国研中心｜从建设用地扩张和城镇人口增长看空间格局调整方向

城镇化发展涉及到人口、产业、用地三大核心要素的变动，部分表现为城镇人口、非农产业和城镇建设用地的比重及空间分布的变化，本文重点讨论城镇人口和建设用地空间分布的基本特征及其协同程度。

 一、中国城镇人口的空间分布

（一）中西部地区对全国城镇人口增长的贡献上升

全国城镇化水平呈现东高西低、南北基本均衡的格局。2017年东部地区的城镇化率为70.2%，东北地区次之为61.2%，中部地区为54.9%，西部地区为51.1%。中部和西部的城镇化率都低于全国58.5%的水平，东西部城镇化率相差达19.1个百分点。从南北差异来看，2017年北方的平均城镇化率为59.2%，南方平均城镇化率为56.2%，南北方的城镇化水平基本均衡。

城镇化的区域差异逐渐缩小，中西部省份城镇化水平快速提升。2010年，东部地区平均城镇化率为64.4%，东北地区为57.0%，中部地区为44.4%，西部地区为41.5%，东中差距为20个百分点，东西差距为22.9个百分点。至2017年，这两个差距都有所缩小，前者缩小为15.3个百分点，后者为19.1个百分点。2010-2017年，城镇化水平提升最快的省份是贵州，年均增长达1.74个百分点，其次为云南、河南。

中西部地区对全国城镇人口增长的贡献越来越大。2000-2010年，对全国新增城镇人口贡献率较高的省份主要为东部沿海的广东、江苏、浙江等地。而在2010-2017年，这些省份的贡献率明显下滑，许多中西部省份的贡献率大幅提升，如湖北、湖南、四川、贵州、云南等地。这一期间，中部省份的城镇人口增长贡献率为30.01%，西部为29.96%，相较于2000-2010年，分别增长5.17和6.92个百分点。未来中国新增城镇人口不会仅向东部沿海地区集聚，而会逐渐地向中西部地区扩散。

（二）城市群是人口集聚的主要地区

城市群是推进新型城镇化的主体形态，按照“十三五”规划纲要划定的城市群范围，2017年全国19个城市群的常住人口达到10.1亿，占全国总人口的72.6%，城市群的重要地位凸显。其中，中原城市群的人口规模最大，其次为长三角城市群和长江中游城市群，这三个城市群的范围都比较大，包含城市数量较多，区域人口多，因此形成了较大的人口规模。西部的城市群人口规模远小于东部的城市群，在东部城市群高速发展的情况下，西部城市群需要更多的关注。

注：人口数据来自各省市的统计年鉴，由城市群内各地级市常住人口加总而得。

城市群新增人口从“南北均衡”转为“南快北慢”。2010-2015年，城市群人口增长呈南北均衡之势，南方8个城市群的年均新增人口为418.4万，北方11个城市群的年均新增人口为335.5万，南北之比约为4:3。2015-2017年，南方城市群的人口增长均有提速，而北方城市群增长乏力，年均新增人口近为138.7万，南北新增人口之比约为4:1，表现出“南快北慢”乃至部分北方城市群人口净减少的特征。

（三）城镇人口继续向大中城市集聚

根据目前的城市规模划分标准，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。2017年中国有661个城市，其中超大城市6个、特大城市12个、大城市100个、中等城市156个、小城市383个。北上广深所代表的一线城市城区人口规模达到超大城市标准，许多省会城市和副省级城市逐渐发展成为新的特大城市，城区常住人口100万以上规模的城市呈现沿海和沿重要交通线分布的空间特征。

2010-2017年，大中城市尤其是中等城市呈现快速增长趋势。100万以上大城市的人口规模从2.96亿人增加至3.72亿人，年均增长3.33%。30-50万小城市的人口规模从0.46亿人增加至0.58亿人，年均增长3.42%。而中等城市的人口规模则从0.84亿人增加至1.09亿人，年均增长3.74%，相对增长最快。可见大中城市的集聚现象依然突出。

图1  2010年、2015年和2017年大中小城市的人口规模

省会城市的人口集聚愈见突出。2017年，全国27个省会城市人口总量达1.94亿，占所在省份总人口的比重为14.79%，2010年该比重为14.06%，2000年为12.25%，比重不断上升。具有较高行政等级的直辖市及省会城市更易吸引各类要素流入，进而形成集聚。

二、城市建设用地扩张与人口增长的协调性

（一）城市用地增长弹性系数不断扩大，土地利用趋于粗放

2010-2017年，中国土地城镇化速度依然快于人口城镇化，城镇人口的年均增速稳定在3%左右，而建成区面积的增速一直高于4%。

城市用地增长弹性系数是城市用地增长率与城市人口增长的比值，通常被用来衡量城市用地扩张与人口增长之间的协调关系，一般认为该系数为1.12时比较合理。但通过计算发现，这一系数在持续扩大，1990-2000年、2000-2010年及2010-2017年三个时段的弹性系数分别为1.34、1.55和1.76，表现出土地利用粗放的基本特点。在城市空间连续扩张的背景下，城镇人口的增长速度不及建成区的增长，城市布局分散、城市的人口密度和建筑密度低等土地利用率不高的现象比较普遍。

