化交界地区布局，原则上不再新增建设用地。

图 8 通州区与北三县协同发展的城市功能集中建设区域（来源：中国新闻周刊）

规划实施的基本任务方面，主要集中在特色城乡风貌的塑造、生态环境的治理与打造、综合交通网络的建设、现代化经济体系的创新发展、城乡公共服务的均衡配置、市政基础设施的建设以及疫情过后备受重视的韧性防灾减灾体系的建立。如此全面系统的规划任务给了北三县地区新的发展机会，未来，北三县不会简单成为北京的“睡城”，而将成为有实体经济支撑的“较高品质的增长极”。

为了保障规划的实施，规划中还提出了共同治理的政策保障机制。规划要求，建立统一规划管理机制，建立统一运维机制；建立统一标准体系，严格执行统一环保标准，高起点制定统一城市建设标准，高起点制定统一基本公共服务标准，统一社会保障标准；推进协同政策创新，完善生态环保支持政策，创新人口人才管理政策，建立统一互认的人才评价和行业管理政策，创新金融财税政策，支持通州区与北三县开展投融资改革试点；共享改革试点政策；完善工作推进机制。这将有利于建立新时代高质量的城市规划建设管理体系，推动政策机制创新，是区域治理体系和治理能力现代化的体现。

三、北三县高质量发展，路在何方？

党的十九大指出，进入新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。坚持质量第一、效益优先成为经济发展必然要求。习近平指出，现阶段我国经济发展的基本特征就是由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这个基本特征是我们抓经济工作必须把握的大前提、大逻辑。此次规划的总体要求指出，打破“一亩三分地”思维定势，充分发挥城市副中心示范引领作用，辐射带动北三县协同发展，打造新时代推进高质量发展的典范，这也是破解我国区域不平衡不充分发展的重要实践。

通州区和北三县高质量发展的微观层面，体现在产品和服务的高质量，更能满足人民对高质量生产生活的要求；宏观层面是指区域发展质量的提升，例如功能分工协同、交通互联互通、设施共建共享等方面，探索统一规划、统一政策、统一标准、统一管控的协同机制，形成资源相互促进、协同发展的高质量现代化经济体系。

（1）加强区域功能分工与产业协同，提高城市群发展质量

区域的高质量发展要以系统性思维和全局化视角来推动，区域功能的合理分工与产业协同发展格局是最共赢的选择。

规划指出，城市功能集中建设的重点区域为四个功能组团，其中燕郊组团重点发展科技创新、商务服务、健康养老等功能，补齐公共服务短板，优化提升城市品质，与北京城市副中心形成更加紧密的功能协作关系；三河组团重点发展科技创新和商务服务功能；香河组团重点发展健康养老、智慧物流、科技创新等功能；亦庄新城（通州部分）组团重点发展科技创新功能和城市综合服务功能。产业协同方面，通州区重点围绕前沿技术研发环节、科技创新与服务的高端环节进行布局，北三县地区重点在中试孵化环节、制造环节和配套服务环节实现与通州区的产业协同。

（2）促进房地产业健康有序发展

一直以来，北三县地区因其区位优势，过度依赖房地产开发成为地区经济发展的巨大问题。房地产作为国民经济的重要产业，只有合理的开发和有序的市场才能促进经济的高质量发展。规划也指出严禁在区域内、交界地区无序开发房地产。根据就业增长、配套设施情况，合理确定住房供地数量、布局和时序，严控房地产开发总量，引导房地产理性发展。同时加强监管，严禁开发商囤地炒地。与此同时，北三县作为众多北京上班族的购房或者租房的选择，通勤难是一直以来困扰城市居民的问题。推进就业与居住空间的匹配与融合，促进职住均衡，应在公共交通周边布局混合性居住空间，同时完善住房保障制度，坚持多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，努力满足不同就业人群的住房需求。

伴随着规划的有效实施，良好资源和优秀的企业会注入区域发展，北三县地区房地产的产品品质、配套水平、区域价值会不断提升，房地产项目的价值也会进一步得到提升，而区域价值的提升也会反哺企业的成长，形成良性的发展循环。

