石油危机周期下的沙特“2030愿景”与食利国家改革

世界范围内的石油供给过剩和新冠疫情冲击下的需求疲软导致国际油价跌至历史谷底，有机构预计年内油价将维持30美元左右的低位，相当于2014至2016年油价下跌期间的谷底水平。沙特拒绝减产引发的石油价格战被认为是为了挤出美国页岩油公司进而巩固自身石油市场份额的策略，如今的油价已远远低于页岩油公司自身的盈亏平衡价格，给页岩油公司带来极大的财务压力。据统计，美国页岩油企业公共及私人债务已经逼近3000亿美元，页岩油生产商在2014-2016年油价低迷期间欠下的债务也面临集中到期。2019年，美国和加拿大共有42家油气勘探和生产公司破产，较2018年的28家增加了50%，相较之下沙特的石油生产成本则价仅为9美元，仍大大低于目前油价水平。沙特的石油市场主导国地位将得以延续，但石油价格的低迷和新冠疫情将进一步恶化包括沙特在内石油出口国的经济状况，为该国正在进行的改革带来不确定性。

沙特等中东产油国财政高度依赖石油产业为主的租利收入，而不是制造业等生产性活动产生的收入，并且将获取的租利主要分配给民众作为福利支出而不是投入到再生产中，导致国家产业发展高度不均衡、财政支出只升不降的路径依赖问题。产油国的这种政治经济体制被称为“食利国家”，它与历史上殖民者在这些国家攫取油气资源、掠夺人力资本造成的遗产有较大关系，也是这类国家的统治集团为了维持自身统治而主动选择的结果。由于食利国家统治者可以直接获取租利，这类国家往往征税能力较低，导致国民政治代表意识欠缺，国家政治制度发展滞后。例如沙特等海湾君主国至今依然由部落式的王室家族统治，国民和国家之间有一种不参与政治换取福利的隐性契约，这是海湾食利国家得以长期稳定的主要原因。

历史上油价暴跌曾在某些食利国家引起过严重的社会动荡，远的如1986年石油供应过剩引发的埃及警察叛乱、阿尔及利亚骚乱等政治危机，近的有2005年也门和2007年约旦的骚乱，均是由于这些国家财政收入骤减被迫削减社会补贴支出所致（具体可参见笔者《精英斗争、石油食利和认同危机：阿尔及利亚的转型困境》）。从历史上来看，食利国家削减补贴容易引发占人口数量较大的贫困人群不满，而隐性契约被破坏还会导致广大中产阶层在内的民众进一步争取自身政治权利，进而造成社会冲突动荡。为了维持社会稳定，削减福利政策成为了当政者需要审慎考虑的选项。沙特等相对财政富裕的海湾国家有能力持续给国民提供补贴，令这些国家在2014-2016年这波油价低迷期得以维持稳定，沙特就在阿拉伯之春发生后进一步提高了国家补贴支出，有效缓解了国内住房和就业等重要民生压力。然而财政被补贴所大量占用限制了国家采取财政调控政策的能力，不利于通过投资等方式对经济实施逆周期调节。

沙特国王萨勒曼早在2015年9月就试图对政府机关的开支收紧管控，大幅限制了政府采购和削减公务员补贴。随后沙特政府更是削减了油价补贴，大幅提高了国内油价水平，并且开始向国内征收5%增值税。沙特近年来大刀阔斧的补贴改革很难不引起反弹，尤其是沙特庞大的政府和国有部门群体中普遍抱怨生活不如以前，也有王室成员也对日益受限的开支不满，以至于出现王室成员公开示威要求取消停止为王室成员支付水电费的命令的情况。

此次新冠疫情不仅造成油价低迷，更严重影响了中东国家传统收入来源的旅游业和劳务输出。预计中东的旅游业年内迎来08年金融危机以来最大降幅, 经济低迷更使得劳务输出需求降低，中东国家收入均受到较大程度影响，国际货币基金组织预计中东年内经济增长3%，沙特经济增长1.9%。随着经济下行压力加大，沙特削减了约5%的财政预算，大量削减资本支出投资项目，近期还将原有5%的增值税率上调了两倍，同时允许私营企业减薪40%，国际货币基金组织预计沙特在落实相关财政节流政策后盈亏平衡油价降低至83美元左右，但仍大幅高于目前油价水平，无法在不消耗存量财政储备情况下覆盖它的开支。鉴于沙特坐拥雄厚的财政储备，短期内不太可能发生严重的财政问题，但长期石油供应过剩导致油价将难以上行至沙特的盈亏平衡点，财政储备必将持续减少，制约沙特的经济政策回旋能力，进而影响沙特社会稳定。

