城市疫情治理丨公共组织应对危机事件的障碍和对策

在风险社会，各种自然和人为灾害频发。尤其在全球化和信息技术的浪潮的裹挟之下，政府应对公共危机时的责任和作用越来越大。人们对政府的危机管理能力和效果有很高的期待。

然而现实中，公共组织在危机学习中问题重重，失败的例子比比皆是。公共管理学者进行了大量的研究，探讨公共组织和私人组织在应对危机时的不同，指出公共组织的目标模糊，追求多元价值；公共组织环境更加复杂，目标更具政治化；公共组织受外界影响很大，很难按照理想的方式运营；公共组织科层化，强调规则和程序；公共组织条块分割，组织协调困难。因此，危机的政治化、组织共享知识的形成、组织结构、危机领导力、公共组织问责、公共组织透明和信息沟通是公共组织学者关心的重点议题。

首先，危机事件在很短的时间内爆发出来，对社会产生巨大影响。因为利益攸关，个人和团体迅速动员起来，通过各种途径表达自己的政治诉求和意愿。危机问题迅速政治化。尽管有研究表明政治化是影响组织学习过程的重要因素之一。但是政治化对危机学习的影响如何还非常模糊。

危机问题的政治化，有好处也有坏处，一方面，政治化给公共组织施加压力，使得公共组织重视危机管理和从危机中吸取教训。另一方面，各种利益群体通过谴责和重构等各种方式试图影响公共组织实现自己利益。这使得危机学习的场景更加复杂，危机的原因和产生的冲击也越来越难以厘清。此外在政治压力的迫使下，公共组织会采纳迎合政治压力的方案，而不是基于证据的科学方案。

第二，如何看待危机是和人的主观感知相联系的。危机爆发以后，各种各样的相关危机如何发生，危机产生的原因，以及谁应该负责，什么教训应该吸取的各种解释都会出现。危机给人们的日常生活带来了强烈的混乱和无序感。在这个危机管理的过程中，如何突破个体理性和认知局限，对危机形成共识，形成一致性行动是公共组织面临的巨大挑战。

第三，组织结构为危机学习的发生创造制度环境。组织的结构影响组织决策的程序。在面临危机事件时，组织结构会影响组织如何对危机事件进行响应。正常时期，追求稳定、规则和效率的公共组织结构对危机响应是巨大问题。

危机时刻公共组织一定要有一系列的协议和组织安排，才可以应对危机带来的冲击。然而危机时刻的组织安排是对日常工作和行为常规的违反，而人的惰性和思维定势，使得危机时刻的特殊的组织结构安排给组织运行带来困难。

第四，不管是组织管理、危机管理还是公共管理，学者都高度强调危机时刻领导力的作用。公共组织领导者在危机时刻的作用更大，因为他们可以采用政府强制性手段，决定应该关注危机的什么方面，采用什么样的干预，谁可以参与危机管理。

公共部门领导者在危机时刻面临着巨大的挑战，经常导致公众对领导力的期待不相符合。危机时刻公共部门领导者要做更复杂的权衡，考量采用政策干预手段的经济和政治成本。公共部门领导者尽管应该但事实上非常不愿意在危机时刻充当领导者。危机时刻公共部门领导者很难强有力地从上到下给出直接的命令和干预。由于被政治因素羁绊，公共部门领导者为了避责和免受谴责，并不会真正从危机中进行学习。

第五，公共组织处于一张复杂的问责网中。问责指公共组织需要回应外部利益相关人的要求，满足利益相关人的期望。从内外部、强制力强弱，把公共组织问责分为法律问责、政治问责、科层问责。

问责对公共组织危机学习是双刃剑，一方面问责会督促公共组织进行有效危机学习，另一方面，问责会使公共组织面临被惩罚的危险，组织会采用各种策略去规避风险，而不是去学习和改进。组织应该发展出动态问责，使组织从满足短期问责要求中解脱出来，让组织聚焦长期组织学习，随时监督外界和内部环境变化，提升组织的相应性和学习能力。

第六，信息的透明和有效沟通对组织学习和组织危机学习的重要性。组织学习是组织成员和组织的信息转换，因此组织信息的透明和有效沟通非常重要。一个有效的组织学习系统需要具有学习文化，它的核心就是组织对组织成员信息的共享和透明。因此，透明是处理危机的最有效手段之一。

在危机中，组织需要迅速对危机做响应，并诚实地向公众汇报工作进展，以得到公众的信任和支持。组织也需要跨平台向各利益相关人分享信息。组织要开诚布公地承认自己的错误，而不是掩盖。组织也要向自己的员工公开信息和要求员工诚实披露信息。一个有效的学习型组织一定是一个公开透明的组织。作为是用纳税人税收的公共组织，公开透明是其基本价值，也是善治的重要标准。

（作者于文轩系厦门大学公共事务学院、公共政策研究院教授。“城市疫情治理”是《城市治理研究》的近期刊发的一期专刊。澎湃新闻经上海交通大学中国城市治理研究院授权，对部分论文重新编辑刊出，为应对疫情提供学术支持。）