唐健：建构“敌人”——美国的秩序构想、制度战略与对华政策

引子

与殖民帝国不同,美国通过国际制度将民族国家联系起来,形成由自己主导的国际秩序。在美国国内,各有关政治团体就如何达成上述目标,形成了不同的制度战略,但找到共同的“敌人”是它们合作的必要条件。冷战后,美国声称自己代表了普遍性,自由国际秩序在地理范围上空前扩大。然而,美国学者认为缺少一个“敌人”使得美国国际秩序构想的缺陷充分暴露了出来,国际上战略透支,国内“路线竞争”愈演愈烈。随着中美实力对比不断接近,美国近年来对中国的认知发生了翻天覆地的变化,中国正在被建构成美国不同路线之间协调分歧的共同“敌人”。奥巴马政府(尤其是2011年之后)和特朗普政府的对华政策看似截然不同,但都蕴含了一个共同的内在逻辑:通过制度战略的实施,减少“自由国际秩序”的中国色彩。与冷战结束时美国追求普世秩序不同,民主党与共和党未来的对华政策将进一步靠拢,双方都在努力重组一个同质化程度更高的“自由国际秩序”。在美国国内不同路线之间打入“楔子”,让它们之间保持分歧,不能形成统一的整体,将更加符合中国的国家利益。

一、文献梳理与问题提出

二战后国际社会的一个显著特征是制度网络越来越密集。在国际关系日益规则化的进程中,美国扮演了重要角色。与传统霸权强调通过权力优势维护自身地位和自己主导的国际秩序稳定不同,美国在经济、政治、安全和意识形态等领域建立了密集的制度网络,这是“美利坚治下和平”的核心特征之一。可以说,制度战略是美国缔造“自由国际秩序”的关键所在。

目前,国际社会已经步入“百年未有之大变局”,其中的核心问题之一是随着自身实力的相对衰落,美国会如何调整自己主导的国际秩序?面对中国等非西方国家的冲击,美国会采取何种战略措施予以应对?本文认为,美国的制度战略是思考这些宏大问题的重要切入点。

目前,国内外学术界解释和预测美国制度行为的理论框架主要包括制度竞争理论和制度退出理论。

第一,制度竞争理论。

信奉该理论的很多学者都相信,二战结束至今国际社会已经发生了根本性变化。李巍等学者主张的现实制度主义(Realist Institutionalism)认为,在“大国无战争时代”,国际制度竞争已经成为国家之间较量的主要形态。例如,在大国战略竞争背景下,中美已经在金融和贸易等领域开始了激烈的制度角力与较量。

这一理论在奥巴马(Barack Hussein Obama)政府时期表现出很强的解释力。但是,特朗普(Donald Trump)政府上台之后推行的政策似乎削弱了该理论的魅力。在特朗普治下,国际体系千年不变的规律似乎正在重新占据支配地位,安全再次成为稀缺产品,大国对抗和“新冷战”的出现似乎不再不可能。中国对旧制度进行改革的呼吁,以及建立新制度的努力,在美国看来不仅是制度竞争,更是发展模式和意识形态的较量,甚至是对美国国家安全的“威胁”。

制度竞争理论的倡导者自己也认为特朗普政府已走到了该理论的反面。约翰·伊肯伯里(John Ikenberry)认为特朗普政府的外交政策不断向传统地缘政治回归。面对中国在国际制度上的不断进取,特朗普及其团队没能做出有效应对,因而削弱了美国的制度优势。李巍也承认现实制度主义确实在特朗普时代遭遇到了严重的挑战,认为该理论对未来世界政治的判断有些乐观,低估了无政府状态下大国竞争的残酷性。

第二,制度退出理论。

汪海宝和贺凯从成本—收益的理性选择视角切入,认为美国从现有国际制度中享受的“制度红利”不断下降,因而开始实施破坏现有国际秩序的“排他性制度制衡”战略。相比之下,中国从现有国际机制中获取的“制度红利”不断增加,因而选择了维护现有国际秩序的“包容性制度制衡”战略。因此,制度制衡将成为21世纪国际秩序转型期间中美之间战略互动的新形式。

尽管制度退出理论可以解释特朗普上台之后美国频繁出现的“退群”行为,但是这一解释框架并不完美,至少存在如下弊端:其一,特朗普政府退出一些国际制度,然而同时也在尝试规划一些新的制度安排,这实际上是对原有国际制度的重新调整。辛翠玲教授认为特朗普政府其实是在为美国主导的制度网络注入新的“灵魂”,其“最终目的在于打破既有的国际秩序,将之调整为由美国确认,并符合‘自由、公平、互惠’的经贸规则。”

其二,制度退出理论基本上是在理性选择理论的框架内讨论问题,其造成的结果是,对中美战略竞争的讨论被局限在了这两个国家具体的策略选择上,而且倾向于对特朗普政府推行的政策进行纯粹负面(即“自我拆台”)的解读。这很容易造成一种错觉:美国维持国际制度网络的意愿和能力正在不断减退;自由国际秩序正在不可避免地走向崩塌。

但事实上,美国登上权势顶峰之后,制度退出与制度创设行为总是相伴存在的。尼克松(Richard Milhous Nixon)时期布雷顿森林体系的瓦解、里根(Ronald Wilson Reagan)时期美国退出国际法院的行为,等等,只是在短期内呈现出了负面的效果,而从中长时间段来看,美国有些制度退出行为事实上巩固和强化了美国主导的国际秩序。因此,退出行为并不意味着美国已经放弃了制度在维护国际秩序中的重要作用,也不意味着中国会自然而然地取代美国的角色。

制度竞争和退出理论似乎都只是截取了美国外交行为中的一个时间段,分别关注奥巴马和特朗普时期美国的外交政策及中美关系走势。这些成果的优点是研究对象比较聚焦,能够对某一时期美国具有明显特征的外交行为进行重点研究,可以深入剖析其中的原因、机制和影响,但缺点是对不同时期美国国际制度行为的变化逻辑关注不够。例如,在奥巴马和特朗普时期,美国的政策为什么会在制度竞争和制度退出之间来回变动?两者是相互排斥的关系还是互补的关系?对中国而言,这意味着什么?本文认为,要想解决这些问题就需要将美国的制度战略放到其更加宏观的国际秩序构想中加以考虑,因为美国制度战略的选择始终都是服务于拓展和维护其主导的国际秩序的。

鉴于此,本文将首先从美国对国际秩序的设计入手,考察国际制度在美国国际秩序构想中的位置与作用,然后在此基础上思考美国二战之后建立并在冷战后拓展的国际秩序存在的基础、危机的起源和未来的演化趋势。

文章的第二部分是对美国的国际秩序构想进行了讨论,主要探讨了其国内不同的制度战略取向,并在此基础上指出一个始终存在的强大“敌人”对于美国外交战略的成功具有极为重要的现实意义;第三部分是利用美国建立和拓展国际秩序的历史进程来验证第二部分阐述的核心观点,讨论的内容涉及一战之后美国国内不同制度战略选择之间的分歧、二战之后美国主导国际秩序的建立,以及冷战之后美国面临的危机;第四部分结合美国的两党政治,对民主党和共和党的国际秩序设计和对华战略选择进行了探讨,并在此基础上分析和预测了美国主导国际秩序的未来可能性;最后一部分是对全文进行小结。

二、“千秋万代新秩序”:美国的国际秩序构想与制度战略

从殖民地时代开始,美国人就始终坚信自己要在世界上建立“一座光芒四射的山巅之城”(a shining city upon the hill)。当19世纪末逐渐成长为世界上最强大的国家之后,美国就开始构想新的国际秩序了,其目标是既能够保障自身的安全与繁荣,又能将其全球战略付诸实践。

与英法等传统殖民帝国不同,民族国家在美国的国际秩序构想中占据了核心地位,它们之间通过国际制度(international institutions)来协调相互间的关系。这既符合美国的“革命”传统,也顺应了世界范围内日益高涨的民族主义浪潮。

国际制度是指国际体系、行为体及其行为相对稳定的构成性的、管制性的和程序性的规则(rules)和规范(norms)。所有制度要想高效运转,都需要具备三种基本要素:一是规制性(regulative);二是规范性(normative);三是文化—认知性(cultural-cognitive)。这三种要素由于能够约束和规训制度内的行为体及其行为,因而能够使其所处的国际环境形成稳定的国际秩序(见表1)。