（二）各地城市用地扩张与人口增长的协调性存在明显差异

城市用地增长弹性系数难以反映人均指标的多少，本文计算城市用地扩张与人口增长协调性系数（CPI）来反映二者之间的协调关系。计算公式为：

式中， CPI为城市用地扩张与人口增长协调性系数；CRⅠ和PRⅠ分别为建成区用地和城市人口年均增长率，取几何平均值；R为人均城市用地约束系数，其中LP0、LPI0、LPt、LPIt分别为基年（2010年）和目标年（2017年）某城市人均建成区面积和该城市当年所属类别城市的理想人均建成区面积（注：根据集约城市发展的需要，参照相关文献和《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）同类别城市的用地指标最大值，按特大城市、大城市、中等城市和小城市分类别依次取95平方米/人、100平方米/人、 105平方米/人和110平方米/人作为人均城市用地理想值。）。

注：整理自林坚（2009）和杨艳昭（2013）。

2010-2017年间，全国630个有连续可比数据的城市在城市人口与建设用地协调性方面表现出以下主要特征：

（1）全国城市的土地扩张和人口增长之间协调性较弱，以城市用地快速扩张为普遍特征。总体上，约一半的城市为土地快速扩张类型，土地城镇化总体快于人口城镇化。其中，土地显著扩张类型的城市数量最多，有260个，占比为41.3%，其人口占比为38.0%，建成区面积占比为41.7%。从空间分布来看，土地显著扩张的城市广泛分布在长三角、京津冀、成渝地区、中原经济区、山东半岛城市群、天山北坡以及福建沿海一带，是全国主要的城市化地区。人地基本协调类型的城市有72个，占比为11.4%，零星分布于各个省份。 

（2）城市规模对于城市人口与用地之间的协同性没有显著影响，土地扩张的特征在各个规模的城市中都很明显。从土地快速扩张类型占比看，土地资源利用没有表现出显著的规模经济，即无论是超大和特大城市还是大中城市或小城市，土地快速扩张类型（土地显著扩张和土地明显扩张）占比都在50%以上，只是14个超大和特大城市中土地显著扩张的占比明显偏小，但其土地明显扩张的占比则较高。

（3）东部省会城市以人口增长为主，西部省会城市以土地扩张为主。31个直辖市和省会城市中，18个城市为土地快速扩张型，占比58.1%；8个城市为人口快速增长型，占比25.8%。东部省会城市基本均为人口增长主导，外来人口流入是城镇化的主要动力，而西部省会城市基本均为土地扩张主导。省会城市是流动人口的主要流入地，但西部的省会城市主要吸引省内流动人口，流动人口规模偏低，而东部沿海的省会城市吸引了更多的跨省流动人口规模，城镇人口增速远超城市土地增长。

（4）城市增长停滞乃至城市收缩的现象出现，而且随着城市规模下降而上升。人地收缩类型的城市有89个，占比为14.1%，这些城市主要是东北地区以及内蒙古、广西等地的资源型城市，资源枯竭导致城市增长动力不足陷入停滞状态。大、中、小城市中分别有10.3%、12.1%和15.9%的城市出现了收缩趋势，其中，小城市收缩趋势则主要表现为人口增长的明显滞后，这与流动人口的分布格局特征一致，小城市的吸引力远不及大城市，人口回流落户的效果不如人意。

三、对中国城镇化空间格局的启示

2018年，中国的城镇人口规模为8.31亿人，城镇化率为59.6%，已高于世界55%的平均水平，但与高收入国家81.3%的平均水平仍存在较大差距。据联合国预测，未来15-20年中国城镇化水平的增长仍会保持年均0.8-1.0个百分点的较高速度，每年新增城镇人口在1200万左右，这将对城市人口空间分布的合理性提出更高要求。

（一）加大对中西部地区城市和中等规模城市的建设力度

城市建设的重点应该顺应人口流动的趋势，通过上文的分析，可以看出，在2010年-2017年间全国城镇人口的变动中，中西部省份对全国城镇人口增长的贡献增大，中国城镇人口继续向大中城市集聚，这其中中等城市的人口规模从0.84亿人增加至1.09亿人，年均增长3.74%，相对增长最快。因此，在提高城市群和中心城市承载力的基础上，应该加大对中等规模城市的建设力度，增加向中等规模城市的资源配置，补齐这些城市的发展短板，增强其吸引力，促进大中小城市协调发展。

（二）分门别类调节城市建设用地，提高用地集约度

从城镇人口与建设用地扩张的协调性上讲，城市土地扩张和人口增长之间协调性较弱，普遍存在城市用地快速扩张的特征，但不同城市之间仍然有差异。首先，应该针对土地快速扩张类型中的土地显著扩张的260个城市进行重点分析，找出各个城市提高用地集约度的办法。其次可以根据城市建设用地扩张速度随城市人口规模变大而减缓的特点，重点分析小城市的用地扩张特点，提高小城市的土地利用效率。

（三）细化增长停滞城市和收缩城市的支持政策

按照上文的分析，中国目前有人地收缩类型的城市89个，占比为14.1%，这些城市面临着人口、经济增长的停滞乃至收缩，这些城市主要包括东北等老工业基地或资源枯竭型城市、东南沿海大城市周边的中小城市和沿边地区部分偏远城市，其成因各有不同，需要细化政策，把主要的资源集中在东北等老工业基地或资源枯竭型城市和沿边地区部分偏远城市上，给予扶持。

（作者刘云中系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员， 刘嘉杰系北京大学城市与环境学院 博士研究生）