孙德刚 吴思科:新时代中国参与中东安全事务-理念主张与实践探索

2020-08-02 15:20 来源:澎湃新闻·澎湃号·政务

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孙德刚 吴思科:新时代中国参与中东安全事务-理念主张与实践探索

                                                                               内容提要
中国和中东国家政治制度、意识形态和经济体量不同,但在国际舞台上向来相互同情、相互支持。新中国成立以来,中国参与中东安全事务大致可分为三个阶段:1949—1979年为第一阶段,中国从反帝、反殖民主义和反对大国沙文主义的意识形态斗争出发,支持中东民族解放运动,支持巴勒斯坦正义事业;1979—2012年为第二阶段,中国在两伊战争、海湾危机、巴以问题、苏丹达尔富尔等热点问题上,本着“谨慎参与、量力而行”的原则,选择性参与中东安全事务;2012年十八大以来的新时代为第三阶段,中国参与中东安全事务从“有所作为”到“积极有为”,以构建人类命运共同体为目标,以提供安全公共产品为手段,以综合安全治理为路径,在中东安全事务中的外交话语权不断提高。新形势下,中国参与中东安全事务或将更加深入,有必要对近期中国所提解决中东安全问题的理念主张进行梳理,并总结中国参与中东安全治理的实践经验,这对在中东地区探索实践人类命运共同体理念颇有借鉴意义。


一、中国解决中东安全问题的理念主张


中东是全球“安全赤字”最为突出的地区之一,恐怖主义、分裂主义、极端主义、内战、领土争端、教派矛盾、国际冲突、大规模杀伤性武器扩散、地缘政治博弈、难民危机、传染病等传统和非传统热点问题盘根错节,加上外部力量推波助澜和武装干涉,导致各种安全问题久拖不决。中国作为负责任大国和安理会常任理事国,在参与中东安全事务过程中形成了独特的理念主张。这些理念主张建立在和平共处五项原则的基础上,又具有鲜明的时代特征,是中国特色大国外交和全球安全治理观的集中体现。

(一)维护共同安全

目前中东地区存在两种安全观——传统安全观与新安全观。前者以西方大国为代表,信奉“丛林法则”,追求绝对安全,通过扩充军备、建立排他性军事联盟来打压“敌人”,以武力促安全,以军事联盟保障安全;后者以中国为代表,主张摒弃冷战思维与零和博弈,倡导“共同安全”,认为只有铸剑为犁、建立集体安全架构才能确保可持续安全。2016年出台的《中国对阿拉伯国家政策文件》指出:新时代中国倡导在中东实践共同、综合、合作、可持续的安全观,支持阿拉伯和地区国家建设包容、共享的地区集体合作安全机制,实现中东长治久安与繁荣发展。这份文件是“共同安全”理念的集中体现。2016年中国领导人在开罗阿盟总部发表演说时指出:“我们在中东不找代理人,而是劝和促谈;不搞势力范围,而是推动大家一起加入‘一带一路’朋友圈;不谋求填补‘真空’,而是编织互利共赢的合作伙伴网络。”这是中国政府超越传统安全理念、倡导共同安全的重要宣示,得到地区国家的广泛欢迎。

共同安全是一种包容性更强的安全观,通过建立战略互信来避免“误判”,从而减少军事冲突的风险。中国在中东奉行不结盟政策,与冲突各方保持密切沟通,了解各方的安全关切,是天然的“传话者”和“斡旋方”,主张通过“安全共同体”来建立“命运共同体”。2018年7月,中国领导人在出席中阿合作论坛第八届部长级会议开幕式上指出:“域外力量应该多做劝和促谈的事,为中东和平发展提供正能量。要摒弃独享安全、绝对安全的想法,不搞你输我赢、唯我独尊。”中东安全问题久拖不决,背后原因很多,其中重要的一条是有些国家以牺牲他者的安全为代价来维护自身安全。中国呼吁中东域内外国家超越“传统安全”,从“共同安全”的新理念出发和平共处,应对共同挑战,如抗击新型冠状病毒肺炎(COVID-19)疫情,实现共享安全。地区各国不应为私利而拉帮结派、建立排他性军事集团、寻求“赢者通吃”,否则走传统安全的老路只会导致原本地方化的冲突国际化、多边化和白热化,结果任何一方都难以获得安全。