表1 国际制度的三大基础要素 国际制度基础规制性要素规范性要素文化—认知性要素秩序基础规制性权力约束性期待建构行为体遵守基础权宜性应对社会责任共同理解;理所应当

资料来源:W.理查德·斯科特著,姚伟、王黎芳译:《制度与组织:思想观念与物质利益》,北京:中国人民大学出版,2011年版,第59页。

那么,国际制度的规制性、规范性和文化—认知性要素从何而来?从逻辑上讲,它们的来源主要有两种途径:一是各个民族国家在交流互动中演化出新的全球性制度要素;二是某个大国将自己偏好的制度要素向本地区和国际社会推广。前一种是全球性的基本制度,包括主权、领土、民族主义、国家等,是(英国学派所讲的)国际社会存在和运转的前提;后一种是相互竞争的次级制度,比如英国缔造的帝国制度、美国主导的“自由国际秩序”、苏联领导的社会主义阵营,等等。

美国的问题在于它始终坚持自己的次级制度是普遍主义的这一主张。在美国看来,其他国家需要全方位对美国保持“门户开放”态势,这样的话,美国的政治、经济、意识形态和军事权力网络就能够渗透到这些国家的内部,从而培养出亲美的权力集团、社会精英和社会基础,进而影响这些国家的国内政治和国际行为。其结果是,这些遭受美国渗透的国家就可以成为“自由国际秩序”权力网络体系中的稳定节点。如果这一构想能够实现,美国确实就能够成为一个让保罗·肯尼迪(Paul Kennedy)的预言无法实现的世界帝国。

但是,围绕国际制度与“民主化”的优先次序问题,美国国内的不同政治团体产生了不同的制度战略。第一种制度战略(Institutional Strategy I,ISI)认为国际制度具有自主性,一旦其他国家都参与到美国主导的国际秩序中,美国就能够推动自己的制度要素在其国内不断拓展。因此,该战略倾向于多边主义和国际合作。ISI对国际制度的乐观态度主要基于以下几点预设:第一,美国在主导国际制度设立时,可以将自己的规范性和文化—认知性要素植入其内;第二,国际制度一旦形成,其本身就具备了奖惩力量,足以鼓励其他国家做出符合国际制度要求的行为;第三,既然美国代表着人类历史发展的方向,那么其他国家就会(或主动或被动地)根据美国的政体和意识形态对本国国内的制度要素和模式进行变革。

第二种制度战略(Institutional Strategy II,ISII)质疑国际制度的自主性,认为美国必须保持强大的国力,才能保证国际秩序的美国特征。只有那些正在或已经“民主化”了的国家,美国才能有效影响其国内政治和国际行为,因此才能被允许加入美国主导的国际秩序之中。ISII比较青睐单边主义(美国的行动自由)和双边主义(对不同条件的国家实施差异化的政策)。

ISII衍生出两种不同的次级战略。第一种次级战略(ISII1)认为当其他国家与美国存在较大差异时,美国应该把它(们)排除在“自由国际秩序”之外。这一路径主要基于两点预设:其一,由于各种利益集团与制度紧密联系在一起,因此,一个国家的国内制度很难发生改变,除非发生内部革命。但是,如果美国卷入这些国家内部的革命,其付出的代价将会是非常高昂的。其二,如果过多与“非民主”国家打交道,美国很难保持其自身道德的“纯洁性”。因此,美国实践其历史使命的方式应当是专注于内部事务,把自己打造成世界的一座“灯塔”,为那些渴望“自由与进步”的人与国家提供导航服务。第二种次级战略(ISII2)认为美国需要动用强制力量(包括武力)推动其他国家国内制度的变化。这一路径的预设主要包括以下三个内容:首先,世界上始终存在着各种阻碍历史进步的力量,因此,美国需要为历史提供“推动力”;其次,作为世界上最强大的国家,依靠先进的情报和军事体系,美国可以在较短时间内完成对其他国家的颠覆;最后,美国的制度符合人性的普遍需要,因此,帮助推翻他国政权之后,该国人民一定会站到美国一边,国家构建过程因而将会非常顺利。

图1 美国的国际秩序构想及其实现路径

资料来源：笔者自制。

必须承认,美国的国际秩序构想有一定的“进化性”和“可操作性”。第一,国际政治无政府状态下激烈的竞争压力会在国家间产生趋同效应,因此,美国对全球同质化的追求会部分实现。第二,美国主导的国际秩序是对殖民帝国秩序的一种否定,至少在形式上承认了主权国家之间的“平等地位”,将制度作为国际秩序的“管理技艺”也至少在形式上符合时代发展的潮流。

但是,美国的国际秩序构想以及为其服务的制度战略存在着严重的内在缺陷与弊端。

第一,ISI和ISII的预设存在问题。ISI忽略了其他国家国内制度的自主性,它们可能会也可能不会模仿美国的先进经验,即使是模仿了美国的先进经验,也会在与本土经验相结合后形成新的制度形态。ISII1蕴含内在的孤立主义倾向,而ISII2则主张对其他国家进行改造,但是这一政策取得成功所需要的前提条件太多,且有可能导致美国产生单边主义倾向,进而损害其国际信誉,并造成自身的“战略透支”。

第二,不同战略路径之间的分歧如果处理不好就会与两党政治相结合,进一步加剧美国国内两党之间的“路线之争”。一是ISI主张美国遵循多边主义,对自身行为进行自我约束,希望其他国家加入国际秩序后也会推行自我改革;二是ISII1的政策建议是保持美国的自主性,呼吁减少对外部世界的军事和政治介入;三是ISII2认为美国应该积极推动其他国家国内政治的变革,从而加快实现自己历史使命的进程。

因此,美国可能会在不同的制度战略之间徘徊,其结果不是逃避现实的孤立主义就是消耗国力的“十字军东征”。但是,如果能寻找到一个有用的“敌人”,那么美国不同制度战略的内在缺陷就会得到比较有效的克服,不同制度战略之间就可以达成共识。第一,由于外部存在着强大的“敌人”,ISII1基于国家安全考虑的战斗激情就会被彻底激发出来,孤立主义倾向就会被有效抑制,其将敌人排除在国际秩序之外的主张就会得到国内民众的广泛支持;第二,因为需要团结盟友共同对付“敌人”,同时彰显自己主导秩序的优越性,ISI强调的通过国际制度进行自我约束、协调盟友、集体行动等内容就会被ISII的支持者们所接受,从而可以扩大国内的社会基础;第三,在与“敌人”的对抗中,ISII2一方面会有效地管控自己的盟友,一方面也会挑选合适的目标国(该国具备了基本条件以及有利的客观形势)来向其输出自己的政治制度和意识形态,通过各种方式推动该国(或这些国家)发生内部变革,借此争夺边缘地带。

综合来看,面对一个强大的外部“敌人”时,美国有能力将原本具有内在缺陷并相互排斥的制度战略路径捏合在一起,使它们之间产生互补关系,从而可以为美国提供不同的外交政策选择。这样一来,这个有用的“敌人”就成为了美国对外战略结构中不可缺少的“元素”。

图2 美国主导国际秩序的内在动力机制

资料来源：笔者自制。注：实线部分是第一组循环，国际秩序构想生成不同的制度战略。当出现能力和意识形态符合其要求的其他大国时，国际秩序构想就会生成“敌人”意识，从而可以将不同的制度战略整合在一起。虚线部分是第二组循环，美国出于节省战略成本的需要而利用制度战略与“敌人”进行竞争。如果最终战胜了“敌人”，美国就可以宣称自己的“历史使命”得到了确认，“自由国际秩序”在空间范围上就可以扩大，届时，美国与世界的关系再次进入第一组循环之中。标注1、2、3、4、5是为了说明先后次序，表明相互之间存在或长或短的时间差。

