经济区和行政区适度分离，怎么分？专家们对成渝地区和成都东部新区有这些建议

原创 川观智库 川报观察

中央财经委员会第六次会议提出，支持成渝地区探索经济区和行政区适度分离。我省日前印发的《关于规划建设省级新区的指导意见》也提出，积极探索经济区与行政区适度分离管理模式。

经济区与行政区适度分离有何意义？怎样实现经济区与行政区适度分离？我们邀请省内外专家从理论和实践层面撰文解读。

5月25日《四川日报》07版

探索城市新区管理权所有权分离发展模式

孙久文 苏玺鉴

（作者分别系中国人民大学教授、全国经济地理研究会副理事长兼秘书长，中国人民大学博士）

当前，区域经济发展的目标已由追求速度转向追求质量。经济高质量发展对现有的区域管理体制提出了更高要求。行政区与经济区之间的矛盾逐渐突出，并成为制约区域经济发展的重要因素。

今年1月，成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略，国家层面明确支持成渝地区探索经济区和行政区适度分离。5月，四川省《关于规划建设省级新区的指导意见》发布，强调积极探索经济区与行政区适度分离管理模式。同时，成都东部新区和宜宾三江新区也在今年成立，它们为探索成渝地区经济区和行政区适度分离的可行性方案提供了一个良好的平台。在新区的规划、建设和运营过程中，新区的管理权和所有权代表了新区经济区和行政区的核心特征及利益诉求，因此，探索城市新区管理权、所有权分离的发展模式就成为解决行政区和经济区冲突的有效路径。

今年三月，中欧班列（成渝）开行突破10000列。（资料图）何海洋 摄

管理权所有权分离的理论基础

新区管理权和所有权分离，可以在避免经济区行政区职能重叠干扰的同时维护各自主体的利益。新区的筹划、建设源于其所有权，具有行政区的属性；新区的日常经营运行源于其管理权，具有经济区的属性。

经济区和行政区是区域的两种划分方式，其本身并没有明显的冲突与矛盾，但是由于我国地方政府在区域经济发展中的主导地位，导致行政区由单纯的地理区划向带有经济特点的“行政经济区”概念转换，侵入到了经济区的范畴，而“行政区经济”本身带有的行政区特质与经济区的特征无法兼容，最终形成了“行政区经济”与“经济区经济”之间的矛盾。

行政区的本质是为实现国家行政管理、治理与建设而对国家领土进行合理的分级划分而形成的区域，带有明显的政治色彩，是一种有意识的国家行为。地方政府行使管理地方事务的责任与权力。经济区则是在经济规律的影响下，通过市场的资源调配，自发形成的区域性生产综合体，是在生产日益社会化、区域化的条件下，社会生产分工的表现形式。它虽是经济区划的结果，但其本质特征是一种不以人的意志为转移的客观存在。

由此可见，行政区经济和经济区经济具有明显的区别：

一是行政区经济的中心一般是一定等级政府所对应的综合型城市，首先为地区的政治中心，其次为地区的经济和社会中心；而经济区的中心则更注重城市的经济综合实力。

二是在行政区内不同等级城市依靠垂直的行政系统链条建立联系，因此行政区经济的发展取决于区域行政系统的效率；而经济区内的联系则依靠水平式与垂直式的经济网络（主要为产业网络）。因此，经济区经济的运行效率取决于本区域市场运行的效率。

三是行政区经济对自身发展的调控能力强，依赖行政区的规划权、财税权和政策制度权，行政区经济对自身具有较强的调控力度，可以满足区域主体即行政区政府的利益诉求，而绝大多数的经济区经济则不存在不具有这种力量。

新区建设应该更关注其经济区层面的含义，摆脱“行政区经济”的干扰，使经济区在一定程度上与行政区分离。行政区即新区所属的地方政府仅保留必要的行政权力，让渡绝大部分的经济权力，保留的行政权力主要用于从整体上规划新区的建设重点和发展方向，为新区建设、正常运行提供制度保障，同时对新区的发展定位进行宏观的把握和调控，以适应国内外经济发展的需求。经济区内的各微观主体即新区的管理机构和新区内的企业全权负责新区的运营，具有相对独立的发展决策地位，如产业引进与筛选权力、产业链条的延伸和淘汰的权力、基础设施的扩建和更新的权力，独立参与区域分工合作的权力等等。