(二)坚持公平正义

中国认为公平正义是人类的共同价值,也是中东安全问题解决的重要原则。中国从中东安全事务本身的是非曲直出发,而不是从冲突方与中国的亲疏关系出发制定政策,根据联合国安理会有关决议的精神,提出符合各方长远利益的折中方案。外交部部长助理陈晓东在中东安全论坛上指出:“构建中东安全,要以公平正义为基础。《联合国宪章》等国际法和国际共识所承载的公平正义,是一切安全解决方案的灵魂。”中国呼吁大国着眼于中东和平与安全的大局和未来,不要在中东安全问题上扮演“精致的利己主义者”,而应在冲突解决中同情弱势一方,扶弱抑强,秉持公正,伸张正义。

巴勒斯坦问题是中东和平的根源性问题。巴以不能实现和平,以色列和其他国家的安全就不会有保障,中东也不会有持久和平。中国领导人指出,中国人民历来富有正义感和同情心,我们呼吁有关各方遵守国际共识、公正处理巴勒斯坦有关问题,支持召开新的巴勒斯坦问题国际会议,支持探索创新中东促和机制,以“两国方案”和“阿拉伯和平倡议”为基础,推动巴以和谈尽快走出僵局。2019年11月中国领导人在联合国“声援巴勒斯坦人民国际日”纪念大会的贺电中再次指出,全面公正解决巴勒斯坦问题,实现巴以两国和平共处、共同发展,符合国际社会共同利益。中国与巴以双方均保持友好关系,中国发起的“中巴以三方对话机制”坚持公平正义,受到各方赞赏。在2020年2月美国提出的“中东和平新计划”受到普遍冷遇的背景下,中国提出的解决巴以问题的“四点主张”,更显公平正义。

(三)捍卫多边主义

中东地区冲突牵动大国地缘政治的神经。有些国家在中东安全博弈中奉行单边主义,不仅未实现自身安全,反而加剧地区动荡。如特朗普政府不顾国际社会的关切单方面退出伊朗核协议,在事先不与巴勒斯坦沟通的情况下单方面推出“中东和平新计划”,这种“毁约”、“退群”和“强加于人”的单边主义做法不仅损害了美国的国际声誉,而且造成中东地区国家集体焦虑。中国坚持多边主义,主张在联合国框架下讨论中东安全问题,阿盟、非盟、海合会等地区组织也应发挥积极作用。中国强调,域外大国和中东地区国家不应将陷入冲突的动荡国家视为“被治理”对象,而应和东道国一道在多边框架内共同商讨安全问题。正如中国领导人所说:“中东很多事情盘根错节,大家要商量着办,不能一家说了算,一家说了也不可能算。”这是中国在中东安全问题上坚持多边主义理念的重要体现。构建中东安全,要以多边主义为平台。唯有坚持多边主义,坚定地反对单边行径,充分凝聚共识,照顾彼此关切,倡导包容和解,方能纠偏止错、化危为机、行稳致远。

在多边主义理念指引下,中国积极倡议并参与金砖国家轮流举办的五国中东问题特使会议,开展集体对话和磋商,商讨中东问题解决方案。中国参加伊朗核问题维也纳会谈、利比亚问题柏林峰会、阿富汗问题伊斯坦布尔进程等,都是多边主义理念的体现。中国认为,利比亚、叙利亚、也门等问题的解决,离不开以联合国为主的多边谈判框架。中央外事工作委员会办公室主任也强调中东热点问题的多边主义解决思路:“作为安理会常任理事国和负责任大国,中方一直积极支持和推动利比亚问题政治解决进程,坚定支持多边主义,主张加强国际合作解决国际和地区问题。”

(四)倡导综合治理

中国认为,中东地区冲突具有复杂的内外部、主客观根源,包括地缘政治的结构性矛盾、经济社会发展的不充分与不平衡、极端主义和分裂主义思想的渗透等,故需要综合施策。21世纪以来,美国主导更迭了阿富汗、伊拉克和利比亚三国政权,试图以自上而下的“民主”输出方式推动和平与发展,最终往往导致外部嫁接的政治制度“水土不服”。中国坚持自下而上的综合治理,政治和解、经济发展、社会建设、基础教育等多管齐下,维护相关方国内和地区稳定。