不同的制度战略之间相互制约与平衡,如果一种战略缺乏效率,其影响力和支持率就会降低,美国人就会开始尝试寻找其他战略选择。这就意味着美国需要不断地寻找“敌人”。而且,美国在需要“敌人”的时候,也总能找到“敌人”。一方面,美国对自身卓越性的认知只有通过不断塑造并战胜“敌人”才能得到确认;另一方面,“敌人”意象已经内嵌在美国的国际秩序构想之中。美国对国际秩序的基本设计是将自身的次级制度变成基本制度,用特殊性代替普遍性。但是,只要世界上有国家的存在,就会有差异,因为历史经历、政教传统和时空环境的不同都会导致国家之间自然产生差异。加之美国自己也在不断变化,所以,“自由国际秩序”所提供的“自由”并非真正的“自由”,其认定的“敌人”也并非真正的“敌人”,只不过是美国的对外战略需要而已,同时也是美国国际秩序构想不可缺少的组成部分。正因为如此,“敌人”这一意象始终都会在美国的对外战略构想和国际秩序构想中如影随形。

当然,美国国内能否形成统一的“敌人”意识,主要取决于不同制度战略的支持者们是否能够就存在一个在能力和意识形态方面对美国构成双重挑战的国家达成一致:能力挑战是指那些有实力或潜力在欧亚大陆建立起封闭秩序的国家;意识形态挑战是指可以威胁美国普世叙事的国家,主要是指那种进行“特殊论”叙事的国家,即该国在政治制度、意识形态等领域不仅没有对美国实行“门户开放”,而且还怀有与美国不同的普世构想。

可以说,“敌人”的存在是美国战略界内部实现和谐的重要前提条件,也是任何帝国保持活力和持续扩展的动力机制(见图2),制度战略(在其他民族国家内部创造与之结盟的精英和社会网络)则是美国避免像传统帝国那样衰落的秘诀。如果战胜了“敌人”,美国就有机会向全世界宣称自己代表了普遍性,从而将自己的权力网络延伸至其他国家内部,进而拓展其主导国际秩序的空间。因此,对美国的联盟战略也不能仅仅从安全角度来考虑,而是应该深入挖掘美国的制度锁定意图与权力渗透机制:为了对抗“敌人”,美国必须在地区寻找盟友(例如,日本和德国这两个美国最重要的盟友恰恰是由“敌人”转变而来的),从而保证自己在全球范围内的“前沿存在”。同时,“敌人”意识为美国加强对盟友的约束与管控(限制其自主性)提供了合理依据,这样,盟友就可以逐渐被驯化成“自由国际秩序”制度网络的有机组成部分。如果“敌人”被击败,美国的联盟空间则进一步拓展,然后再继续寻找新的“敌人”。因此,美国的联盟战略像有生命力的藤蔓一样,虽然触角不断遇到障碍物,但是总能够为自己寻找到不断拓展和延伸战略空间的“借口”和机会。

美国两党制在不同制度战略的“路线竞争”中扮演着非常重要的角色。至少从美国的“进步时代”开始,民主党更偏好自由主义,而共和党则更倾向于保守主义。由于自由主义对国家之间的合作、国际制度的有效性持更加乐观的态度,因此偏向ISI;由于保守主义更强调国家的自主性,对国际政治中合作的可能性比较悲观,因此更倾向于ISII。出于服务于政治竞争的需要,美国两党都在私下里团结着不同的智库、学者、新闻媒体和选民。因此,围绕制度战略的“路线竞争”在美国表现出了全国性、动态性和持续性的特征。在缺少“敌人”时,哪种制度战略能够占据主动,主要取决于哪个政党的领导人能够入主白宫,以及是否能争取到国会的多数支持;在“敌人”出现时,需要有一位强有力的总统及其团队将不同路线捏合在一起,形成占据主导地位的大战略叙事(narrative)。之后,不同党派的总统虽然会有自己的制度战略偏好,但总体而言,不会偏离这套大战略框架太远。

因此,一个“敌人”的存在,从较长时间段来看,恰好可以为两党之间的角力提供一种平衡机制,能够保持美国大战略的活力与韧性。肯尼思·华尔兹(Kenneth Waltz)的研究印证了这一判断。在1967年出版的《外交政策与民主政治:美国和英国的经验》一书中,华尔兹认为英美“民主国家”的外交政策并不像经典现实主义者——如汉斯·摩根索(Hans J.Morgenthau)——所担心那样混乱无力,在与“敌人”竞争的过程中,不仅刚毅果决,还具备了对手没有的灵活和韧性等特点。在《国际政治理论》这一经典之作中,华尔兹还证明了这样一个规律,即无政府状态下的国际结构总会不时地为美国送上一个“敌人”来帮助美国克服其内部障碍。

这就是结构现实主义的“美国性”:如果有其他国家以结构现实主义逻辑来行事,恰恰会激发美国人的“敌人”意识和战斗激情,帮助其国内统一认识和达成共识。加之美国的综合国力领先,因此,国家间竞争会自然而然地进入到美国的战略节奏之中。“权力转移”理论为作为世界霸主的美国提供了识别“敌人”的方法(例如现在正处于工业化过程中的大国)和“预警”机制(例如那些国力开始逼近美国的国家)。近年来流行的“修昔底德陷阱”(Thucydides’s Trap)命题则为营造战争与和平之间的模糊状态(一是提醒美国需要管控不断崛起的“他者”;二是提醒美国要和崛起国避免发生直接的武力冲突)提供了最新的叙事支持,本质上是在推动崛起的“他者”加速进入美国的优势领域,为乔治·凯南(George Kennan)式的人物和胜利观在美国的正式登场扫清路障:利用精心搭建的制度网络,使用“战争之外的一切手段”,依靠美国的活力逐渐使对手“窒息”,借此拖垮日益疲惫的“敌人”。

综合而言,美国的竞争者在崛起阶段应该注意避免“权力博弈的陷阱”,需要反其道而行之:一方面要释放自己的善意,在美国国内不同路线之间打入“楔子”;另一方面也要针对美国构建国际秩序存在内在逻辑上的缺陷,寻找到能够更好地包容国家间多样性的国际秩序设计以及相应的制度战略,并在世界上进行广泛宣传,借此将美国宣称的普遍性还原为特殊性。

三、利维坦的比希莫斯:制度战略与美国国际秩序的建立、推广和危机

第一次世界大战后,美国迎来了攀上国际体系权势顶峰的良机,但是由于国内孤立主义的干扰和英法的阻挠,自己最后退却了,因而错失了一次良机。之后,第二次世界大战的爆发和冷战的结束又为美国建立和推广国际秩序提供了两个关键的历史性时间节点。众所周知,二战之后,欧洲列强已经失去了昔日的荣光,经济崩溃,国内混乱,危机重重;美苏成为世界的两强,但很快陷入冷战。在这一历史条件下,美国抓住机会稳定西欧局势,并对西欧的西德和东亚的日本两个主要战败国进行了成功的改造,在西方世界建立了以美国为核心的国际秩序。冷战结束时,苏联崩溃,为美国建立单极国际秩序提供了历史性机会。由于美国误读了它在冷战期间取得巨大成功的原因,导致“自由国际秩序”虽然在空间上出现了前所未有的拓展,但其自身逻辑的弊端也开始暴露无遗,因而酿成了美国目前面临的危机。

(一)“美利坚帝国大厦”的浮现与暂时退却

在美国主导国际秩序形成的过程中,伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)总统的重要性怎么强调都不过分,因为他为“美利坚帝国大厦”的构建贡献了“设计图纸”以及道义资源,至今仍然在指引着美国的国际战略。

第一次世界大战使得欧洲列强及其主导的国际秩序在实力和道义上同时严重受损,日益崛起的美国面对的是一个摇摇欲坠的“旧世界”。威尔逊总统认为,无论是为了自身的利益,还是出于捍卫国际和平的考虑,美国都应该参与战后国际秩序的谋划与构建。当然,美国的诞生本身就是对大英帝国的反叛,著名的《独立宣言》明确表示:各个民族都享有“自然法则和自然界的造物主的旨意赋予的独立和平等地位”。因此,威尔逊总统将民族国家视为国际秩序的基石,主张“民族自决”原则,要求西方列强“必须承认小国和大国之间的主权平等”,而且“任何国家都不能通过征服的方式获得哪怕一英寸的土地”。

