江西“退田还湖”22年，专家：大洪水后执行效果应全面评估

7月6日以来的强降水导致江西遭受本世纪以来的最大洪水。江西省防指下发紧急通知，要求湖区所有单退圩堤必须于7月13日主动开闸清堰分蓄洪水。

7月20日，江西省防指在回复澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时称，湖区185座单退圩堤进蓄洪后，进洪量已达到24亿立方米，降低了湖区水位20~30厘米，有效减轻了鄱阳湖区及长江九江段的防洪压力，同时也降低了赣、抚、信、饶、修五河中下游的洪水水位，减轻了沿河沿湖周边的防洪负担。

“单退圩堤的分洪应用，减少了汛期对单退圩堤本身防洪抢险所需的能力物力，虽然对圩内机遇性种养造成了一定损失，但总体上还是减轻了社会和政府的救灾负担，达到了减灾防灾的效果。”上述回复称。

1998年大洪水后中央政府在长江中游启动了“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”工程（总称“退田还湖”工程），2002年之后，水利部又安排12.31亿元资金计划对平退圩垸实施巩固工程措施，试图通过修筑进水堰、进水闸等水利设施保障退田还湖圩堤的行蓄洪能力，到2005年汛期以前，绝大部分工程都已经全面完工，这是单退圩堤此次全面开闸行洪的前提。

中科院地理科学与资源研究所副研究员姜鲁光在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时说，退田还湖工程实施后，2005年鄱阳湖洪水水位达到18.50米，双退圩堤进洪经受了检验，但由于1998年之后未经历过大洪水，单退圩堤一直未全面启用，今年鄱阳湖区洪水位达到单退圩堤进洪标准，退田还湖工程迎来首次全面检验，从分蓄洪的实际效果来看，“退田还湖”工程发挥了作用。

不过，澎湃新闻在鄱阳湖区实地走访发现，由于当年退田还湖政策在实施过程中的复杂性，单退圩堤内实际上仍有少量常住人口处于洪水位以下，此次行洪时不少居民的耕地、房屋进水受灾，蓄洪代价依然较大。

姜鲁光认为，单退圩堤内的居民房屋被淹是需要关注的问题，如果仍有大量常住居民点被洪水淹没的话，说明当年退田还湖、移民建镇过程中没有真正把居民搬迁到洪水位以上。他认为，“当年退田还湖、移民建镇的政策是否完美，执行是否到位需要在这次大洪水过后进行总结和全面评估。”

时隔22年的大洪水

被安置在舜德乡舜德村村委会的办公楼里，周雁女在夜里辗转难眠。她总是担心“房子不会塌吧？”

1993年盖的房子是周雁女嫁到舜德乡后一直住的地方。1998年长江大洪水时，洪水淹进房子没过了小腿，她和家人躲到了二楼避险。今年的涨水让她着实有些害怕：房子在1998年躲过了一劫，今年再被洪水长期浸泡，她担心房子一旦倒塌，家里的东西全都没了。

舜德乡位于江西省九江市湖口县南部，104平方公里的区域内，鄱阳湖的水面面积占了大约一半，剩下的一半包含四个内湖，泊洋湖（与城山镇共管），皂湖、泊口和小桂港，它们都属于单退圩堤。

7月以来，江西省赣东北、赣中普降大到暴雨，江河水位迅速上涨，多条河流和鄱阳湖发生超警戒洪水，预测水位仍将持续上涨，鄱阳湖湖口水位将接近1998年洪水位，江西省防指在防汛形势异常严峻的情况下，决定鄱阳湖区185座单退圩堤全部开展行洪，提高江河行洪能力、增大鄱阳湖水面和蓄洪量。

7月10日13时30分，鄱阳湖湖口站水位21.69米，超出警戒水位 2.19米，水位超过圩堤滚水坝高度，皂湖圩、泊洋湖圩相继进洪，泊口和小桂港也按省防指要求开闸行洪。

洪水快速从外湖（鄱阳湖）涌入，周雁女一个月前种下的稻谷全部被淹。在她的3亩田地里还种着芝麻、棉花和各种蔬菜，洪水的来袭，对他们一家纯粹以务农为主要收入的家庭而言，损失巨大。

“除了98年大水，今年是第二次遭受这么大的洪水。”周雁女一脸惆怅，她觉得，“如果不行洪，外湖水不进来，房子肯定不会淹的。”

1998年洪水，长江中下游众多圩垸溃决，引发了“人与水争利、人以水为害”的反思。当年10月党中央国务院下发的《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》（中发[1998] 15号）对灾后重建提出了“封山植树、退耕还林、平垸行洪、退田还湖、以公代赈、移民建镇、加固干堤、疏浚河湖”32字方针。

据中新社2002年报道，“退田还湖”工程主要涉及湖北、湖南、江西、安徽四省，共六十二万多户、约二百四十五万人。

江西纳入“退田还湖”的圩堤共计417座，其中包括“双退”（退人又退田）177座，“单退”（退人不退田）240座。240座单退圩堤中，鄱阳湖区185座，长江沿线40座，五河及支流15座。

姜鲁光说，通过“单退”的还湖方式实际上是通过工程措施限定圩堤进洪高程，将圩堤内居民迁出或就近高靠，圩堤遇到超标洪水时作为蓄滞洪区使用，低水位时作为耕地利用。

舜德乡乡长谢胜彬说，1998年大洪水后圩堤内大多数村民已搬迁到洪水位以上，但由于当地属丘陵地带，洪水位以上能够满足安置条件的地块很少，部分村民采取就地抬高自己房屋的方式安置，极个别的村民既没搬迁也没有就地抬高。