中国不赞成“头痛医头、脚痛医脚”的单一治理理念,而认为中东地区安全问题(如巴以问题)的解决是个系统工程,需要调动国家、地区组织、社会团体和国际社会方方面面的积极性,通过军事信任、政治对话、经济发展、社会改革、去极端化等“组合拳”实现安全。2016年中国领导人在阿盟总部发表演说时指出:“中东动荡,根源出在发展,出路最终也要靠发展……只有让青年人在发展中获得生活的尊严,在他们的心中,希望才能跑赢失望,才会自觉拒绝暴力,远离极端思潮和恐怖主义。”这表明,中东安全问题的解决需要依靠国际维和、政治、经济、教育、人道主义援助和去极端化等综合手段。在中东冲突解决过程中,中国政府认为应当标本兼治,从民族和解、防扩散、应对跨境难民、打击恐怖主义、提供人道主义救援、加强公共卫生治理等综合途径出发解决问题。

理念不同,大国行为也不一样。在反恐问题上,2019年美国宣布击毙“伊斯兰国”组织头目巴格达迪及多名骨干,声称中东反恐取得了重大胜利。然而,新冠肺炎疫情暴发以来,“伊斯兰国”在动荡地区又开始蠢蠢欲动。中国主张在反恐问题上综合施策,包括国际社会在联合国的协调下联合打击恐怖主义,通过国际发展援助为中东青年人提供教育和就业机会,加强网络安全和打击网络恐怖主义,因地制宜开展去极端化工作。如果反恐一味强调“以暴制暴”而不去铲除滋生恐怖主义的经济、社会和思想土壤,恐怖主义有朝一日必将卷土重来。

(五)主张求同存异

中国在中东冲突解决过程中坚持求同存异原则。“求同”,即扩大“同”的内容,密切矛盾双方的联系;“存异”,即减少或遏制“异”的扩张,削弱分离的力量。“求同”与“存异”是统一的整体,“同”的增强能够减弱“异”的张力,“异”的减小能够增强“同”的引力,故“求同”与“存异”共同形成矛盾化解的有效结构。

首先,中国政府认为,在中东安全事务上,尽管各国立场和理念不同,但存在共同安全利益,应“求大同”。正如中国领导人所指出的:“各方要始终心系合作,多做共赢的加法和乘法,把一股股发展努力汇聚起来,优势互补,共享繁荣。”反恐是有关各方在中东安全事务中寻求合作的最大公约数。尽管冲突各方立场严重对立,但是停火、止战、反恐是大家共同需要的,只有坚持对等谈判、求同存异,才能扩大合作的基础、凝聚共识。新冠肺炎疫情暴发以来,中东部分国家超越政治分歧、共享抗疫经验,这有助于下一步合作的推展。

其次,中国主张中东冲突方应弥合分歧,“存小异”。尽管各方不可能在原则问题上轻易做出让步,但可以“先易后难”,先从各方分歧较小、容易在短时间内产生积极成效的问题寻找突破口,如停止暴力冲突、脱离接触、交换战俘、派驻联合国维和部队、举行政治会谈、加强人道主义救援等。中国坚持求同存异,为推动美伊两国减少分歧并达成伊朗核协议作出了重要贡献。2018年,中国努力促成也门胡塞武装与联合国也门特使之间的会谈,为胡塞武装从荷台达撤军、确保联合国救援物资安全抵达也门作出了独特贡献,促成了也门危机的降温,使各方在人道主义援助方面达成了共识。

最后,中国主张安理会在审议和表决过程中应寻求合作的公约数。由于中东热点问题涉及世界大国和地区国家的地缘政治利益,安理会常常陷入分裂,形成美英法和“俄罗斯+”两大阵营。中国在中东冲突解决问题上从事件本身的是非曲直出发,其政策立场既不同于西方大国,也与俄罗斯不完全一致。中国主张在“求同存异”的原则下管控分歧,预防危机的进一步升级。


二、中国参与中东安全事务的实践探索


中国在参与中东安全事务中形成的一系列理念主张,源于中国中东外交的丰富实践。新时代,中东在奥斯曼帝国瓦解近一百年后又迎来新的百年变局,中东地区安全格局深度调整,中东国家内生性安全问题与大国地缘政治博弈相互交织,热点问题久拖不决,地缘政治博弈强势回归,2020年以来新冠肺炎疫情又接踵而至,各种安全倡议乏善可陈。在此背景下,国际社会期待中国在全方位参与中东经济治理的同时,以更加积极的姿态参与中东安全治理、贡献安全公共产品;中国和国际社会一道,在实践中不断探索促进中东冲突“软着陆”的新途径。