但是,威尔逊总统的“民族自决”是有条件的。他认为欧洲以外的殖民地缺乏自治能力,因而不能自决;而自决之后组建的国家也应该是美国认可的民主国家。有学者甚至认为这是威尔逊国际秩序议程的首要驱动力量,因为美国只有促进“民主推广”(democracy promotion)才能真正建立持久的和平。不可否认的是,“民族自决”原则产生的轰动性影响是全球性的,很快成为了当时瓦解殖民帝国关键的思想力量,同时也为美国缔造新的国际秩序提供了强大的思想武器。

然而,一战之后由于“敌人”的消失,导致美国国内“路线竞争”不断激烈化。威尔逊总统及其支持者们偏向ISI,因而突出强调国际制度和国际舆论的力量。

第一,威尔逊反对均势政治,呼吁美国领导下的多边合作。

威尔逊积极倡导成立“国际联盟”,用集体安全取代权力政治。“威尔逊的愿景是自由式的、基督徒式的,它挑战了过去的观点,即保证和平的最佳方式是让各国的实力保持均衡,有必要就可以结盟,现在的新机制是抵抗攻击要靠集体安全,而不是强大的军队”。

第二,威尔逊反对黩武主义,主张通过自由贸易等方式增进和平。

他呼吁“尽可能消除一切经济壁垒,在所有支持和平并与其他国家一道维护和平的国家间建立平等的贸易条件”,这实际上也是要摧毁原来各帝国与其殖民地之间的特殊贸易安排,用美国式的“门户开放”和经济全球化来代替欧洲殖民帝国维护的封闭的经济体系。

与威尔逊不同,掌控美国参议院的共和党人偏向ISII路径。首先,ISII的支持者们质疑美国过分卷入国际事务的必要性,因为他们相信没有一个国家可以具备对拥有两大洋保护的美国产生威胁的能力,而且英国对国际秩序的掌控似乎仍然强健有力。共和党总统卡尔文·柯立芝(Calvin Coolidge)1923年在评论威尔逊当时的政策时指出:“当时我们接收到的信息是加入国联主要是为了避免政治纠缠(political entanglements),为其他国家承担责任……这些跟我们的利益没什么关系。

其次,ISII的支持者们认为在符合美国标准的“民主国家”数量不多的情况下,美国构想的国际秩序不但很难实现,而且反过来会损害美国的国内道德与政治制度。共和党议员威廉·博拉(William Edgar Borah)表示:“你不可能把一个真正共和国的那些杰出美德与旧世界嘈杂的、毁灭的力量混合在一起后还能保持这些美德。你不可能把一个以自由为根本原则的政府与一个以武力作为首要法则的政府捆绑在一起的同时还希望保持前者。”共和党参议员罗伯特·塔夫脱(Robert Taft)甚至认为加入国联“比起摧毁德国独裁政体,更有可能摧毁美国的民主制”。

最后,ISII的支持者们质疑国际制度的有效性。他们相信国际制度无法有效约束其他大国,在这种情况下,虽然要积极倡导国际关系法制化,但是美国必须保持自身的独立性,这样才能确保在国家利益受损害时果断采取行动。在国联的问题上,其实很多共和党议员是愿意加入的,比如,时任参议院外交关系委员会主席的共和党参议员亨利·洛奇(Henry Cabot Lodge)事实上是接受和欢迎美国对英国和法国的安全给予坚定承诺(这类似于NATO的早期版本)的人,但是他们需要威尔逊总统愿意修改《国联盟约》第十条中的规定,因为这一条款在他们看来是一个不切实际的普世性集体安全承诺。但是,威尔逊拒绝向共和党妥协。在此背景下,洛奇等人巧妙地将各路反威尔逊力量集合起来,最终挫败了威尔逊总统谋求加入国联的努力。

(二)赢得第二次世界大战与美国构建国际秩序的历史契机

美国领导下的“西方国家”(Western states)或曰安全共同体(security community)是其主导国际秩序的基石，它们之所以能够形成友好关系,不在于其国民天性(爱好和平)或者政体的本质特性(“民主和平”),而是因为美国通过权力优势构建了复杂的政治、经济、地缘战略和意识形态关系网络,并将这些国家网罗其中。

按照富兰克林·罗斯福(Franklin D.Roosevelt)的“大设计”(grand design),战后国际秩序应该建立在美国、英国、苏联和中国等大国对和平的集体保证上。作为该计划的一部分,罗斯福相信苏联能够被说服承担维持国际秩序的大国责任,而联合国等国际组织则是大国合作的制度平台。

但是,二战结束之后,美国国内的不同路线开始出现分歧,“在鹰派和鸽派之间,在里加原则和雅尔塔原则(the Riga and Yalta axioms)的捍卫者之间存在着冲突”。以亨利·华莱士(Henry Wallace)为首的不少民主党人宣称自己秉承了罗斯福的路线,坚持认为美国与苏联是可以合作的,两国可以共同管理世界。另一方面,罗伯特·塔夫脱(Robert Taft)等具有孤立倾向的共和党人则认为,美国应该进行战略收缩,专注于国内事务,因为苏联毫无疑问是“邪恶的”,而反苏斗争将会使美国过分卷入世界事务之中。

然而这一次,历史为美国提供了实践自己国际秩序构想的难得契机。由于苏联在东欧和近东的行为、中国革命的胜利,以及马歇尔(George Catlett Marshall)等“外交权势集团”(The Foreign Policy Establishment)中重要人物持续不断的努力,民主党与共和党形成了关于苏联“威胁”的共同认知与叙事,苏联被美国正式确认为试图颠覆和进攻“自由世界”的危险“敌人”,因此,整合了不同制度战略的“杜鲁门主义”随之成为美国对苏大战略。在此背景下,华莱士式的民主党人和塔夫托式的共和党人到了1950年代早期时就已经绝迹了。

美国和苏联迅速从战时盟友转变为全面对手,不仅为美国的国际秩序划出了一条较为明显的空间界限,同时也为ISI和ISII不同路径之间的合作创造了条件。首先,ISII1蕴含的孤立主义倾向被克服;其次,ISI倡导的通过国际制度团结盟友,以及美国应该为盟友做出承诺的呼吁得到了支持;最后,ISII2的战略价值得到体现,一方面与苏联激烈对抗,争夺边缘地带,另一方面挑选合适的改造对象,抓紧机会对战败国德国和日本进行重塑,同时容忍威权主义盟友的存在。

东西德不同的命运走向表明了美苏两个超级大国是如何争夺、塑造社会空间和推广自己所偏好的制度要素的。西德建立了“三权分立”的政治体制:一方面在“社会市场经济体制”下保证了持续的经济增长,使之以惊人的速度重建了一个现代社会;另一方面推行美国认可的价值观念和规范,从教育、电影、音乐、生活方式等多方面入手来塑造德国的文化—认知模式。东德则复制了苏联的政治模式:一方面进行土地改革,建立了社会主义计划经济体制;另一方面宣传和推广社会主义价值准则,从而建立了推广社会主义文化—认知模式的教育和宣传体系。

为了稳定战后西欧的动荡局势,美国将自己的经济、军事和意识形态权力延展到了这一地区,以防止政治秩序崩溃、共产主义意识形态吸引力上升和苏联的“军事威胁”。美国推行马歇尔计划(The Marshall Plan)的动因在于:饥饿、贫困和绝望等社会因素会使得欧洲共产党执政,而它们会按照苏联的意志行事,从而使得美国偏好的制度要素被驱逐出去。所以,马歇尔计划首先发挥的作用是心理作用,然后是物理作用,最终是战略作用,即扭转欧洲走向共产主义的趋势。也就是说,美国在提供经济援助的同时,还主动加强了对西欧的文化输出,因而导致大量的美国文化产品进入西欧,其结果是推动了西欧国家在生活方式、消费理念和审美情趣上越来越“美国化”。

