同观·德国丨政府救助干扰市场经济？汉莎航空的危机与纠结

【编者按】

本文是同济大学德国研究中心及同济大学中德人文交流研究中心与澎湃新闻国际部合作推出的“同观·德国”专栏的第44篇。德国政府对汉莎航空的救助方案引发争议，也成为疫情中对德国战后实施了70多年的“莱茵模式”的一次逼问。

新冠疫情下的出行限制令全球航空业面临空前挑战，不少航空公司被逼入绝境。德国汉莎航空称，目前的客运量还不到疫情发生前的1%，日运送旅客人数从平均35万人减至3000人左右。虽然企业在4月底时尚有43亿欧元的流动资金，但以每小时100万欧元的“烧钱”速度恐怕无法挺过这场疫情。

近日，德国联邦政府对汉莎航空的救助方案浮出水面。方案总金额将近100亿欧元，包括三个部分：其一是联邦政府拿出55亿欧元以静默参股的形式注入，要求保证9%的股息作为回报；其二是联邦政府出资近10亿欧元，在汉莎航空占有25.1%的股份，对于这部分入股，联邦政府要求在监事会获得两个席位，并享有相应的企业经营共决权和否决权；其三是国有德国复兴信贷银行（KfW）向汉莎提供35亿欧元的政府担保贷款。

但这个规模庞大的救助方案却引发巨大争议，而争议的背后是政治、经济各方的多重矛盾和博弈。

犹豫不决的汉莎航空

首先，汉莎对政府注资心存顾虑，因为这部分资金可能带有高昂的附加条件，尤其是其中的非静默入股部分，更将使联邦政府得以直接插手企业的经营决策。

此前，汉莎的同行法国航空已经获得了70亿欧元的国家援助贷款（其中40亿欧元是国家担保的银行贷款，30亿欧元是国家直接发放的贷款），附加条件为：“法航必须成为最注重环保的公司”。在2030年以前，法航要降低远程和中程航线的碳排放，平均每名乘客每公里下降50%。法国国内的航线更要在2024年以前就达成这一目标。此外，在2025年以前，至少2%的燃料要来自气候中性的能源。这些要求将对法航的航班安排产生非常具体的影响。法国经济与财政部长勒梅尔（Bruno Le Maire）说：如果搭乘火车在2.5小时之内可以抵达，相应的国内航线将被取消，因为飞行这样的路线是“不合理的”。此外，勒梅尔还表示，法航将购入新的空客飞机A220和A350来降低碳排放，他希望法航"会继续成为空客的好买家"，以帮助这家陷入危机的飞机制造商继续存活下去。

兔死狐悲，法航的先例使汉莎管理层对国家的有条件救助犹豫不决。而且汉莎的企业结构较法航更为复杂，奥地利航空、布鲁塞尔航空和瑞士航空等都是汉莎的子公司。虽然瑞士政府已经向汉莎旗下的瑞士航空和雪绒花航空提供了12亿欧元的贷款担保，并且没有附带硬性的环保指标，也没有要求干预企业经营，但汉莎仍然担心，如果母公司开了先例，将来奥地利、比利时和瑞士政府都比照德国政府要求参与企业经营决策，以此作为国家援助的回报，这将给汉莎的经营带来非常复杂的局面。

因此虽然可能有损企业声誉，但汉莎总裁施珀尔（Carsten Spohr）始终还在考虑申请进入德国破产法所特有的“保护伞程序”。如果进入这个程序，汉莎将在三个月的“保护期限”内继续拥有对财产的支配权，并在一名法院指定的管理人的监督下、在现今管理层的带领下进行重组。这样，汉莎将有机会摆脱对供应商和其他债权人的许多义务。汉莎股东及经营团队表示，目前虽然处境艰难，但主要是流动资金方面的危机。汉莎包括飞机在内的固定资产都还在，还有一些资产可以进行抵押，比如“常旅客计划”，仅其采集的大量数据资源就价值数十亿欧元。外界则普遍认为汉莎只不过是在垂死挣扎，没有政府救助根本不可能生存。

疫情大考逼问“莱茵模式”

一边是汉莎的顾虑和犹豫，另一边，德国政府和政界在是否应当涉足企业经营这个问题上也存在不同意见。

联邦政府对企业的救助注资主要依靠新成立的经济稳定基金（WSF），而该基金决策委员会由分别来自联邦财政部、经济部、总理府、劳动部、司法部和交通部的6名成员组成，党派分布上社民党略有优势（1名基民盟、2名无党派亲基民盟、3名社民党），另有2名咨询人。委员会内部迄今尚未形成一致意见。

联邦经济部长阿尔特迈尔（Peter Altmaier，基民盟）认为国家不应参与航空公司的运营。他在接受德国电视一台采访时说：“在我看来，我们不对企业的经营决策施加影响，这一点很重要。”

大联盟政府中的另一执政党——社民党对此却持完全不同的看法。社民党主席瓦尔特-博尔扬斯（Norbert Walter-Borjans）称：“汉莎必须保证国家享有共决权”，此外还应保证劳动岗位、削减派发股息。如果国家向企业注资却不参与决策，“这无法向循规蹈矩的纳税人交待”。

目前德国政坛上升势头正猛的环保政党——绿党的立场更为极端：联邦政府援助汉莎时应当比照法国，附带严格的环境和气候保护要求，并且静默入股是不可接受的，政府必须参与企业的经营决策。

汉莎救助之争的背后，是“国家干预与市场经济”这个永恒主题。被称为“莱茵模式”的德国社会市场经济制度在战后实施七十多年，被认为是德国经济长期繁荣稳定的重要基石。联邦经济部最辉煌的大厅便是以“社会市场经济之父”路德维希·艾哈德的名字命名。

政府只当裁判员，维护市场经济的竞争秩序，绝不自己下场比赛，这是“莱茵模式”的基本原则。这意味着，德国需要一个强大而自律的政府，它既要严密关注经济运行、主动维护经济秩序，又要严格自我约束，限制自己的权力范围。要在政治实践中做到这一点并不容易，对政府的权能边界也始终存在争议。面对挑战和危机，政府直接插手，动用权力和资源迅速解决问题，这究竟是提高效率，还是扰乱秩序、揠苗助长？

回想就在疫情暴发之前的去年11月底，德国经济部正式发布《国家工业战略2030》，也引发巨大争议。这份战略称，德国政府今后可以通过动用国家资金收购本地企业股份的方式，阻止来自非欧盟国家和地区的企业收购一些特定领域的德企。显然，德国政府面对日益白热化的国际竞争，已经耐不住只当裁判员，准备好随时撸起袖子下场比赛。

而就这一次新冠肺炎疫情引发的危机来看，德国政府的救助资金总额高达1.2万亿欧元，在其经济总量中的占比远高于欧盟平均水平以及美国。随着大量公共资金流入私人企业，政府一方面需要避免企业的“道德风险”，保障纳税人的利益，另一方面又有机会直接推动诸如气候保护、绿色经济转型等外部性大于企业经济效益的行动。在这样的情况下，德国是否应当重新定位国家的权能边界？

毕竟，在“国家干预与市场经济”这个问题上，几乎每个国家都有自己的理解和诠释，从而形成自己的具体经济制度，因此只有是否适合自己国情、是否适应时代发展的相对优劣，并无绝对的高低对错。或许在新冠肺炎疫情这场极限大考的逼问下，德国也不得不对经典的“莱茵模式”进行新的思考。

（朱宇方，同济大学德国研究中心、中德人文交流研究中心研究员）