在实践中,中国坚持互信、互利、平等、协作的新安全观,与国际社会一道为中东安全问题的解决出谋划策、贡献智慧。作为安理会常任理事国,中国在参与中东安全事务过程中加强顶层设计,大国协调机制、特使机制、维和机制、护航机制、人道主义援助机制等不断完善,围绕中东热点问题解决、发展促和平、集体安全、反恐、难民问题、海上通道安全、无核武器区、公共卫生等广泛议题与域外大国、中东地区国家和国际组织建立了密切的伙伴关系网,相关具体措施包括以下几方面。

(一)推动政治对话

中国在中东安全事务中积极推动政治对话,与中国的“共同安全”理念一脉相承。中国领导人提出,要把对话当作“黄金法则”用起来,中东国家一起做有来有往的邻居。化解分歧,关键要加强对话。武力不是解决问题之道,零和思维无法带来持久安全。对话过程虽然漫长,甚至可能出现反复,但后遗症最小,结果也最可持续。冲突各方应该开启对话,把最大公约数找出来,在推进政治解决上形成聚焦。从阿富汗战争到伊拉克战争,从叙利亚危机到也门冲突,从索马里内战到利比亚战争,中东诸多冲突都证明,以军事手段解决中东安全问题(类似于“西医”疗法),成本高、风险大、成效差,甚至酿成严重的人道主义危机。以政治对话手段解决中东冲突问题(类似于“中医”疗法),尽管见效慢、难度大,但风险低、副作用小。

2019年,海湾地区发生多起海上油轮遇袭事件,中国政府呼吁有关各方通过政治对话解决危机。当年7月,中国领导人在同阿联酋阿布扎比王储穆罕默德会谈时强调,有关各方应保持冷静克制,不要打开潘多拉盒子,而要在相互尊重的基础上,通过对话协商解决分歧,化解冲突。中方愿同阿方及国际社会一道,为维护海湾地区和平稳定贡献力量。9月,沙特阿美石油公司设施遭“无人机”袭击后,中国领导人再次强调,当前中东海湾局势复杂敏感,有关各方要保持冷静克制,在相互尊重基础上,通过对话、谈判等和平方式妥善解决彼此矛盾分歧,共同维护地区和平和稳定。在中国和国际社会共同努力下,海湾地区危机出现缓和的积极趋向。

2020年1月初,美国对伊朗伊斯兰革命卫队“圣城旅”高级指挥官苏莱曼尼实施定点清除,伊朗对美国在伊拉克的军事基地实施报复性打击,海湾地区局势骤然紧张,美伊结构性矛盾再次激化。国务委员兼外长王毅指出,中东地区热点频发,紧张局势明显加剧。无论过去、现在还是将来,中国都将始终做中东和平的建设者、中东稳定的促进者、中东发展的贡献者。中国与国际社会一道呼吁美伊双方保持克制、开展政治对话,避免“以暴制暴”,促进了海湾地区的冲突降级。

在利比亚,近年来民族团结政府与“国民军”在外部势力的支持下爆发持续冲突,甚至局势有失控的危险。2020年1月,中国代表在参加利比亚问题柏林峰会上指出,中方一贯主张利比亚问题只有通过政治途径才能真正得到妥善解决,军事手段没有出路。应该着眼利比亚人民根本利益,立即实现全面停火;着眼利比亚国家前途命运,尽快重启对话和解。中国在参与中东热点问题解决的多边舞台上反复强调,政治对话是化解中东冲突的关键要素,也是中东和平与安全的必由之路。

(二)开展外交斡旋

中国在中东冲突中坚持公平正义,为开展富有成效的外交斡旋奠定了基础。中国在中东热点问题上的政策立场“就事不就人”,甚至对个别国家的过激行为提出善意批评,但不针对这个国家政府或人民,也不会影响中国与对象国的整体合作。因此,中国同伊朗与沙特、巴勒斯坦与以色列、逊尼派与什叶派、君主制与共和制国家、亲西方的“温和联盟”与反西方的“抵抗联盟”等均保持友好合作关系,绝大多数地区国家也欢迎中国在中东安全事务中发挥更加积极的作用、开展外交斡旋。2002年、2007年、2014年和2016年,中国根据西亚北非形势的发展,分别设立中东问题特使、非洲事务特别代表、阿富汗事务特使和叙利亚问题特使。中国特色特使机制不断成熟,成为中国开展外交斡旋的重要机制。