面对战败后的日本,为了降低其进入日本本土及实施管理的代价,通过实施间接管理实现早日稳定日本社会秩序的目的,美国人保留了天皇和官僚体制。但是,美国对日本的规范、文化—认知要素进行了符合自己需要的改造。一是政治上将天皇“去神圣化”,同时对日本进行政治制度改造;二是对日本实施“去军事化”措施,通过驻军(及后来的联盟)控制和影响日本的军事力量;三是抑制劳工力量,防止共产党力量的壮大和共产主义思想的传播,将日本纳入美国主导的经济秩序之中,帮助其逐渐实现经济稳定和复兴;四是通过编写和传播《太平洋战争史》和《真相是这样的》等书籍和纪录片及其他途径对日本人的战争记忆进行重塑,鼓励基督教和美国文化在日本的传播。

通过成功改造战败国(ISII2)、深度介入西欧国家的政治与社会(ISI),以及对苏联奉行遏制政策(ISII1),美国政府将构建国际秩序的不同制度战略整合在了一起。1949年4月,美国主导签订了《北大西洋公约》,并据此成立了北约组织,标志着美国历史上第一次在和平时期与美洲之外的国家缔结军事政治联盟。1949年中华人民共和国成立,这对美国的“门户开放”和“美中提携”的亚洲政策造成了毁灭性打击。朝鲜战争爆发后,美国单独对日媾和,并缔结了《美日安保条约》,使其服务于自己的亚太战略,这一举措并不单纯是为了“‘打退苏联共产主义的扩张’,而是有着控制亚欧大陆局势、扩张资本主义制度体系的深远战略意图。”

美国主导的国际秩序确立之后,在西方世界内部就具有了锁定效应,因为它能够不断强化自己:一是美国可以借助抵御“共产主义威胁”,塑造和维持共同利益的群体,包括跨国资本和政治团体,并提供观察和分析世界的视角与方式——共有规范和意识形态;二是美国通过提供公共产品——如安全保护、信息平台和经济贸易秩序等——来约束对权力的使用;三是美国对其主导国际秩序内国家的内部状况保持影响力,并随时进行干预。

冷战期间,美国还能够根据情况的变化,灵活使用不同的制度战略来调整和维护“自由国际秩序”,主要表现在以下两个方面:第一,根据实际情况需要,美国可以在ISI和ISII之间进行切换。二战后,美国通过布雷顿森林体系确立了其在西方阵营中的经济主导地位(ISI);1971年,尼克松宣布美元贬值和美元停兑黄金,布雷顿森林体系崩溃(ISII)。1973年爆发的石油危机对西方联盟的团结构成了严重挑战,为了协调盟友的行动,基辛格领导成立了国际能源组织(ISI):一方面美国可以限制日本和欧洲国家对欧佩克的自主行动倾向;另一方面也可以向盟友保证美国会提供技术和能源援助。为了消除越南战争和“水门事件”给美国国际形象和道义力量造成的损害和影响,卡特(Jimmy Carter)政府高举“人权外交”旗帜,强调盟国之间的合作(ISI)。里根政府时期,美国发现缓和政策不仅不能获得苏联的合作,反而损害了盟友的信心,同时在西班牙等国还出现了“第三波”民主浪潮,以至于持有新保守主义偏好的ISII2开始成为主流,这一政治势力不仅批评遏制战略太过保守,甚至主张“推回”共产主义。其结果是,苏联来自美国的战略压力日益加大,从而加速了自身的衰落进程。

第二,一个强大的“敌人”可能会迫使美国犯错,但也会推动其快速纠错。在边缘地带拓展时,“敌人”这一意象比较模糊,美国可能会夸大威胁,错误评估形势,造成美国的过度扩张。这个时候,为了恢复国力,并将战略资源集中到核心“敌人”身上,美国会及时“止损”。比如,为了遏制“共产主义扩张”,美国灾难性地陷入了越南战争的泥潭之中。但是,到了尼克松时期,正是尼克松这位坚定的“反共斗士”推动了中美两国关系的改善,同时实现了美国从越南撤退的目标,中美苏战略三角随之形成。

(三)冷战结束后美国“自由国际秩序”的拓展与危机

美国主导的“自由国际秩序”本来只是一种特殊性的国际安排,属于次级制度,并面临着社会主义阵营的激烈竞争。但是,赢得冷战大大强化了美国对自己是引领人类历史发展方向的“山巅之城”这一身份的认知,宣称自己主导的“自由国际秩序”是人类社会唯一的前途,因而把“一组特定的权力和思想的规则规范吹嘘成是普遍适用的。”因此,美国开始了其雄心勃勃的“世界改造”计划。

但是,苏联的消失在事实上意味着美国开始进入“不确定时代”,因为美国国内各界在什么是威胁以及如何回应等问题上都没有形成基本共识。“9·11”事件之后,虽然恐怖主义被定义为美国国家安全的首要威胁,但是与主权国家相比,恐怖主义实力较弱,而且不能向国际社会提供有吸引力的制度模式,因而这个对手对美国而言不够资格,根本达不到一个合格“敌人”的标准。因此,恐怖主义没有能够起到弥合美国国内不同路线分歧的作用,反而加剧了“路线斗争”。

冷战后,美国政坛的一个常态是民主党与共和党轮流掌控白宫和国会。因此,美国制度战略的总体态势是在ISI和ISII之间来回摆动,从而缺乏两党共同认可的大战略。ISI支持者们认为苏联阵营的崩溃确证了美国国内体制和国际制度的优越性,因而主张扩大“自由国际秩序”的空间范围。在比尔·克林顿(Bill Clinton)时期,美国宣称要扩大“市场民主共同体”,因为“世界上民主和政治及经济自由化越多,尤其是那些地缘战略对美国重要的国家,我们的国家就越安全,越繁荣。”

大部分美国人在冷战结束后都自信历史已经终结。这意味着ISII1的担忧已经不复存在。因此,在ISII内部,ISII2开始成为占据主导地位的路线。ISII2的支持者们认为美国应该借助“单极时刻”的契机,通过强制手段(甚至是暴力)改变其他国家的国内政治生态。小布什(George Walker Bush)时期的《国家安全战略报告》强调,美国虽然始终注意寻求国际社会的支持,但是“如果有必要,将毫不犹豫地采取单边行动,行使对恐怖主义进行预防性打击的权利”,而消除恐怖主义的最终办法就是推行美国的“自由民主”制度。

然而,ISI和ISII2都存在很大的问题。首先,ISI遭遇了其他国家国内制度自主性的反抗,其乐观预期因而很难变成现实。20世纪80年代末90年代初苏东国家发生剧变,并向资本主义靠拢,这让美国产生了一种错误预期,以为其主导的国际制度可以引导其他国家按照美国的标准和要求来改变本国的国内制度。但是,每个国家的具体国情不一样,加之国内制度具有自主性,因此,其他国家很难全盘复制美国的制度要素。

其次,ISII2在冷战后的国际政治中并不具有现实操作性。一是国际社会并不存在一个危险的“敌人”与美国主导的“自由世界”争夺地缘政治空间,因此,美国的军事行动很难说服盟友予以支持;二是阿富汗和伊拉克与二战的战败国——例如德国和日本——存在巨大差异,因而难以成为其“民主改造”的合适对象。美国当年之所以能够完成对德国和日本的“民主改造”,主要是因为这两个民族单一的国家都完成了国家整合,不仅建立了高效的行政体系,而且还拥有强大的工业基础,都是成熟的民族国家。更重要的是,这两个国家还因为纳粹主义和军国主义在道德上都被击溃,所以美国能够比较顺利地对其进行制度改造,不需要按照特定的理论图式(如现代化理论)进行重新设计。在此背景下,只要美国人主导推进,就可以顺利地完成这些国家的制度改造。由于美国帮助这些国家较快地恢复了国家实力,所以,德日等二战的战败国最后都成为了美国重要的伙伴和盟友。然而,在当今世界上,虽然美国的权力触角可以延展到阿富汗和伊拉克等国,但是不能依靠制度这样低成本的管理方式来实现地区稳定,因为这些不成熟的民族国家在规范和文化—认知模式上,比如国家垄断暴力、政教分离、世俗化意识形态、消费主义、个人主义等,都很难实现与美国的直接对接。