从国际经验来看，产油国主要通过主权财富基金的形式实现收入多元化，平滑国际大宗商品周期带来的收支风险。最早的产油国主权财富基金由科威特于1950年代设立，是政府以石油收入出资发起设立的基金，它通过多元化投资达到国家资本的保值增值，并将获得的收益在必要时弥补财政缺口。目前中东、非洲和中亚等地的产油国普遍设立了石油主权财富基金，其中北欧产油国挪威的主权财富基金被认为是其中较为成功的模式。该基金保持了较高的行政独立性和透明度，作为央行的一个独立部门由财政部监管，并受挪威议会监督，且基金的所有投资内容都会在网上对外公开。基金还有严格的预算约束机制，政府不能从中提取超过基金预期年化回报率 4%的收益，确保基金收益不会被透支攫取。该基金从石油和天然气资产获取的收益占基金总收益不到一半，大部分收益是通过投资股票证券和房地产等资产获得，对满足该国经济社会需求发挥了有效作用。挪威主权财富基金1998年以来的平均年化回报率为5.5%。该基金2019年年报显示，受益于投资美国头部上市公司股票等资产实现了19.95%的年化投资回报率，收益达到了创纪录的1.69万亿挪威克朗。

与正在剥离油气资产的挪威主权财富基金形成对比的是沙特的主权财富基金公共投资基金（PIF）近期正积极购入英荷壳牌、法国道达尔等石油龙头企业资产，此举被认为是沙特抄底被低估的国际石油产业资产的财务投资行为，但也不排除沙特正计划通过购入国际石油产业资产以进一步整合国际石油产业链，加强沙特在石油市场的议价权力。PIF成立于1970年，最初主要是为沙特国内的油气和电力项目提供融资。自从沙特新一代实权领导人王储萨勒曼提出沙特改革蓝图的“2030愿景”计划以来，PIF成为了其主要政策工具之一，被归入沙特经济和发展事务委员会（CEDA）管理。PIF承载着沙特当局改革单一经济结构的厚望，投资沙特境内的重大项目并涉足全球金融资产，其中包括沙特“经济特区”未来城项目、美国黑石集团旗下的基建投资基金和日本软银愿景基金等。由于缺乏资金等原因，目前旨在发展沙特新兴战略产业的未来城项目进展缓慢。PIF在全球资本市场的投资也并不理想，所投资的软银集团愿景基金已亏损20亿美元，黑石集团旗下的基建投资基金等其他投资亦处于亏损中，暴露了PIF专业投资水平不足的问题，比如投资过于集中在高风险的初创企业，而这些并不是政府基金所擅长的领域。PIF的管理体制高度官僚化和本土化，在王储这号政治实权人物主导下存在“外行领导内行”的问题，国际化的外部顾问团队作用有限，难以适应多变的市场环境。

受疫情影响全球资产价格大幅下跌，PIF投资收益亦将受到影响。王储萨勒曼为沙特经济多元化制定的“2030愿景”计划很大程度上依赖于PIF以及沙特主要石油公司沙特阿美部分首次公开募股（IPO）所产生的收入，PIF投资收益减少和低油价对沙特阿美公司构成的股价压力，将不利于“2030愿景”的项目融资，沙特因此不得不削减投资预算对内开始财政紧缩政策。为满足“2030愿景”计划要求，沙特政府目前正积极寻求国际资本市场的银团贷款补充资本，这势必会进一步改变沙特的财政结构状况。此外，目前沙特货币里亚尔的汇率实行与美元绑定的固定联系汇率，美联储持续引导美元下跌将进一步降低沙特的外汇储备。

沙特过去的统治者都认识到石油租利减少是王国长治久安的灰犀牛风险，根本解决途径只有改革沙特的石油依赖型经济，形成产业多元化可持续的经济发展模式。事实上，从二十世纪七十年代至新世纪的头十年间，沙特的油气产业占国民经济比重逐渐有所降低，制造业比重也上升到10%左右。前任国王阿卜杜拉阿齐兹时期沙特就积极改革监管政策促进外资流入和发展公私合营（PPP）的大型项目，增强了沙特多元化产业资本的基础。现任王储萨勒曼提出的 “2030愿景”是这个国家持续改革努力的延续，它有着更为激进的改革目标，试图用油气产业私有化、建立新产业城和产业投资等手段拉动整体经济转型。目前除了融资的不确定因素，王储萨勒曼的“2030愿景”更面临劳动力缺乏、行政能力不足和精英抵制的挑战。