（3）发挥地区特色优势，规范建设特色小城镇，打造特色城乡风貌

2018年9月18日国家发改委办公厅下发了《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知（发改办规划〔2018〕1041号）》，通知明确了规范建设特色小镇、建立特色小镇高质量发展的基本机制。建设特色小镇可实现农业人口城镇化，就近就地城镇化，推动城乡融合发展，将城市先进的基础设施和公共服务设施延伸到特色小镇。特色小镇的建设应把规划放在第一位，因地制宜，因镇施策，突出差异，提高特色小镇发展的活力。规划中就指出了未来通州区和北三县特色小城镇的总体规划方案：特色产业带沿线地区重点布局以人工智能、高端装备、节能环保、智慧物流、印刷媒体为主的产业型特色小城镇。潮白河和北运河沿线、中部生态绿洲及生态廊道周边地区重点培育以文化旅游、文化创意、休闲农业、健康养老等为主的休闲型特色小城镇。

北三县地区有着悠久的发展历程，其中三河市自唐朝开元四年建县以来，已有一千三百多年的历史。悠久的历史形成了三个地区特色的人文环境，因此城市设计应注重文化内涵，打造特色的城乡风貌。正如规划中指出的，塑造“田园风光、国际风范、京华风韵、时代风尚”的总体风貌。

（4）加强综合治理，改善区域生态环境质量

高质量发展必然受到资源环境的约束与胁迫，而高质量发展的一个重要体现就是不能超过区域资源环境承载能力。这就要协调好区域经济发展与生态环境保护的关系，坚持绿色发展理念。加强区域大气环境、水环境、土壤环境以及垃圾处理等的综合治理，全面提升综合环境质量，构筑首都东部生态安全格局。通过新媒体平台广泛宣传绿色环保理念，引导公众参与生态环境治理，引导企业履行社会责任，建立人人有责的生态环境保护和治理机制。

（5）推动京津优质服务资源对河北辐射，促进公共服务区域均等化

一直以来，无论是医疗资源还是教育资源，北京地区和北三县地区存在着巨大的公共服务落差。四地政府应加强对接协作，进一步发挥通州区的辐射带动作用，聚焦补好弱项短板，将北京优质公共服务资源、基本公共服务设施和基础设施延伸到北三县地区，实现北三县地区基本公共服务均等化，缩小区域差异，保障和改善民生，提升城市发展质量和建设质量。

通过合作办学、师资共享等方式推动教育资源的整合与共享。规划中提到，推动北京优质教育资源向通州区与北三县布局，鼓励以合作办学、建立分校区等方式，促进北京优质教育资源向通州区与北三县转移，逐步统一通州区与北三县地区基础教育设施配套标准。

通过机构合作、设置分院等方式，推动在京服务全国和区域的优质医疗资源向北三县纵深布局。还可以充分借助信息技术手段，发展“互联网+医疗”的远程诊断模式，扩大北京优质医疗资源辐射范围。

（6）破解交通障碍，促进交通网络的便捷高效

目前北三县内部的交通网络较为完备，但是与北京中心城区相连的交通网络并不便捷。由于进京公路常年拥堵，通过公共交通进京需要耗费大量的时间；公路交通上，不仅有区域限行的限制，严格的“进京证”制度大大阻碍了北三县群众快速便捷入京。应进一步建立高效化、一体化的交通体系，提升跨界交通运行效率。

规划中指出建立以北京城市副中心为中心，构筑通达京津冀各中心城市、枢纽机场的城际铁路网络。构建以北京城市副中心站为主，亦庄站、燕郊站、三河站、香河站为补充的客运枢纽体系，实现对外交通与城市交通的顺畅衔接。形成区域轨道快线（含市郊铁路）、轨道普线、局域线等多层次的轨道交通网络。

（7）引导区域创新要素有序流动， 促进科技成果转移转化

创新是区域协同高质量发展的第一动力，通过创新提高产品和服务的质量和档次，通过创新增加产品和服务的附加价值，通过提高经济的质量和效益来促进增长，也就是从过去依靠简单扩大规模和增加要素投入的增长，转向依靠创新驱动的增长。应加快整合区域科技规划和创新资源，打造创新合作信息交流平台，建立区域战略合作关系和沟通制度。鼓励科技成果的跨地转化，引导科技机构与企业加强科技成果转化应用。

四、结语

区域的高质量发展需要各方面的协同促进，要形成统一规划、统一政策、统一标准、统一管控的协同机制，促进北三县从“睡城”转化为一个高质量的发展空间、高质量的人居环境和高质量的经济载体，以先进的理念打造新时代高质量发展的典范。但纸上谈兵终觉易，脚踏实地方知难，北三县的发展并存着机遇和挑战，规划的付诸实践更加有难度，很多关系到居民切身利益的问题需要在发展进程中予以正视和解决，北三县未来的发展任重而道远。