伊肯伯里在分析美国秩序之未来的时候认为无需改变自由主义大厦的根基,但美国需要与其他国家更新契约。伊肯伯里的判断只对了一半。准确说,美国要想维持其主导的国际秩序,就应该在改变自身国际战略根本逻辑的基础上与其他国家缔约,因为在一个多元化的世界中,美国不能再寄希望于对其他国家进行彻底改造来维持美国的全球主导地位,而应该在差异化的基础上与其他国家共同寻找和塑造更具包容性的国际秩序。

四、傲慢尚未终结:美国对华敌意与制度战略“路线合流”趋势

美国国际秩序的理念基础和构建路径是导致美国主导的国际秩序发生危机的根本原因。在美国的国际秩序观中,崛起国的发展态势必然表现在两个趋势上:一是其规制性力量不断增强的趋势;二是其规范和文化—认知模式的影响力不断上升(即便不主动推广,该国的吸引力也会不断提升)的趋势。由于不同的要素会组合成不同的“制度世界”,因而美国界定的国家利益(包括自己的全球优势地位,美国规范和意识形态的全球推广)无法在非美国主导的国际秩序之中实现。因此,如果其他国家不在自己的掌控范围之内,它们就会被视为是对美国主导的整个国际秩序的威胁和挑战。目前,美国正在对自己主导的国际秩序重新评估,其中对华政策是重要议题之一。可以肯定,美国两党之间的碰撞与磨合结果将决定美国对华政策以及“自由国际秩序”的未来走势。

(一)将崛起的中国视为“敌人”

作为一个崛起国,中国必须面对的两个现实是:第一,中国与美国在政治制度和意识形态方面存在着本质上的不同;第二,中国是在美国主导的国际秩序之内崛起的。这两个现实决定了中国一方面会调整自己的国内制度和国际行为以适应现有的国际秩序框架,比如在各类国际组织中表现活跃、积极捍卫主权平等原则,以及加入WTO后对国内政治和经济制度进行了一系列改革等;但另一方面中国也会将维护政治安全放在突出位置,并在国际舞台上针对现有国际秩序的弊端开展一些创新性的制度实践活动。

对于中国的“特色性”,不少美国人感受到的是“挑战”和“威胁”。有观点认为,至少从奥巴马第一任期末期开始,美国就逐渐将战略重心向中国身上转移,开始有意识地调整“自由国际秩序”与中国的关系。在此背景下,中国越来越被美国国内不同路线的支持者们视为其共同的“敌人”。

第一,中国和平发展冲击的是美国身份认同的基石,动摇的是美国的普世主义叙事。冷战之后,美国认为社会主义道路已经被证明“走不通”,自己不再面临制度模式的竞争。中国大幅度的改革开放也一度使美国国内在对华政策上模糊了国际制度和“民主化”之间的次序问题。但是,经过几十年的快速发展,“中国道路”的国际影响力不断扩大。相比之下,由于在中东地区经历了两场战争,2008年发生了严重的经济危机,国内存在贫富差距不断拉大、意识形态对立和种族问题日益加剧等一系列问题,美国不再像以前那么自信了。

第二,ISI的支持者们开始表现出对华失望情绪。这些人曾经认为:随着被纳入到美国主导的国际秩序之中,中国在国际舞台上的行为会被锁定,从而会彻底融入道美国主导的全球化进程之中;在国内,经济与西方世界的接轨能够改变中国社会的形态和国家—社会关系,最终促成其在政治体制上发生根本变革。但是,现在越来越多的ISI支持者们则认为自己的期望并没有变成现实。

当然,ISI的支持群体中仍然有一股声音认为情况并没有那么糟。江忆恩(Alastair Iain Johnston)认为“接触战略”(engagement strategy)并没有失败:从美国方面看,在实施“接触战略”时就已经考虑到推动中国“民主化”的困难程度,而且“民主化”在美国对华利益排序中的次位较低;从中国方面看,其国际行为是多层次的,但主要还是集中在维护和加强现有的国际秩序之上,只有一部分是尝试修正现有的国际安排。伊肯伯里与江忆恩的态度类似,相信中国大部分行为都没有挑战美国主导的国际秩序,甚至认为亚投行(AIIB)的成立实际上也是在强化美国的制度要素。

但是,江忆恩和伊肯伯里都忽略的一点是,上世纪80、90年代,美国政府制定对华战略的观念背景是相信中国的发展路径终究是行不通的,更遑论其能产生国际性影响了,因而断定中国迟早要向“美国道路”靠拢,比如小布什就明确表示“时间在我们这一边”(time is on our side)。然而,现在这一观念背景发生了颠倒,是中国在自信地宣称“前景十分光明”。其结果是,类似于江忆恩和伊肯伯里这样较为理性的声音在美国决策圈和社会舆论中的影响力越来越弱。

第三,ISII的支持者们在其对华认知方面更加消极一些。一方面,ISII内部的ISII1的影响力在不断上升。从里根时期开始,新保守主义者将共和党的外交政策路线逐渐引向了ISII2,导致ISII1的影响力日渐衰微,冷战后更是如此。但是,美国“武力输出民主”的实践效果并不好,不仅消耗了美国的实力,也损害了美国的战略信誉与号召力。在此背景下,ISII1在美国国内与共和党内部的影响力得到一定提升。另一方面,ISII的支持者们本来就对国际制度的自主性持有深刻的怀疑,因此,这一路径的支持者们对美国的国际秩序能够包容中国一直持一种比较悲观的态度。例如,白邦瑞(Michael Pillsbury)相信中国一直存在一个试图在2049年取代美国主导地位的秘密战略,认为美国因低估了中国的“野心”而对中国抱有不切实际的幻想。亚伦·弗里德贝格(Aaron L.Friedberg)表示美国和中国早就已经进入平静但紧张的权力和影响力争夺的过程之中,而且这种竞争与较量并不仅仅局限在亚洲,而是在全世界范围内。中美冲突的根源既在于国家之间权力对比的变化,也在于国内政治制度、价值规范和意识形态之间存在的巨大差异。也就是说,ISII认为一个强大的社会主义国家会动摇美国建立和力图扩张的国际秩序,担心中国会与美国一样寻求对其他国家的内部制度进行改造,并按照自己的意图塑造地区和全球秩序。

因此,拒绝被同质化的中国坚持社会主义,正成为激发美国国际秩序动力机制的“合适对象”。对美国而言,尼古拉斯·斯皮克曼(Nicholas Spykman)的预言似乎正在成为现实,“一个拥有4.5亿人口的现代的、有活力的而且军事化的中国不仅是日本的一大威胁,也挑战着西方列强在亚洲地中海的地位。中国未来将发展成为一个国土广袤且控制着中部海域大部分海岸线的国家。它的地理位置与美国相对于美洲地中海的位置相似。中国一旦崛起,它现在对亚洲的经济渗透肯定会表现到政治方面”。因此,当今的中国,被认为是一个已经被唤醒的“斯皮克曼幽灵”,正在激发美国国家安全机器的“敌人”意识和战斗精神。

(二)美国对华制度战略与“路线合流”

中美之间不断加剧的战略博弈正将国际社会推向又一个“十字路口”。从逻辑上讲,美国主导的国际秩序存在四种不同的演化可能:一是往回倒退,从而导致新冷战的形成;二是继续维持现在的国际安排;三是建设新的更具包容性的国际制度框架;四是鼓励和推动新形态的大国对抗。第一、二种路径已经不具可能性;中国倡导的是第三条路径,即全球化浪潮不可避免,国际社会需要构建更加公平、合理和平等的国际秩序;美国目前展现出来的逻辑是第四种路径,即将大国关系导向新形态的战略对抗。

面对中国的快速发展,美国国际秩序构想内在的暴力性开始不断展现出来并呈现出不断加强之势。也就是说,美国国际秩序构想不仅将拒绝全方位对美国“门户开放”的国家视为是对美国国家安全和国际秩序的重大威胁,而且还要求将该国彻底打败,甚至是加以摧毁。目前,美国两党在意识形态上的差距越来越大,民主党更加紧密地与自由主义相结合,而共和党则与保守主义的联系越来越密切。在此背景下,中国开始成为美国两党为数不多的可以合作的领域,因而极有可能被塑造成为美国用来弥合ISI和ISII两条不同路线之争的“邪恶敌人”。