首当其冲的是来自沙特劳动力市场的挑战。沙特人口结构与其他中东国家一样以年轻人为主，且拥有世界前列的人口增长率，但人口劳动参与率较低，年轻人失业率常年高达30%。沙特较高的失业率一方面是由于产业发展不均衡，除公共部门之外缺乏足够的工作机会，同时也是长期高福利环境下形成的劳动文化带来的结果，很多受过良好教育的沙特人宁愿“自愿失业”也不参加工作。此外，沙特女性的劳动参与率极低，受教育程度也较低，主要靠家庭供养生活。劳动力参与率低的问题极大限制了沙特的产业发展，据估计每年给经济造成两千七百多亿美元的损失。为了给沙特人提供足够就业机会，沙特劳动力市场实行严格的配额制度，政府自1970年就规定75%的劳工应该是本国人，并应当获得一家公司一半以上的薪资支出。事与愿违的是数十年来外籍劳工数量一直持续上升乃至在某些行业超过了本土劳工，加剧了国内失业的情况，也造成了大量收入以汇款形式流到国外。沙特吸纳劳动力的主要行业是房地产、零售等行业，这类行业对受过良好教育的本土劳工缺乏吸引力，且外籍劳工薪资水平普遍低于本土劳工，民营部门由于自身利益往往不愿意遵守沙特政府的本土化劳工规定，因此外籍劳工广泛占据了这些就业大头行业的工作岗位。沙特本地人都倾向于进入国有部门就业，这不利于沙特未来多元化产业的发展需求，毕竟未来发展的产业主要是在民营领域，若大多数沙特人不愿进入民营领域就业也无助于解决“自愿失业”问题。因此，人力资源政策及其改革将极大影响“2030愿景”的成败。

其次是沙特欠缺高效的行政官僚体系落实政策。沙特统治集团自建国以来在对外和对内政策上依赖于英美西方列强的支持，在石油产业的发展上沙特就离不开为沙特阿美公司工作的大量美国顾问和工作人员，而大刀阔斧的改革蓝图“2030愿景”也是出自跨国咨询公司麦肯锡公司之手，全篇都以西方人的角度为沙特的改革进行谋划，注重吸引外资而缺少联系国内实际情况，被认为是王储萨勒曼展示给西方人的政绩工程。沙特政府长久以来有严重的行政碎片化问题，政策执行受制于各个部门的势力范围。自从萨勒曼被立为王储后，沙特政府的官僚行政体系被日益高度集中到王储及其亲信手中。萨勒曼企图通过绕过低效而腐败的官僚体系实施政令，这固然提高了政策的执行效率，但是正如PIF的问题所展示的那样这也蕴含了高度的决策风险。更根本的问题是虽然沙特拥有麦肯锡等国际化的顾问团队及蓝图规划，但沙特没有配套提升官僚体系整体能力的系统性计划，没有改革官员培养和选拔机制，缺少保证实现蓝图需要的官僚行政人才队伍。与此同时，王储的反腐运动亦未能触及沙特积弊难返的官僚体系本身，不利于改善沙特的营商环境和产业发展，政府福利的持续减少叠加经济衰退会形成对上层政策的不满和质疑，影响官僚体系对这项宏伟改革愿景的支持力度。

再者是精英统治集团的潜在制约。王储萨勒曼虽以机构改革、职务调整和“反腐”的手段表面上平定了政治山头，令王室成员被迫表面上支持改革，但仍难免会受制于精英统治集团尤其是沙特王室的既得利益网络。沙特王室家族男性成员人数近万人，王室常年开销庞大大，且均通过沙特阿美等国有企业的租利列支，为此沙特阿美公司必须定期向王室缴纳一笔“王室特许使用费”，2019年这笔费用仍达到近500亿美元之巨。据悉沙特阿美未能在海外上市的一大原因就是该公司和王室之间的或明或暗的利益输送问题，沙特阿美等国企的私有化将意味着公司不再是只是事实上的王室私产，王室则必须为公司的公众股东负责而无法再如过去任意攫取租利。“2030愿景”计划中的诸多项目虽然通过外资和民营企业投资，但这类企业往往与王室成员有着各种利益联系，王室成员可能以中间人或者投资者的方式直接涉足这类项目，造成官商勾结的腐败和利益输送问题，为新产业项目的质量和形象带来风险。萨勒曼父子改革国企、限制王室开支措施和开展反腐运动已触及了王室成员的根本利益，若未来 “2030愿景”中的承诺无法实现将给王室内部的反对者以口实打击王储，为沙特未来的权力传承增添变数，进而动摇沙特王室整体的统治根基。

在疫情这只黑天鹅的冲击下，沙特原本旨在改革石油经济的“2030愿景”虽然面临从资金到供应链多方面的风险，但这项宏伟计划的成败主要取决于沙特是否能有效化解劳动力市场、官僚行政体系和精英统治集团这些传统挑战。沙特须持续改革自身的人力资本政策，逐步解决国有和民营部门收入不均的问题，实现劳动力的市场化资源配置。同时加强行政体系能力建设，改变过于依靠西方顾问的传统，提升官僚体系治理施政水平。沙特更要持续加强反腐败体制机制建设，在开展相关项目时做到公开透明法治，并持续改善整体营商环境，将沙特的新城市项目真正建设成可以比肩迪拜的产业示范区。一个稳定繁荣的沙特不仅有助于区域稳定，其经济改革经验对其他中东国家也会发挥样板作用，促进该地区摆脱石油依赖型经济带来的资源诅咒，走向更为开放包容的发展模式。