中东问题特使是中国针对发展中地区热点问题设立的第一个特使。新时代,中国中东问题特使在巴以之间的斡旋更加频繁,曾多次召开巴以和平人士座谈会和中巴以三方对话,出访中东和世界主要大国,积极参加中东问题多边会议,阐述中国在中东问题上的立场。2019年10月,中东问题特使翟隽刚上任不久就会见阿盟秘书长盖特,访问埃及、沙特和伊朗,出席德黑兰对话论坛,积极开展外交斡旋。

中国政府非洲事务特别代表在促进苏丹和南苏丹和解、实现达尔富尔和平等方面作出了积极贡献。2019年苏丹局势陷入动荡后,中国非洲事务特别代表许镜湖多次出访苏丹,在苏丹各派别和国际社会有关各方之间开展外交斡旋。许镜湖还应邀出席苏丹《宪法宣言》签字仪式,与联合国、非盟、阿盟、欧盟等国际和地区组织协调立场。

2016年中国政府根据中东形势发展需要设立叙利亚问题特使一职,这是新时代中国与时俱进、积极参与中东安全事务的重要标志。近年来,中国政府叙利亚问题特使解晓岩多次出访美国、欧洲和俄罗斯,参与建立金砖国家叙利亚问题特使协调机制,参加联合国叙利亚问题日内瓦会议、“阿斯塔纳进程”和“索契进程”等,并出席欧盟和联合国主办的“支持叙利亚及地区未来”布鲁塞尔国际会议,增强了中国在热点问题上的话语权。

(三)开展大国协调

开展大国协调是中国在中东安全事务中坚持多边主义理念的集中体现,中国历任特使都与各大国和大国集团保持沟通。中国在世界大国和中东地区大国两个层面展开战略和政策协调,强调大国应摒弃以往的“权力竞争观”,树立大国“责任观”和“贡献观”,即大国在中东安全问题上肩负特殊使命,理应作出主要贡献。

首先,中国积极与美、俄、欧、英等世界大国和大国集团加强战略协调。时至今日,中国与世界主要大国都建立了中东问题对话和协调机制。2018年12月,时任外交部亚非司司长邓励同欧盟对外行动署中东北非总司长真蒂利尼举行中东事务司局级磋商;同月,部长助理陈晓东同俄罗斯副外长博格丹诺夫在北京举行中俄副外长级中东事务磋商;2019年5月,外交部亚非司司长王镝同俄罗斯外交部中东北非局局长金夏克举行中俄外交部中东事务工作组磋商;2019年11月,翟隽特使访美,就中东局势和地区热点问题深入交换意见。2020年1月,陈晓东同英国首相国际事务顾问兼国家安全助理顾问夸里通电话,提议中英共同推动中东局势尽快降温。中国在大国之间开展双边和多边协调,促进了大国之间的战略互信。

其次,中国积极与中东地区大国加强政策协调,为中国加强在中东安全领域的对话奠定了基础。2016年1月,中国领导人在访问沙特时指出,要加强双方在联合国和二十国集团等重要多边机制中的沟通和协调。2019年6月,中国领导人会见伊朗总统鲁哈尼时指出,中方愿同伊方加强在联合国、上海合作组织等多边框架内的协调配合。2019年7月,中国领导人在同土耳其总统埃尔多安举行会谈时指出,双方将共同构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系,在地区事务中保持沟通与协调,共同推动政治解决有关热点问题,为实现地区和平、稳定、发展作出贡献。

党的十九大报告指出:“中国积极发展全球伙伴关系,扩大同各国的利益交汇点,推进大国协调和合作,构建总体稳定、均衡发展的大国关系框架”。通过前述两个层面的大国协调,中国在参与中东安全事务中构建了全球伙伴关系网。在有关伊朗核问题与巴以、也门、叙利亚、利比亚、索马里、反恐、难民、禁毒、公共卫生等问题的磋商与协调进程中,大国之间的合作基础得到增强,中国与美、俄、欧、英之间的战略对话机制日益完善,中国还与中东地区大国加强政策对话,在金砖、上合等框架下建立中东问题协调机制,并在亚丁湾护航过程中与印度、日本、韩国等亚洲大国建立联演与护航机制。