管理权所有权分离的实践经验

管理权和所有权分离最早应用于企业经营，并取得了较好的实践成果，催生了职业经理人和管理分工，推动了科学管理的发展，提高了管理效率。随后，管理权和所有权分离的概念被引申到土地制度改革、风景区建设、城市综合性公园等领域，例如，土地制度改革中的所有权、使用权和经营权的“三权分置”，就是一个典型的案例。

从新区的管理来看，将地方政府规划、建设的新区视为独立的经济主体，那么，管理权、所有权分离的发展模式可以给予新区最大限度的经济自由度。2008年，深圳、汕尾两地政府达成了共建“深圳—汕尾区域发展特别合作区”的意向，并成立深圳（汕尾）产业转移工业园。2011年2月，在工业园区的基础上设立“深汕特别合作区”。2018年12月，中共深圳市深汕特别合作区工作委员会、深圳市深汕特别合作区管理委员会正式揭牌，标志着深汕特别合作区正式调整为深圳市委、市政府派出机构，以深圳市一个经济功能区的标准和要求，对深汕特别合作区进行顶层设计、资源配置、规划建设、管理运营。在不改变深汕土地行政属地所有权的基础上，汕尾让渡管理权，交由深圳一方全权管理，实现了深汕特别合作区管理权和所有权的分离，破解了行政区划和利益分配机制的不平衡对新区发展的限制。

深汕特别合作区最初的设想是尝试由深圳和汕尾“齐抓共管”、双方并重的管理模式。但是多头管理导致责权利不明晰，更为关键的是，没有打破原有的行政分割。深汕特别合作区属于深圳市的“飞地”，与汕尾的行政联系更为紧密，但是，特别合作区设立的初衷是与深圳建立较为紧密的经济联系，因此，汕尾最终让渡管理权，仅保留土地行政属地所有权，从根本上解决了合作区发展面临的法制、体制等障碍，理顺了深圳对于合作区的支持投入和产业促进机制。

管理权所有权分离需要机制创新

新模式与新机制要能够促进生产要素的自由流动。经济新区对于其归属的地方政府来讲，具有强烈的属地经济观念。以新区覆盖的实际空间范围为边界,并将这种边界视为“经济边界”, 人为地分割要素市场。为促进新区经济发展，防止地方政府有意或无意地采用各种手段阻碍生产要素跨行政区流动，就需要将所有权和管理权分离。分离的好处在于能够公平对待进区的企业，防止对外地企业实行歧视性的政策，影响优质企业的跨地区发展。分离还可以让资本、人力、信息等各方面的要素都得到高效的配置，防止造成资源浪费。在新区获得了独立的管理权，经济发展取代地方政府意志成为新区发展的首要目的之后，阻碍要素自由流动和合理配置的因素也将不复存在。

新模式与新机制要能够促进发挥政府和企业两个积极性。改革开放以来，受地方政府经济发展导向的影响，大部分经济新区往往被赋予较大的经济发展压力，地方政府间的竞争往往导致新区与相邻区域的非理性争夺多于合作，导致市场分割、基础设施建设重复和产业同构等问题。发挥地方政府的积极性，是源于各级地方政府被赋予了更大的经济建设权限，新区发展所依赖的基础设施建设，必须要由各级政府完成。一方面，基础设施建设涉及的行业多，产业链条长，对相关产业的带动力强；另一方面，基础设施建设投资量大，回收时间长，不是一般企业能够负担的。在所有权和管理权分离后，发挥企业的积极性，经济新区负责日常的运营，寻找最适合自己的企业发展道路。

新模式与新机制要能够实现区域发展的长期目标与短期目标的结合。地方政府的经济发展目标出于对地区利益最大化的追求, 大都热衷于投资那些见效快、就业容量大、利润税收高的产业，尽管有些产业并不符合本地区的产业体系的要求。为了可以快速获取短期利益，新区不得不选择和周边地区重复的产业。这样就会导致资源大战，产业同构，使新区发展受限。要保证长远的可持续发展，通过赋予新区管理权，让经济新区根据自身在区域产业网络中的分工定位，选择主导产业，自然而然地融入整个产业体系中，就可以保证长远的稳定发展。