加内什(Janan Ganesh)指出:“缺少一个国际敌人已经成为美国国内政治的一场灾难。一个新敌人的出现,即中国,或许是一个意想不到的喜事。至少从20世纪80年代以来,美国第一次遇到了在经济、意识形态和军事挑战上能够帮助自己克服国内对抗的对手”,认为“从特朗普2017年发起的令人震惊的贸易战可知,美国国内已经找到了普遍共识,甚至是激情,不仅仅是在华盛顿,而且是在商业界。问题是这种合作在未来会不会拓展到国内问题上。历史给予人们的暗示是:一定会的。”

乔治城大学的奥里亚娜·马斯特洛(Oriana Skylar Mastro)2019年3月13日在美国参议院举行的主题为“中美竞争时代新路径”的听证会上表示,中国之所以能够拥有越来越大的影响力,不是因为美国衰落了,而是美国根本没有意识到自己已经和中国一起进入到了竞争时代。美中经济和安全审查委员会(U.S.-China Economic and Security Review Commission)在提交给国会的《2018年年终报告》中表示:“国会议员、行政部门和商业委员会已经开始开展跨党派合作来应对中国对世界秩序的颠覆问题。华盛顿现在开始呼吁美国要对中国的破坏性行为采取更加统一和强硬的回应”。

历史总会出现惊人的相似性,但不会是简单的重复。与此前历次经历的严峻挑战不同,美国在调整对华政策时所面临的一个重要问题是:冷战结束之后,中国已经高度融入美国主导的国际秩序之中,是国际制度网络的活跃参与者,不仅与日本、西欧等“自由国际秩序”的中坚力量在经贸往来、科技合作、人文社会等领域交流密切,甚至与美国自身都高度交融。在美国“敌人”意识回归的情况下,ISI和ISII的支持者们为处理这一问题而在对华政策上不断趋于接近,导致ISII1的影响力不断提升,正在成为弥合ISI和ISII2的政策基础,其基本态势是逐渐将中国从“自由国际秩序”中剔除出去,并在此基础上组建一个空间范围收缩、同质化程度更高且能够联合对中国施加更大压力的全球制度网络。

因此,奥巴马政府和特朗普政府对华政策的互补性大于矛盾性,只是在议程的侧重点(方向)和次序(策略)上存在不同而已。作为民主党总统,奥巴马做的是制度“增量”:加强与盟友之间的协调,尝试推行TPP和TTIP等排除中国之外的贸易制度,想通过提高准入标准等方式重新界定成员资格,以完成对“自由国际秩序”的重组,然后迫使中国做出有利于美国的改变。当然,奥巴马总统这样做的另一个目的就是让美国避免承担将中美推入大国对抗之中的历史责任,从而积累美国的道义资源。作为共和党总统,特朗普的对华政策更加直接和露骨,其功课主要是制度“减量”:在将美国的自主性放在首要位置的前提下,主动发起美国与中国的“脱钩”运动,同时反复批评国际组织和盟友违背美国利益的主张和行为。特朗普政府的言行看似乖张,但非常符合ISII的精髓,因为其支持者们相信保持实力优势是美国的头等大事,应该最大限度地将中国从现有的制度网络体系中清除出去,这样,美国才能领导盟友与自己一起采取联合行动来应对其面临的主要挑战。

美国现在面临的主要问题是它尚未出现一个强有力的总统及其外交团队将目前差异化的制度战略整合成两党共同认可和支持的对华大战略。因此,“路线合流”究竟需要多长时间,其最终定型为何种状态,现在仍然不得而知。但是,可以肯定的是,这个时间不会太长。例如,2020年5月20日,美国白宫发布的《美国对华战略举措》(United States Strategic Approach to The People’s Republic of China)强调要以“有原则的现实主义”(principled realism)为指导,在要求中国遵守“基于规则的国际秩序”(rule-based international order)的同时,不断强化其对华战略竞争力度,不断增强美国制度、联盟和伙伴关系的韧性,确保美国及其联盟和伙伴的安全。这表明特朗普政府正持续强势扭合美国国内不同的对华政策路线。在这种情况下,对中国来说,美国两党在议程侧重点和次序上存在差异仍然具有一定意义:第一,时间对新兴大国十分宝贵,“战略机遇期”多延长一年,中国就会多拥有一点优势;第二,不同的美国对华路线对中国和平发展进程的影响是不同的,需要“两害相权取其轻”;第三,美国对华路线尚未被统一起来,说明仍然存在“缝隙”,中国可以通过释放善意、改变策略和加强与日欧之间的联系等方式在美国国内不同路线之间打入“楔子”。

总体而言,ISI的支持者们认为冷战后美国主导的国际秩序取得了非常大的成绩,因为各个领域的国际制度推动了人类社会实现了前所未有的繁荣,而且美国通过国际制度进行自我约束和提供公共服务使得自身的实力优势没有引发(结构现实主义所担心的)其他国家的恐惧。具体到中国问题上,相比较冷战时期,中国对国际社会的参与和融入度已经非常高了,而且中国取得了巨大的经济成就,国内贫困人口大规模减少,2020年结束时将实现贫困人口清零的伟大目标。因此,美国民主党到目前为止仍然承认中国能够为国际社会作出自己的贡献,认为中国对未来国际秩序的构想并不是要分裂世界或者将现有的统一的世界彻底变成“两个世界”。

美国民主党的问题在于,如果中国继续沿着自己的发展道路前进并不断取得成功,那么美国该怎么办?民主党无法跳出美国“自由国际秩序”构想的窠臼,认为如果不在“人权、自由和民主”等方面满足自己的期待,那么中国就会对美国构成越来越严重的“威胁”。因此,民主党也在反思和调整其对华路线。在战略设计上,民主党的策略可以概括为“限制、杠杆和竞争”:112限制是指在透明度等问题上对中国和中国的企业设置更高的标准,把中国的影响力控制在一定范围内;杠杆是指美国没有必要一味地反对中国提出的倡议和建立的国际组织,而是应该通过参与的方式对其施加影响力,使其沿着美国能接受的方向前进;竞争是指美国要在基础设施和高新技术领域加大投入,保持和不断扩大美国的领先优势。民主党强调指出,美国对华战略的实施不是依凭美国自身的能力就能实现的,必须团结其盟友共同采取行动才能实现其对华战略目标。

ISII的支持者们在对华政策上更加强硬且富有进攻性。共和党认为冷战后美国的对华“接触战略”已经宣告失败,ISI是行不通的,因为国际制度并不能对中国施加足够的压力以促使其改变自己的国内制度和国际行为。相反,中国从现行国际秩序中获得了大量资源用以发展自身的经济和军事实力,中国共产党的执政合法性因此得到增强,美国将中国吸纳进“自由国际秩序”的后果就是自己的实力优势被削弱了。现在,在技术大变革时代,中美这两个国家俨然代表着两种历史发展的方向。

在此背景下,共和党的主张更加倾向于ISII,认为既然中国是美国的竞争对手,而且国际制度并不能促使中国做出根本性的改变,那么美国就应该跟中国逐步“脱钩”。目前,特朗普主导的共和党外交政策团队正在推进这一战略进程。越来越右倾的保守主义认为,接受中国的改革开放,尤其是允许中国加入WTO是美国错误的(甚至是灾难性的)战略决策,是美国“帮助”了中国实现了和平崛起,而中国的和平发展“破坏”了美国主导的国际秩序。因此,按照这种思路,美国在国际社会中将中国进行某种程度的“隔离”,或者重新建立没有中国参与的由美国主导的国际秩序,就是一种合理的战略选择。

美国的对华“脱钩”行为已经体现在经济、科技、教育和社会交流等各个领域里。在经济领域,特朗普政府发动“贸易战”的目标之一就是要提高跨国公司和中国本土企业在华进行生产的成本,告诉它们在中国进行投资将具有风险性,借此推动这些公司和企业向其他国家转移生产链,从而拉低中国的经济增长速度,并降低美国和其他国家对“世界工厂”(即中国)的依赖。在高新技术领域,美国明确警告自己的盟友和伙伴不要采用华为的5G技术,并努力排除中国来制定5G标准。在教育和社会交流领域,美国联邦调查局无端指控中国学者在美国从事“情报搜集”工作,开始对中国学者的赴美交流施加种种限制,并吊销了不少学者的十年期签证。