(四)提供安全公共产品

中国在中东安全问题上主张运用综合手段,包括维和、斡旋、政治对话和安全援助等,积极提供地区安全公共产品。特朗普执政以来,美国向中东提供公共产品的意愿下降,加上中东新的热点问题不断出现,中东地区出现了“公共产品赤字”。与西方大国部署军事基地、培养代理人、争夺势力范围不同,中国在中东部署有限的军事力量不针对任何国家,无意开展地缘政治争夺,而是为了提供安全公共产品,这有助于国际社会共同维护中东安全。2015年3月,也门安全局势恶化,中国海军护航编队赴也门亚丁湾海域,直接靠泊交战区域港口,安全撤离621名中国公民和279名来自巴基斯坦、埃塞俄比亚、新加坡、意大利、波兰、德国、加拿大、英国、印度、日本等15个国家的公民,向国际社会提供了重要安全公共产品。

新时代,中国以更加积极的姿态参加联合国维和行动,提供安全公共产品。2015年联合国成立七十周年之际,中国决定设立为期10年、总额10亿美元的中国-联合国和平与发展基金,加入联合国维和能力待命机制。近年来,中国积极参与联合国在中东的维和行动并派驻1000多名维和人员,任务区包括:位于耶路撒冷的“联合国停战监督组织”,位于黎巴嫩南部哈尼亚的“联合国驻黎巴嫩临时部队”,位于南苏丹的“联合国苏丹特派团”,位于苏丹达尔富尔地区的“联合国-非盟苏丹达尔富尔混合行动”以及位于西撒哈拉的“联合国西撒哈拉公民投票特派团”。中国还以其他形式向联合国在中东的维和行动提供安全服务。2014年,中国海军根据联合国安排,为销毁叙利亚化武行动承担护航任务。2017年,中国人民解放军驻吉布提保障基地正式投入使用,中国在中东和非洲之角执行反海盗、维护红海—阿拉伯海等海上通道安全、为各国商船提供护航服务的能力进一步增强。

(五)提供人道主义援助

提供人道主义援助是中国在中东“求同存异”理念的体现。中国呼吁域内外大国,尤其是资金雄厚的富国主动承担责任,把人道主义救援作为建立战略互信、开展安全合作的突破口。

新时代,中国与世界卫生组织、联合国难民署、近东救济工程处等密切合作,积极为中东难民和战乱国家提供人道主义救助。2016年,中国领导人宣布:中国向巴勒斯坦提供5000万元人民币无偿援助,并将为巴勒斯坦太阳能电站建设项目提供支持;中国再向叙利亚、约旦、黎巴嫩、利比亚、也门提供2.3亿元人民币人道主义援助,提供3亿美元援助用于阿拉伯国家执法合作、警察培训等项目,帮助中东国家加强维稳能力建设。2018年,中国宣布再向叙利亚、也门、约旦、黎巴嫩人民提供6亿元人民币援助,用于当地人道主义和重建事业。中国还将同中东国家探讨实施总额为10亿元人民币的其他援助项目。中国用实际行动说服有关冲突各方加强对叙利亚、也门等国难民和平民的经济救助,并在此过程中求同存异,逐步化解分歧。

除提供力所能及的援助外,中国还呼吁国际社会相向而行,围绕人道主义发展援助拓展合作领域,为冲突解决铺平道路。2018年11月,非洲事务特别代表许镜湖出席在意大利举行的利比亚问题国际会议时指出,着眼利比亚长治久安和长远发展,国际社会应帮助利比亚开展重建,改善民生。中国将同国际社会一道,支持利比亚恢复国家安全稳定和促进发展,为推动利比亚早日走上正常发展轨道做出贡献。中国认为,无论在叙利亚、也门还是在利比亚,尽管冲突方政治立场不同,但是在提供人道主义援助问题上容易达成共识,且将能带动其他领域的安全合作。

三、进一步参与中东安全事务的思考


新时代,中东大国地缘政治竞争日趋激烈,热点问题积重难返,新冠肺炎疫情下公共卫生安全等非传统安全议题不断涌现,传统大国提供安全公共产品的能力和意愿下降。中国从构建人类命运共同体目标出发,积极承担大国责任,参与中东安全事务的主动性不断增强。展望未来,中国需要在参与中东安全事务中完善决策体制,加强统筹协调,创新冲突解决思路,增强联合提出安全倡议的能力。