管理权所有权分离需要政策配合

新区在新模式与新机制方面的探索，目标是保证管理权、所有权分离可以落到实处。因此，还需要具体的政策相配合，以成都东部新区为例，我们有以下几点建议：

转变地方政府的治理理念。地方政府要切实将管理权让渡给经济新区，就需要转变自身的治理理念，实现从“权力政府”到“服务政府”的转变。这是管理权、所有权分离发展模式的基础。不能再用地方政府的自身利益去框定新区的发展，不再局限于地方利益的得失。要从长远利益的角度出发，优先保证新区的正常、稳定发展，通过新区的辐射带动作用带动周边地区发展。

建立高效和强有力的新区管理机构。地方政府让渡管理权并不意味着对新区的发展放任不管，仍然需要地方政府为新区建设、正常运行提供制度保障，在外部环境和内部发展条件变化时，为新区经济、产业转型提供支持。同时，经济新区也需要对内部的产业发展、资源配置、设施建设进行统一规划、协调，需要一个具有公信力的部门与外部的企业、政府沟通谈判，开展合作；还需要一个高效的管理机构规范新区内各微观主体的市场行为，制定相关的行政条例和规范标准。因此，需要在经济新区设立一个强有力的管理机构，可以上传下达，沟通内外，规范市场。

多方参与基础设施建设。新区的基础设施建设应该由地方政府和经济新区合作完成，地方政府在经济新区规划筹备阶段完成新区发展所必需的基础设施建设，作为新区前期投资的一部分，在新区进入正常运营状态后，将基础设施建设的规划和建设移交给新区管理机构。在建设过程中，要注意和周边区域形成一体化的基础设施网络。由于临近成都，东部新区只需要选择秉持“快速、高效、低成本”的原则进行集中建设，将节约的资金用于信息网络系统的建设升级，建立高速、安全可靠的信息通道。

加强东部新区产业发展规划。东部新区宏观上主导产业的选择决定了新区经济未来的走向，需要根据成渝地区整体的产业结构和空间布局，成渝地区及成都都市圈在国内外分工体系中的角色定位来决定。同时，充分依托成都国家中心城市作为贸易中心、金融中心、信息中心、服务中心集聚的资源为新区产业服务，积极开展对外合作，通过产业转移、要素流动和资产重组等，形成具有优势的产业链条，发展和壮大一批具有区域竞争力乃至国际竞争力的大型企业集团。

江北嘴金融组团。谢智强 摄 （图据两江观察）

成都高新区 （资料图）高新区供图

经济区和行政区适度分离改革路径思考

唐国刚

（作者单位：省委改革办）

中央财经委员会第六次会议提出，支持成渝地区探索经济区和行政区适度分离，建立互利共赢的税收分享机制。我们要用好这一重大政策，积极探索经济区和行政区适度分离的实现形式，不断为推动成渝地区双城经济圈建设注入动力活力。

推行经济区和行政区适度分离为什么

行政区是国家为了进行分级治理而对领土进行合理划分而形成的地域范围，其创置和变更是有意识的国家行为，主要为国家政治服务。经济区是以城市为经济中心，将自然条件、发展方向大体一致的行政区按照经济规律组合而成的地域，主要任务是促进国民经济因地制宜合理发展，以获得最佳经济效果。

探索经济区和行政区适度分离的前提，在于经济区和行政区之间存在冲突。在市场经济条件下，生产要素为了实现利益最大化催生出了跨行政区配置的需求。但现实中地区之间政策标准各有差异，影响到生产要素自由流动。所以经济区和行政区适度分离，是经济区内政府间为了适应市场一体化发展大势，在不打破行政隶属关系前提下，让渡一部分经济社会管理权限，形成维护共同利益的一种重要制度安排。因此，探索经济区和行政区适度分离，协同发展是目的，利益协调是手段，制度建设是关键。

推行经济区和行政区适度分离有利于打破行政壁垒，加快形成统一开放市场。当前行政区之间为了自身利益，往往在争夺项目、资金、政策等方面各自为政，在统一市场、要素整合上难以形成合力，制约产业和项目合理布局。探索经济区和行政区适度分离，能够引导政府间破除“一亩三分地”的思维定势，把重心放在完善市场机制上，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。

有利于理顺利益关系，激发各类主体内生动力。目前部分政府间合作突破性不大的重要原因，在于没有很好平衡合作双方利益关系，存在“强带弱怕拖累、弱跟强怕吃亏”的思想顾虑。推行经济区和行政区适度分离，有利于建立一套平等协商、各得其所的利益联结机制，激发各类主体参与积极性，拓展合作空间，共享发展成果，形成互利共赢的发展格局。

