疫后策丨公卫应急法治建设面临考验，学者：修法是当务之急

【编者按】

面对新冠疫情这场新中国成立以来，传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，以习近平同志为核心的党中央把异常艰巨的战“疫”使命扛在了肩上。

当前，中国政府和人民正处于疫后复工复产复学、振兴经济生活恢复常态的关键阶段。如何改革我国疾控体系、如何鼓励人才进入公共卫生领域、如何加强公共卫生应急法治建设、如何服务好“六稳”“六保”工作大局，成为社会关心的热门议题。澎湃新闻值全国两会召开之际，开辟“疫后策”专栏，对疫后中国的各项工作的开展提出建设性的建议。

下面的文章谈及公共卫生应急法治建设的问题。

新冠肺炎疫情之下，公共卫生应急法治建设正在加速完善。

5月21日晚间，十三届全国人大三次会议举行新闻发布会，澎湃新闻向大会新闻发言人提了有关公共卫生法治保障的问题。对此，大会新闻发言人张业遂回应表示，疫情发生以来，全国人大常委会部署启动强化公共卫生法治保障体系的立法、修法工作。

“中国目前有30多部与公共卫生防治体系有关的法律，这些法律在这次疫情大考中总体经受了考验，发挥了积极的作用，但是也存在一些短板和不足。”张业遂介绍，目前全国人大常委会已经制定了专项计划，计划今明两年制定修改法律17部，适时修改法律13部，将进一步完善和强化公共卫生法治保障体系。

至此，有关公共卫生法治保障的修法命题正式成为议事日程。

值得关注的是，新冠肺炎防控期间，国家卫健委党组曾在《求是》杂志上撰文指出，在应对突如其来的新冠肺炎疫情过程中，暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的明显短板和不足，公共卫生法治体系有待完善。

目前，我国已制定了《传染病防治法》《突发事件应对法》《国境卫生检疫法》《突发公共卫生事件应急条例》等一系列针对疫情防控的法律、法规，还有其他一些相关法律：《疫苗管理法》《药品管理法》《动物防疫法》《野生动物保护法》《中医药法》《执业医师法》等，疫情防控法律制度近趋完备。

新冠肺炎疫情来袭之时，公共卫生应急法治的成色得以检验。澎湃新闻（www.thepaper.cn）观察到，在立法机关看来，现阶段传染病防治法治建设还不完善，《传染病防治法》部分条款已经不能适应当前传染病防治工作的实际需要，相关法律法规修订滞后。

也有学者直言，在“非典”和汶川地震之后，我国强化了突发公共事件应急法治，但公共卫生应急法律制度仍存在不健全、不协调问题，完善应急法治体系成为当务之急。

公共卫生应急法治体系仍不完善

2月23日，《中国科学：生命科学》杂志发表的一篇述评《新型冠状病毒感染疫情下的思考》指出，2003年SARS之后，我国公共卫生体系建设一度受到重视，能力得到显著加强，也在之后的一些新发传染病防控中发挥了一定作用。但是，随着时间的延长，公共卫生体系建设意识开始淡化，甚至没有得到真正重视和有效落实，公共卫生体系在面对这次新冠疫情的冲击中，备受考验。

疫情肆虐之时，前述国家卫健委的文章称，要推动修订《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，积极配合生物安全立法，抓紧制修订公共卫生管理相关部门规章，构建体系完备、相互衔接、运行高效的公共卫生法律体系。

“我国疫情防控的法律制度是比较健全完备的。”2月17日，全国人大常委会法工委发言人、研究室主任臧铁伟就疫情防控有关法律问题答记者问时也表示，全国人大常委会将根据疫情防控的实际需要，抓紧修改完善相关法律以及出台相关决定。

臧铁伟称，从立法方面看，仅2019年，全国人大常委会就在较短时间内制定出台疫苗管理法、基本医疗卫生与健康促进法，修订药品管理法。同时，全国人大常委会还重视加强和改进监督工作，推动有关方面贯彻落实法律制度，将纸面上的法律条文落到实处。

值得一提的是，在2018年8月召开的十三届全国人大常委会第五次会议上，全国人大常委会副委员长王晨在作有关传染病防治法实施情况报告时指出了传染病防治工作存在的四大薄弱环节：一、疾控机构的能力与承担的职责不适应。二、人员队伍建设亟待加强。三、基层传染病防治能力比较脆弱，对疫情的及早发现、及时报告、妥善处置等能力有限。四、人畜共患传染病防治存在隐患。

报告指出，传染病防治法部分条款已经不能适应当前传染病防治工作的实际需要：例如，新突发传染病发生时密切接触者的隔离缺乏明确法律依据，不能依法采取强制隔离措施及时控制其流行；该法部分条款有义务规定没有法律后果，法律责任部分有些条款存在处罚过轻、违法成本低、警示作用不强、操作性弱等情况。1991年制定的传染病防治法实施办法一直未作修改，相关内容同样存在与形势和需要不相适应的问题。另外，相关法律法规修订滞后。如国境卫生检疫法及其实施细则是上世纪80年代制定的，一直沿用至今，未对内容进行过实质性修改。目前境内发现外籍传染病患者，相关的防治和管理等措施缺乏明确的法律依据。