在特朗普的核心外交团队中,目前除了他本人,其他人几乎都强调了中美之间的竞争涉及意识形态、政治制度和发展模式等根本性问题,是不同历史发展方向的竞争。2019年4月12日,美国国务卿蓬佩奥(Michael R.Pompeo)在智利接受采访时表示:“中国的贸易活动经常与其国家安全任务、技术性目标和窃取知识产权、强制技术转让和非经济活动紧密地纠缠在一起。我们所要讨论的问题就是要共享信息。这样,我们两个国家就都能够保护好自己的公民,都能够在重视贸易的同时远离中国以邪恶(malign or nefarious)方式开展的经济活动。”

因此,在ISI支持者们的推动下,美国共和党对未来国际秩序的设计已经体现出“两种制度和两个世界”的大致轮廓。史剑道(Derek Scissors)在接受《美国之音》(Voice of America)采访时表示:中国当然有权利选择自己的经济发展模式,但是美国也有权利选择跟不跟中国进行贸易往来。因此,“新右翼”的国际秩序设计放弃了冷战后“普世同一”的秩序构想,而是在不断地向冷战时期“排斥”与“改造”相结合的国际秩序结构回归。

表2 美国两党对华制度战略的“路线合流” “路线合流”态势民主党共和党ISI ISII1  ISII2两党基本共识美国应该继续承担保护地区盟友、维护地区稳定和打击恐怖主义等任务,但是应该从中东地区进行战略收缩,集中精力应对大国竞争,尤其是中国崛起给美国带来的挑战。对冷战后“自由国际秩序”的认知“自由国际秩序”总体上是成功的:美国的全球优势没有引发其他国家的担忧和恐惧;实现了全球稳定与繁荣,导致大国竞争的重要性提升。“自由国际秩序”的有效性取决于美国的实力以及国家之间的同质程度。中东地区“暴力输出民主”受挫说明ISII2存在局限性,共和党的注意力因而向大国战略竞争集中,导致ISII1的影响力上升。对中国的判断ISI有成功的地方,但也面临着巨大挑战。中国的社会结构和外交行为相对于冷战时期已经发生了很大变化。但是中国确实在外交上越来越锐意进取,开始创设自己主导的制度网络,对美国构成了挑战。ISI是失败的,因为中国既没有越来越像美国,也没有感激美国。中国正在成为美国主导的国际秩序的“破坏性力量”。因此,美国需要对中国采取更加强硬的手段,并着力推动中国国内社会发生变化。既然中国加入“自由国际秩序”后获得了大量的经济、科技和教育资源,导致其发展异常迅速,那么实际上是美国在“帮助”中国政府提升了合法性。所以,美国现在需要与中国“脱钩”。对华制度战略限制、杠杆和竞争“脱钩”;竞争(遏制)

资料来源:笔者自制。

对中国来说,一个相对稳定的发展环境对于实现“两个一百年”目标至关重要,因为与西方国家之间的合作有助于保障中国的贸易出口,提升科技能力和促进社会活力。由于ISII对中国的伤害更大一些,因此中国需要释放信号和采取行动增强ISI背后支持力量提高其在美国国内的声音。需要注意的是,打入“楔子”的时间窗口正在关闭,“两条路线”正在加速合流。例如,越来越多的民主党战略家们都承认特朗普政府的对华政策路线没有大的问题,只是策略上不够聪明谨慎而已。而共和党的支持者们则继续呼吁美国与中国“脱钩”,同时也开始强调加强与盟友之间的协调关系,重组联盟体系,包括重新加入TTP和TTIP谈判等。两党的活动迹象都显示出,美国正在ISII1的基础上构筑新的对华大战略,旨在重塑一个更少中国色彩的“自由国际秩序”。

五、结 语

在美国构想的国际秩序中,民族国家是基本单位,它们通过国际制度联系起来并形成一个国际体系,而美国则居于该体系的中心,指引和看护着国际体系的演进进程。因此,美国的终极目标是要将国内的制度要素外推至其他国家。但是,如何实现这一目标,其国内各个政治势力——尤其是两党——都有着不同的路线规划。ISI相信国际制度的自主性,认为通过将其他国家纳入“自由国际秩序”之中,美国的制度要素就会流入到这些国家的内部,进而推动其国内社会和国际行为发生变化;ISII认为国际制度的自主性会遭遇其他国家国内制度自主性的抵制,美国秩序构想实现的前提是其他国家的国内政治首先发生根本性变革。上述两种不同的观点由此演化出两条不同的次级路线:ISII1主张把“非自由民主国家”与美国隔离开来,直到其内部发生革命;ISII2则号召美国“走出国门,跨海除魔”,采用强硬手段推动他国变革。

由于把本国特殊性的“理想”幻想成了普世性的“真理”,美国在推进“自由国际秩序”构想时始终都面临着如何把“理想”转变为“真理”的难题,这也是美国对外战略产生危机的内在根源,而人为制造一个有用的“敌人”最后成为了美国有效破解这一难题的关键。也就是说,美国为了实现自己的战略目标,始终都需要找到一个有用的“敌人”,而这个有用的“敌人”就成为了美国对外战略不可缺少的关键元素,没有它,美国对外战略构想就不可能成功,就实现不了“华丽的转身”。而且,在实施过程中,美国也总是能够找到这样一个有用的“敌人”。没有“敌人”意象的存在,美国就很容易陷入孤芳自赏(孤立主义)、狂妄自大(战略透支),以及国内不同路线的相互倾轧之中。

本文的解释框架还有助于理解这样一个悖论:美国的外交战略充满着各种路线的竞争,在外界看来非常嘈杂,似乎总是一团混乱,但毫无疑问的是,在现代国际关系发展历史过程中,美国是到目前为止所有大国中外交战略最为成功的国家:一方面,美国的大战略方向没有问题,通过国际制度构建由民族国家组成的世界秩序符合时代发展的潮流(德国和日本却想模仿英国与法国等建立传统的殖民帝国);另一方面,在存在一个强大“敌人”的情况下,从中长时间段来看,美国差异化的制度战略实际上是互补的,实现了活力与效率的有机统一(而最大对手苏联却因为自我封闭和低效而走向崩溃)。通过战胜对手,美国将自身的“特殊性”包装成了“普遍性”,通过不断拓展“自由国际秩序”的地理空间,最后成为了史无前例的“新型帝国”。

其他大国克服美国对抗冲动的唯一方式是用自身的成功将美国宣称的“普遍性”还原为“特殊性”。例如,随着自身实力的提升,中国正在国际舞台上进行创新实践,希望能够在更加包容多元的基础上对国际秩序进行改良。但是,作为一个新兴大国,中国正在被美国国内不同政治力量视为其共同的“敌人”。在此背景下,中国需要清楚地意识到自己的根本使命是将美国的“普世主义”还原为“特殊主义”,将其“普遍性”还原为“特殊性”,因为突破“崛起困境”的最好方式不是大国权力较量,也不是意识形态对抗,而是用国内治理和外交实践在事实上的成功来证明人类通往美好生活的路径不止一条。在此期间,中国需要一方面要格外注意避免陷入“美国衰落”的“迷失”(myth)之中,注重研究美国的韧性与恢复能力;另一方面还要将最根本的问题意识聚焦在如何延长“战略机遇期”上,而不是过早踏入大国对抗这一美国的传统优势领域。具体而言,随着经济实力的提升和军事现代化进程的加快,中国握有的物质性强制力量在逐渐增强,也提出了“开放”“包容”“发展”等容易被其他国家接受的价值规范,但是中国向国际社会贡献文化—认知模式的能力仍然非常欠缺,“一个行为体要想让国际秩序向更好的方向变化,就必须提供有吸引力的思想。基于这些思想的制度还必须能够确实改善其他国家的某些福利”。因此,中国要想成为能够引领国际秩序变迁的且具有全球影响力的大国,就必须首先成为思想大国。

（本文转自：《国际观察》2020年第4期，注释略）

作者简介：

唐健，中共中央党校国际战略研究院助理研究员,博士

原标题：《唐健：建构“敌人”——美国的秩序构想、制度战略与对华政策》

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