绩效管理，预算法实施条例的重要亮点

在8月20日，经李克强总理签署的中华人民共和国国务院令第729号修订的《中华人民共和国预算法实施条例》（下称《条例》）正式向社会公布，并自2020年10月1日起施行。

《条例》的修订是建立在严格遵循并贯彻落实修改后的预算法要求基础之上，共八章九十七条，比1995年发布的原条例增加了十八条。但是，这种增加是建立在对原条例进行了较大的删减、修改及新增的基础之上的，其内容与近年来推行的各项财政改革举措及所发布的预算改革及管理制度内容紧密衔接，这就使得现行预算法的内容通过条例的细化显得更加丰满和有操作抓手。

现代预算要求通过法律法规将政府预算纳入到控制与约束的框架体系中，接受立法机关及社会公众的监督，通俗地说就是政府收钱与花钱要全过程受到约束，权力不能任性。我国2014年修订的预算法，开宗明义就将其立法宗旨定位于“为了规范政府收支行为，强化预算约束”，与原法相比，从以往的强调预算的管理工具性职能，转到强调其对政府依法收支的控制监督职能上来。这体现了公共预算的特点和十八大以来党和国家对预算管理和监督提出的诸多新理念和新要求，即建立全面规范，公开透明、绩效导向、标准科学、约束有力等为特征的现代预算制度。在此宗旨下，修订后的预算法也在预算原则、预算参与主体及其责任、预算的范围、预算决策与编制、审查与批准、执行与调整、决算与评价、监督与问责等方面都有了重大的突破。由此，作为上位法能够细化落地实施的《条例》也理所应当进行相应的修改和完善。

《条例》作为国务院法规，内容着力重点更多地放在了规范和明晰政府及相关部门间的职责任务及预算工作内容及流程上，具体来看共有八章，比起原条例亮点不少。对此，财政部长刘昆作了权威解读，给出了七个“进一步”的表述，即进一步明确政府预算收支范围和编制内容，政府预算体系更加清晰完整；进一步规范部门预算管理，提高预算编制的完整性；进一步加强地方政府债务管理，防范债务风险；进一步规范预算执行，强化全流程管理；进一步完善转移支付制度，规范政府间财政关系；进一步深化预算绩效管理，提高资金使用效益；进一步加大预算信息公开力度，增强预算透明度。

这里想重点就预算绩效管理谈些体会，因为从目前我国完善国家治理和建设现代预算以及应对财政收支矛盾层面来说，未来预算的绩效管理应是深化预算改革的龙头及抓手，即面对有限的可供分配的财政资源，政府如何通过取得收入和安排支出，提供有效的公共产品和服务，去满足社会公共需要，都要通过科学的预算决策和规范的分配使用加以落实，在绩效导向下解决钱往哪儿流？——政府和市场问题；流向怎么定？——分配决策机制问题；以及钱花的如何？——经济社会效益问题。政府与公众在公共产品与服务上的关系也要以公众的满意度和获得感为引领，从“我提供什么你就接受什么”向“你需要什么我就提供什么”转变。

2015年，我国首次将绩效写进了新修订的预算法，并从多个层面作出法律规定。如预算原则中加入了“讲求绩效”，预算编制时各预算部门与单位在编制预算提出预算申请时要有“绩效目标”，各级预算在编制预算做出预算分配决策时要参考“支出绩效评价结果”，各级政府、各部门和单位“应当对预算支出情况开展绩效评价”，以及人大在提出预算审查结果报告时要对“提高预算绩效”等提出意见和建议等。2017年10月，党的十九大报告又提出要“全面实施绩效管理”。这些预算绩效管理的理念和改革要求，在2018年9月中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（下称《意见）中，在战略方向、实施范围和实现路径等层面进行了细化和落实，明确了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理的定位。

上述有关为民理财的公共预算理念与预算绩效管理的加速推进之间有着清晰的逻辑关系，即，政府要实现人民对美好生活的需求，就要不断提升公共服务的质量，如何提升则取决于对有限的公共资源进行优化配置，而如何优化又会受到预算资源分配决策机制和使用的影响。因此，要通过深化预算改革，以绩效为抓手，建设现代财政制度来实现，而现代财政制度的建立，是推进国家治理体系与治理能力现代化的基础和重要支柱。因此，加强和完善预算绩效管理有着重要的战略意义，意味着在政府运行中要将预算绩效作为一条红线，把政府与市场、战略与规划、政策与计划、部门与项目、组织与人员串联起来，将会推进现代财政的建立和多方面治理能力的提升。

这次《条例》修订的亮点之一就是加入了有关绩效的内容，在预算管理各环节细化完善了绩效管理的有关要求，作用也在于对预算绩效管理在制度建设、结果应用、职责明确方面进一步细化，从而推动预算和绩效管理深度融合。主要体现在：

一是明晰了预算法中提出的绩效评价内涵及作用机制。即指明绩效评价是指根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价。并指出对于上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标的专项转移支付要有定期评估和退出机制，对专项转移支付“设立的有关要求变更，或者实际绩效与目标差距较大、管理不够完善的，应当予以调整；设立依据失效或者废止的，应当予以取消”。同时规定，“绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据”。这些法规清楚地表明了结果导向的预算绩效评价，其前置条件是要有明确的绩效目标，以表明申请预算的所要达到的目的和结果，绩效目标如何作为预算分配及管理的重要条件；同时表明预算的绩效评价要按照规范的流程覆盖预算事前、事中和事后的全流程，并且“绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据”，从而实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效闭环管理。

二是《条例》还对各预算绩效管理主体的责任进行了明确。从治理角度来说，预算的绩效管理涉及的参与主体是多元的，中共中央、国务院《意见》中涉及党组织、人大、政府、财政、预算部门单位、审计、纪检监察、第三方机构、社会公众等等，这与构建多元参与的国家治理体系是高度契合的。作为国务院颁发的《条例》，重点明确了预算绩效管理的主要实施方财政部门和预算部门及单位的职责，表现在：政府财政部门负责“组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价”、各部门、各单位负责“依法组织收入，严格支出管理，实施绩效监控，开展绩效评价，提高资金使用效益”，并负责“定期向本级政府财政部门报送预算执行情况报告和绩效评价报告”，各级政府财政部门有权“对各部门的预算执行情况和绩效进行评价、考核”，等等。这些责任的明确反映出政府财政部门在预算绩效管理中对绩效监控和评价主要负有组织和指导作用，这将有利于使一些政府财政部门从目前直接参与大量的绩效评价工作中解脱出来，专注定规则，抓监管。同时各级政府财政部门还拥有对绩效进行评价和考核的权力，对那些投资数额大，社会关注度高的支出项目尤为如此。《条例》突出了支出部门和单位在预算绩效管理中主体责任，意味着在加大部门的绩效自评的责任基础上，将赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权。

当然，全面预算绩效管理的实现还要有系统化的制度建设和推进，如部门职责的厘清、中期财政规划的落地、项目库的建设、支出标准的完善、激励与问责的推进、人大及社会的监督，等等。

（作者李燕为中央财经大学财税学院教授）