周雁女的家就属于原地没动的。舜德村村委委员孙火泉说，周雁女所在的村小组共33户，1998年大洪水后有7户没淹，5户搬迁到舜德集镇，7户搬至高处，11户就地升迁，剩下的三户在原地没动。1999年，周雁女的家在原有一层房屋的基础上加盖了二层，因此没有享受当时移民建镇的指标。

单退圩堤首次全面行洪发挥作用

退田还湖政策实施以来，作出主动行洪的决定并非易事。通常，水位22.5米是鄱阳湖区的保证水位，也就是蓄洪区是否要动用的关键点。当湖水水位达到22.50米时，根据预测如果鄱阳湖湖水水位还处于上涨的趋势，并且长江上游的洪水还要经过，或者气象上判断还有强降水，往往这些因素都会让决策者下定决心开闸行洪。

今年是“退田还湖”政策实施以来，江西省首次全面启动鄱阳湖区单退圩堤行洪。

7月20日，江西省河道湖泊管理局副局长周英雄在接受澎湃新闻采访时说，2020年7月初以来，大洪水突如其来，江西平均降雨量228毫米，列历史同期第1位，加上长江洪峰来临，鄱阳湖水位连续8日涨幅在0.4米以上，单日最大涨幅达到0.65米，单日最大涨幅有9个特征水位站超历史最高水位。

在鄱阳湖区防汛压力巨大的背景下，启动单退圩堤分蓄洪箭在弦上。“江西省防指经过分析研判，单退圩堤进水蓄洪势在必行。”周英雄说，7月9日省防指下发《关于确实做好单退圩堤运用的通知》，让单退圩垸老百姓尽快抢收和转移耕种机具，7月12日，省防指下发《关于全面启动单退圩堤蓄滞洪的紧急通知》，要求湖区所有单退圩堤必须于7月13日主动开闸清堰分蓄洪水，分洪前必须对圩区内可能出现的人员进行转移。

来自江西省防指的数据显示，湖区185座单退圩堤进蓄洪后，进洪量已达到24亿立米，降低了湖区水位20~30厘米，有效减轻了鄱阳湖区及长江九江段的防洪压力，同时也降低了赣、抚、信、饶、修五河中下游的洪水水位，减轻了沿河沿湖周边的防洪负担。

周英雄认为：“单退圩堤的分洪应用，减少了汛期对单退圩堤本身防洪抢险所需的能力物力，虽然对圩内机遇性种养造成了一定损失，但总体上还是减轻了社会和政府的救灾负担，达到了减灾防灾的效果。”

姜鲁光长期关注鄱阳湖区的退田还湖问题，他在接受澎湃新闻采访时说：“分洪通常是在千钧一发的时候才会启动并发挥作用，有时候人们会问对于20多米深的洪水，降20厘米有什么用？其实是有用的，这20厘米往往就可能导致决堤与否。”

“退田还湖”政策执行效果需进行全面评估

尽管，单退圩堤的蓄洪效果在此次鄱阳湖区域性的大洪水得到验证，但其蓄洪代价依然较大，对单退圩堤内农户层次上的财产损失和粮食安全构成严重影响。

姜鲁光说，理想意义上，单退圩堤既然叫“退人不退田”应该尽可能的没有常住居民，但政策在实际操作层面要考虑现实情况，比如有的居民点既不靠丘陵，也没有那么多的高地来供安置，或者真正特别高的地方离圩堤太远不方便农民劳作。因此，“退田还湖”后单退圩堤里面仍有常住居民、有房子。

“如果这些居民点能够就近高靠到最高洪水位22.5米以上，就认为是一个比较好退田还湖、移民建镇的模式。如果仍有大量常住居民点仍被洪水淹没的话，说明当年退田还湖移民建镇过程中没有真正把居民搬迁到洪水位以上。”姜鲁光认为，从长远的看，随着经济社会的发展，应该让尽可能多的人远离洪水的风险，但政策的制定既要考虑现实的需要，还要考虑经济发展水平，在两者之间权衡兼顾。“实事求是地讲，像今年这么高的洪水位并不是每年都会发生的，如果为了低概率事件花巨大的成本去搬迁，从经济上讲也没有必要，但对于明显低于洪水位的居民，应该尽可能的给人提供向高处搬迁的机会和条件。”

另外，国务院于2000年颁布的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，对列入“国家蓄滞洪区名录”的蓄滞洪区按要求蓄洪后的补偿问题作了较为明确的规定。但是由于该办法是在2000年出台的，对于“退人不退田”的单退圩堤是否适用于该办法并没有明确规定。

姜鲁光建议，单退圩堤尽管都要发挥蓄滞洪区的作用，而且其蓄洪频率将远高于蓄滞洪区。应当考虑建立适当的蓄洪补偿制度，研究制定农民因分蓄洪遭受损失的补偿办法，建立保险机制，使单退圩堤既能在高水年份的汛期有效发挥蓄洪作用，又能在平水年份和非汛期充分发挥农业生产功能，这对于巩固退田还湖成果、促进百姓安居乐业有重要意义。

周英雄向澎湃新闻表示，江西省水利厅在按照省防指总体部署抗击鄱阳湖高水位下险情的同时，已开始着手布置全省灾后重建工作，对今年的雨情、洪水过程、工程险情、洪水灾情等进行评估，从重点圩堤提质升级、五河及中小河流治理、对鄱阳湖区千亩（部分万亩）圩垸移民搬迁并进行分洪区建设、洪患村整治等项目规划的建设，力求构建成鄱阳湖流域较为完善的防洪体系。