对此，全国人大常委会委员鲜铁可在分组审议报告时表示，近些年，有关传染病防治法配套的法规和标准体系正在逐步完善，但部分配套规定制定的时间较早，有进一步完善的必要。例如，传染病防治法2004年和2013年已经修订过两次，传染病防治法实施办法是27年前的，一直未作修改，与新修改后的传染病防治法已不相符合，这是明显的缺陷。

中国社会科学院法学研究所研究员支振锋则认为，虽然在2003年非典和2008年汶川地震之后，我国强化了突发公共事件应急法治，通过或修订了包括《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》以及《国家突发公共卫生事件应急预案》为主体的法律和政策框架，但公共卫生应急法治体系的不健全、不完善、不协调问题，仍客观存在。

前述报告建议，抓紧研究修订传染病防治法、国境卫生检疫法等相关法律。建议国务院抓紧修订传染病防治法实施办法、国境卫生检疫法实施细则等行政法规，与当前的传染病防治工作形势相衔接。

谁来预警突发公共卫生事件？

突发疫情袭来时，公共卫生应急法治体系是否健全成为依法治疫的关键因素。

“面对突发重大公共卫生事件，全方位应急响应机制尤其重要。”山东政法学院法学院教授李克杰表示，新冠肺炎疫情击中了我国应急法治的软肋，从立法上看，突发公共卫生事件应急的相关立法存在制度漏洞、衔接不够、内容滞后、针对性和可操作性不够强等诸多问题，相关法律法规协调性较差，从制度到规范都存在漏洞。

他举例说，《传染病防治法》和《突发事件应对法》分别规定了不同的预警主体，而《突发公共卫生事件应急条例》仅规定了应建立监测和预警系统，却没有“谁来预警”的明确规定，缺乏可操作性。

“此次新冠肺炎抗疫中，人们未看到过‘预警’的影子，原因就在于此。”李克杰认为，目前相关法律规定针对的几乎都是已知的传染病，不太适用于像“非典”和新冠肺炎这样的“不明原因的”传染病应对。

根据《突发事件应对法》第四十二条规定：国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。

也就是说，按照现行法律规定，新发现的突发传染病在国家卫健委宣布为法定传染病并明确分级前，并无预警，就无法启动应急预案。李克杰直言，当前应急法律体系中应该建立完整的概念和制度逻辑，以及与之对应的系统、明确、规范的应急措施。比如，我们有一、二、三、四级应急响应，却没有相应的应急状态，“在普通公众的理解中，应急响应主要是政府及相关部门的事情，造成疫情初期的市民恐慌、迷茫和配合不畅”。

“上述规定没有明确预警、响应主体，而是交由国务院或者国务院确定的部门制定。”支振锋分析指出，在预警制度上，《突发事件应对法》第43条规定的“县级以上地方各级人民政府”“发布相应级别的警报”，与《传染病防治法》第19条规定的“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府”“及时发出传染病预警，根据情况予以公布”存在互相矛盾之处。

与此同时，《突发事件应对法》第四条规定：国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

“只要出现了上报，就必然会有响应问题，就不可避免会出现多层级政府之间的权责范围的界定问题。”支振锋担忧，实践中，一旦出现了多层级政府同时响应的情况，对于属地政府而言，最大的难题是如何确定指挥权问题，即原属地政府职权职责究竟发生了何种调整，并且由谁来负责指挥的问题。

法律是应对社会问题的综合性解决方案，也是应急状态下避免手忙脚乱，为处置措施提供依据的章程。在支振锋看来，这次疫情是对我国公共卫生应急法治体系的一次大考，实事求是地总结经验教训，完善应急法治体系既是应有之义，也是当务之急。

如何及时准确公布疫情信息？

疫情防控面临大考，现有的疫情信息公布制度也存在需要优化之处。

西北政法大学枫桥经验与社会治理研究院执行院长褚宸舸教授分析指出，“虽然武汉市政府无权擅自公布疫情，但根据《突发事件应对法》规定，武汉市政府在察觉到疫情将对社会构成巨大威胁时，有权启动应急预案，及时发布相应级别的警报，将疫情全过程公开，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向湖北省政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的政府通报”。

褚宸舸认为，武汉市、湖北省等相关部门初期在知情的情况下，在国家卫健委报请国务院批准甲类传染病管理前，可以先按照乙类传染病采取相应防控措施，让各部门以及社会公众充分认识到疫情的严重性。

从深层次来讲，还涉及到立法问题。褚宸舸表示，按照《传染病防治法》规定，只有国家卫健委以及被授权的湖北省卫健委有权公布此次疫情。但现实中，有些疫情传染速度快、传染性强，发展速度远超逐层上报的速度，“建议适当降低疫情公布主体的级别，简化疫情信息公布程序”。