有利于发挥比较优势，提升区域经济竞争能级。各个行政区优势互补、强强联合，是区域合作实现双赢的理想组合。但现实中大部分行政区之间是竞合关系，竞争大于合作导致优势难以有效整合。推行经济区和行政区适度分离，能够引导政府之间依托比较优势培育发展优势，不断做强区域整体实力，提升经济区对国内外高端要素配置能力。

探索经济区和行政区适度分离干什么

建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制。在经济区范围内建立统一的“总体规划—专项规划—详细规划”三级国土空间规划体系，锚定基础底板和用地分类，逐级划定生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界。建立各类规划衔接机制，实行多规合一，确保规划协调一致。加大规划实施监管力度，严格规划变更程序，真正实现规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋。

形成促进各类要素跨区域自由流动的政策环境。深入落实党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，分类完善要素市场化配置体制机制，促进土地要素、劳动力要素、资本要素、技术要素、数据要素在经济区内高效配置。建立经济区内规则统一的制度体系，全面清理规范相关优惠政策，在重要领域加强政策协商，提高政策制定的一致性和执行协同性。全面实施市场准入负面清单制度，探索建立区域一体化标准体系，推行同一事项“无差别”受理和结果互认。整合经济区内公共资源交易平台，共建统一的产权交易市场，促进要素跨区域流动。

完善投入共担、利益共享的财税分享机制。成本分担上，政府间发起设立投资开发基金，主要用于支持跨区域重大基础设施、重大公共服务项目等。在利益分享上，对经济区内通过共建产业园区、发展总部经济、开展跨区域项目共建等合作产生的税收，根据不同合作模式和成本分担情况，平等协商确定分享比例并根据外部条件变化动态调整。在经济指标核算划分方面，对飞地经济、园区共建等跨区域合作模式下产生的主要经济指标，合作方可约定综合考虑权责关系、出资比例和资源环境因素等，在政府内部考核时进行协商划分。

构建安全韧性、优势互补、协作配套的区域产业体系。共同编制经济区产业协同发展规划、指导目录和产业地图，引导各地明确专业化分工协作方向，促进产业错位布局和特色化发展。创新引导产业合理布局的激励政策，探索“总部＋基地”“研发＋生产”协同招商模式，推行招商引资项目异地流转和企业迁移利益共享机制，对招商引资中从经济区以外区域引进的不符合本行政区重点产业布局的项目，可以推荐到经济区其他行政区落地，流转项目产生的税收按约定分成。

实现经济区和行政区适度分离靠什么

靠严密的组织机构来统筹。按照决策层＋协调层＋执行层的组织架构成立跨行政区的协调管理机构。决策层负责重大改革方案、政策的谋划和审定。协调层负责调度汇总有关情况，协调解决有关问题。执行层负责专项改革方案、单项政策的制定和实施，逐步构建起从宏观到微观的运作体系。

靠科学的试点机制来推进。把探索经济区和行政区适度分离作为一项重大改革试点，在川渝毗邻地区和省内成熟地区积极推进。建立试点项目责任制，按照“落实一个牵头部门、组建一个工作专班、制定一套实施方案、建立一本试点台账”的推进机制，加强工作统筹调度。建立试点评估机制，及时开展阶段性评估，总结改革经验，加强改革纠偏。建立试点经验推广机制，逐步形成制度性成果，在更大范围内开枝散叶。

靠特殊的支持政策来助力。争取国家支持开展县域行政区划调整改革，推动符合条件的县改区、县改市。对经济区范围内的行政区，探索县级行政区合并，尽可能推进经济区与行政区相对统一。对于跨区域合作项目，争取上级部门在税收征管、解缴以及利益结算等方面给予业务指导和政策支持。

靠有力的约束机制来保障。推动经济区内各政府间签署合作框架协议，对成本共担、利益共享、争端解决等核心内容予以明确，作为解决利益争端的依据。完善评估和考核机制，上级政府对经济区内政府间协同制定的区域性政策落实情况和区域发展规划执行情况加强督察，纳入各地目标考核范畴，推动经济区沿着一体化方向纵深发展。

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原标题：《经济区和行政区适度分离，怎么分？专家们对成渝地区和成都东部新区有这些建议》

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