(一)既要加强集中统一领导,又需要各部门统筹协调

中国参与中东安全事务涉及多个部门,往往存在各自为政、“九龙治水”、协调能力不足等问题,影响了中国参与中东安全事务的效果。国家安全委员会和中央外事工作委员会成立以来,中央按照中国特色大国外交的全局部署,加强对外事工作的集中统一领导,中国参与中东安全事务的决策机制不断完善。2018年成立的国家国际开发合作署增强了各部门之间的协调。另外,外交部特使机制、国防部维和机制、跨部委援助机制还需要更好地实现统筹。在参与中东安全事务过程中,也需要促进各部委、中央与地方、政府与民间、国内与驻外机构之间的协调,通过整合各种资源,在参与中东安全事务中推进“大外交”和“大外事”。

未来还需要进一步加强战略谋划和统筹协调,在参与中东热点问题解决过程中利用好外交“工具箱”,既维护中国在中东的相关发展合作权益,又促进中东地区的和平与发展。长期以来,中国在中东的经贸合作与参与中东安全事务基本处于割裂状态,未来需要建立议题联系,丰富中国与中东国家战略合作的内涵,把经济合作议题与中东安全议题有机地结合起来,做到“两条腿走路”,打好“组合拳”。在发展经贸合作的同时,加大参与联合国在中东的维和行动,增强对象国安全能力建设,开展人道主义救援,加强中国在中东的领事保护,提升中国在中东安全事务中的话语权,减少中东国家的相互战略猜疑,消除“一带一路”建设中“中国威胁论”的影响。

(二)既要顺势而为,又要主动谋划

中国是战后国际秩序和以联合国为主体的多边主义的坚定维护者,但中国参与中东安全事务属于风险规避型,以参与多边危机管控为主。过去无论从维和、向中东难民提供人道主义援助,还是参与伊朗核问题多边谈判,中国基本上是在联合国框架下开展工作,具有“顺势而为”的特点。随着中国综合国力的上升,中国在坚持联合国多边主义的基础上,还需要单独或者联合其他若干方主动发起安全倡议,在中东冲突解决中提升“主动谋划”的能力。2018年中国邀请英、法等国叙利亚问题特使、联合国代表和其他国家代表参会研讨利比亚问题的解决出路。2019年11月召开“中东安全论坛”,也是中国主动发起倡议、引领中东地区冲突解决方案的重要实践。中国关于中东安全问题的解决理念受到各方赞赏,如新安全观、结伴不结盟、综合治理、以发展促和平、求同存异等,如何将这些理念化作具体可落地的方案,制定可操作的中东和平路线图,将考验中国的主动谋划能力。

(三)既尊重对象国主权,又需要建设性介入

尊重中东国家主权是中国参与中东安全事务的重要前提。20世纪90年代末以来,西方抛出“人权高于主权论”,以“保护的责任”为由,在中东加大军事和政治干预力度,不仅未能给本地区带来和平,反而酿成更多的流血冲突。2018年7月,中国领导人在中阿合作论坛第八届部长级会议上指出:“我们要坚守主权原则,反对搞分裂割据。”2020年1月,中国代表在出席利比亚问题柏林峰会时指出,中方在利比亚问题上始终尊重利比亚主权、独立和领土完整,坚持在联合国主导下,推动“利人主导、利人所有”的政治解决进程。中国认为,中东当事国在中东安全问题上最有发言权,应该在中东安全事务中尊重当事国主权;域外大国不应居高临下,喧宾夺主,甚至越俎代庖替中东国家选择方案。

在尊重对象国主权的同时,未来中国应根据自身优势和实力,在更大范围内建设性介入中东安全事务,提出更多的创新思路。建设性介入,就是中国和国际社会提供安全援助的“正能量”,而不是为了私利而加剧矛盾和冲突。如中国支持部分发展中国家提出的“负责任的保护”(Responsible Protection)这一理念,主张将国际干预和以军事手段促进政权更迭严格区分开来,加强对外部军事行动过程及干预结果的监督和检查,超越了西方“保护的责任”理念,受到中东国家和国际社会普遍欢迎。