褚宸舸建议，在《传染病防治法》第三十八条第三款后增加规定：“对于发现是甲类传染病以及采取本法所称采取甲类传染病的预防、控制措施的乙类传染病，省辖市、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门有权直接向社会公布疫情，同时上报上一级人民政府卫生行政部门和国务院卫生行政部门”。

上海海事大学法学院副院长、教授曹艳春也指出，我国《传染病防治法实施办法》及《突发公共卫生事件应急条例》都规定了发现疫情的层层报告制度，并规定了时限。此外，一些地方政府发布的传染病防治法实施办法及突发公共卫生事件应急办法中还规定个人不得擅自发布传染病疫情信息。

曹艳春坦言，层层上报疫情的制度是必要的，但也有可能因某种原因导致信息报送不及时或真实信息披露不足而无法引起中央重视，“这一规定使得知情人员在一旦政府不作为的情况下没有渠道披露真实信息，这种重大疫情的单一披露渠道不利于早发现、早重视”。

基于此，曹艳春呼吁减少疫情上报的环节，简化行政报告流程，提高疫情信息上报效率，“立法部门也可借鉴《江苏省实施<中华人民共和国传染病防治法>办法》第22条的规定：责任疫情报告人发现重大暴发疫情或者本省未发现的传染病疫情时，应当立即同时报告当地人民政府、省卫生防疫机构和省政府卫生行政部门”。

与此同时，还应通过立法建立由医务人员或相关工作人员及专业知情人士快速直接向国务院卫生行政部门报告的特别通道，“保证疫情真实信息以尽可能快捷的方式直达中央有关部门，从而降低疫情扩散造成的损失。”曹艳春补充说。

“这次新型冠状病毒感染肺炎的防治战，使我们现行应急法律和理论得到了一次检验。事实证明，我国现行的应急法律和体制总体上是有效的，但也暴露出一些问题。”中央党校教授胡建淼指出，现行法律对政府部门如何及时准确公布疫情信息规定不够具体。虽然《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》都规定了国家建立传染病疫情信息公布制度，但对于落实这项工作的标准和程序未作具体规定：一、几例以上才算是“传染病暴发、流行”？二、确定“传染病暴发、流行”后，必须在几天内公布疫情？三、公布疫情的频率如何把握？四、在什么载体上公布，政府公报、政府报纸还是官方网站？“由于上述问题不够明确，就可能为地方政府瞒报、延报提供了空间”。

疫情期间公民权责如何厘清？

新冠肺炎疫情发生后，国家卫健委于2020年1月20日发布公告，将其纳入《传染病防治法》规定管理的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。

澎湃新闻注意到，疫情严控之初，故意隐瞒个人病情的现象开始出现。2月8日，公安部刑侦局官微消息称，目前全国已有超过20名新型冠状病毒肺炎患者故意隐瞒个人病情，致多名人员感染和隔离。各地公安机关以涉嫌危险方法危害公共安全罪对这20余名患者分别立案侦查。

根据《传染病防治法》第12条规定：在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。

“这一规定并未对有流行病学接触史人员的主动申报义务作出要求。”曹艳春认为，为杜绝故意隐瞒病情现象的发生，建议对上述条款进行完善，明确有流行病学接触史的人员应向有关部门或工作人员的主动申报的义务。

与此同时，还可以在“法律责任”一章中增加规定：有流行病学接触史的人员，未主动向当地有关部门或社区工作人员报告或登记，经工作人员询问后仍不如实告知，或者拒绝执行相关检测、居家隔离或者集中隔离等观察措施，构成治安管理违法行为的，由县级以上卫生行政主管部门责令限期改正，并可处以一定数额的罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

曹艳春还建议，应将隐瞒病史、接触史及行程路线的行为纳入个人征信系统，如违反规定，隐瞒事实，发病后就医费用个人自理，国家在先行治疗后有权追索。

在厘清责任之外，地域歧视等权益损害现象也值得关注。据曹艳春观察，此次疫情从湖北武汉开始并陆续向全国蔓延，大量的确诊病例为武汉当地居民或有武汉居旅史人员，部分国人因恐慌心理逐渐出现对湖北人的歧视言行。

比如，许多酒店禁止武汉或湖北人入住，鄂牌汽车禁入小区，有的外出旅游的武汉人流离失所、湖北返乡人员的个人信息被曝光等等。

据《传染病防治法》第16条规定：国家和社会应当关心、帮助传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人，使其得到及时救治。任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人。

“从目前的情形来看，该条款尚缺对来自疫区的未患有传染病的个人提供人身权益保障的规定，如提供安置场所，保障正常出行权利以及不受歧视等。”曹艳春说，法律应保障疫区人员的人身权益不受侵犯，建议在《传染病防治法》中增加规定：各地政府部门应当为合规来自疫区的经检测未患有传染病人员的生活提供便利，保障疑似传染病病人的基本生活条件，对在当地没有固定居所的个人提供安置场所或为其开设定点酒店，交通运输部门不得对合法合规的流动人员设置出行障碍，任何单位和个人不得非法泄露其个人信息，同时设立应急服务热线，为上述人员提供求助渠道。