在与对象国政府充分沟通的基础上,中国与反对派接触并在政府与反对派之间开展外交斡旋,不仅没有破坏对象国主权,反而维护了其主权、预防分裂。中国多次邀请叙利亚反对派代表团访华,在叙利亚政府和反对派之间开展斡旋。在达尔富尔问题上,中国与苏丹政府和各党派充分沟通,积极劝和促谈。中国呼吁伊拉克联邦政府和库尔德地方政府开展直接对话。中国与也门、黎巴嫩各派力量之间保持接触,敦促各方以政治手段化解分歧。以上举措体现出中国对中东各国主权与领土完整的尊重,中国对不干涉内政原则的与时俱进理解,以及建设性介入的强大生命力。

(四)既参与冲突解决的“上半场”,又参与和平建设的“下半场”

中国以往在危机爆发初始阶段(即冲突解决的“上半场”)执行超脱政策,主动出访、开展斡旋和提出危机解决方案的主动性不强。新时代,中国成为中东利益攸关方——中国是中东第二大贸易伙伴和最大能源进口国,在中东冲突解决第一阶段日益扮演重要角色。如2019年9月沙特石油设施遇袭后,中国领导人应约同沙特国王萨勒曼通电话,强调中方对沙特石油设施遭遇袭击予以谴责,认为这一事件给海湾地区局势和国际能源市场带来了冲击,希望事件得到全面、客观、公正调查。2020年美国和伊朗爆发直接军事冲突后,中国主动开展斡旋、劝和促谈,并积极出席利比亚问题柏林峰会。这些都表明,未来中国在中东冲突解决的“上半场”将进一步增加参与度。

在和平建设的“下半场”,中国与后冲突国家的治国理政经验交流日益频繁。作为世界上重要的“基建大国”,中国将在战后重建阶段积极参与后冲突国家的基础设施建设,以发展促和平。中国对伊拉克、阿富汗、埃及等国的投资,带动了这些国家的就业,有助于对象国维护稳定。未来,在中国与中东国家治国理政经验交流中,应加强安全治理经验的交流内容。经过70年的发展,中国在国内较好地处理了改革、发展与稳定的关系,在周边与大多数邻国解决了划界问题。对于悬而未决的问题,中国与有关国家建立了危机管控机制,使分歧不干扰各方合作的大局。中国提出总体国家安全观,统筹发展和安全、外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全,这些对中东国家很有借鉴意义。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、“一国两制”等,对于中东多民族、多教派国家维护总体安全亦颇具参考价值。

(五)既参与传统安全治理,又重视非传统安全治理

传统安全治理是中国参与中东安全事务的存量,非传统安全治理是中国参与中东安全事务的增量。中国以往主要参与中东传统热点问题的解决,通过联合国维和、军事护航、外交斡旋、发展援助等综合手段,参与中东地区传统安全治理,促进了传统安全问题的冲突降级,缓和了地区紧张局势。近年来,以恐怖主义和传染病为代表的非传统安全问题日益凸显,中国应在相关领域积极贡献中国方案,提出中国的理念与主张。

在反恐问题上,尽管中东各国对于恐怖主义概念和恐怖组织的认定存在分歧,但中国与中东主要国家一致认为,应摒弃“文明冲突论”,倡导“文明对话论”;恐怖主义是人类公敌,不应将恐怖主义与特定民族和宗教相挂钩,在反恐行动中不应执行双重标准。中国应与中东国家促进去极端化经验交流,加强联合反恐训练,交流反恐情报,切断恐怖组织融资渠道,联合打击网络恐怖主义,增强中国参与中东非传统安全治理的能力。

在公共卫生安全方面,中国也应主动发出倡议,与中东各国一道参与完善全球公共卫生安全治理体系。2020年初,中东各国为中国抗击新冠肺炎疫情提供了重要物质和精神支持。3月以来,中东国家新冠肺炎疫情大规模暴发后,中国向伊朗、伊拉克、苏丹、摩洛哥等多国派出医疗队,援助呼吸机和口罩,建立新冠肺炎检测中心,赠送防疫手册,召开防疫视频会议,介绍抗疫经验,这些已成为中国与中东国家加强公共卫生合作、构建中东命运共同体的重要实践。


图文编辑/周一诺
责任编辑/唐春云 徐坤阳

文章来源:《国际问题研究》2020-04
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