理论 | 陈志刚：深刻把握人民政协作为专门协商机构的性质定位

以下文章来源于中国政协杂志 ，作者陈志刚

中国政协杂志

立足政协，服务统战，面向社会。

人民政协是专门协商机构，这是习近平总书记对人民政协性质定位的重大判断。这个判断深刻阐明了人民政协在国家政治体制中的地位作用，也规定了新时代人民政协的历史使命。把人民政协作为专门协商机构，这是对人民政协70多年来实践经验的总结，是立足国家治理体系和治理能力现代化、发挥协商民主优势、完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度而作出的中国特色制度安排。

一、人民政协作为专门协商机构，既是对历史传统的秉承，又反映了新时代的迫切需要

人民政协应协商建国而立，应协商民主而兴。1949年，中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会职权。1954年人民代表大会制度确立后，人民政协开始回归本位，逐步向专门协商机构过渡。

改革开放后，人民政协的协商机构作用日渐明确，并作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度的载体而得到强化。在1982年修订的政协章程中，人民政协的主要职能确定为政治协商和民主监督，即“根据中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存、互相监督’，‘肝胆相照、荣辱与共’的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”。

1989年通过的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》进一步指出，“人民政协应当成为各党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所”，“参政议政”也被确定为人民政协的重要职能。1994年修订的政协章程正式将参政议政纳入政协职能，并将人民政协的主要职能完整地、科学地概括为政治协商、民主监督和参政议政。从此之后，人民政协的三项职能就固定下来，一直延续至今。笔者认为，综观这三项职能，政治协商是前提、载体，民主监督是内在要求，参政议政则是最终目的。

党的十八大明确提出要“健全社会主义协商民主制度”。“协商民主”作为社会主义民主政治的重要组成部分，被写入中共中央最高规格的文件中；而人民政协作为发挥协商民主作用的重要渠道得到了确认，这些都体现了中国共产党对中国特色制度安排独特优势的自信。

党的十八大以来，习近平总书记对党和国家机构改革进行了顶层设计。把人民政协定位为专门协商机构，这是对人民政协光荣传统的继承，也反映了新时代的需要。在新时代，面对人民对美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾，面对百年未有之大变局，面对具有许多新的历史特点的伟大斗争，面对经济社会生活各个方面前所未有的风险挑战，迫切需要人民政协在中国共产党的领导下，发挥专门协商机构作用，通过广泛、多层次的协商来凝聚共识，实现中华民族的大团结大联合，为实现中华民族的伟大复兴凝聚磅礴的力量。

二、人民政协作为专门协商机构，是国家政治制度更加成熟定型的表现

“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”［1］坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标，是把改革开放推向前进的根本要求，是面对百年未有之大变局、应对风险挑战、赢得主动的有力保证。中国特色社会主义民主政治，具有丰富的表现形式，包含着广泛的多层次的民主。各种政治制度从不同层次发挥其独特功能，互相补充、互相促进，使人民的民主要求有了更加切实的保障。人民政协作为实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，是国家基本政治制度在机构设置和政治运作上的专门安排。把人民政协作为专门协商机构，这是从政治制度成熟定型的高度对其协商民主独特优势和协商制度的肯定。

人民政协，是政党协商的重要载体、界别协商的专门机构。人民政协是我国唯一在制度安排上保证民主党派和无党派人士等占大多数，并且各民主党派可以以本党派名义在其中活动的政治组织。政党协商，确保了民主党派参政议政、发挥多党合作独特优势，有利于促进社会的大团结大联合和人民当家作主，避免西方政党互相攻击、抹黑从而导致社会分裂的弊端，体现了我国新型政党制度的优势。广泛的界别协商，贯通了全国上下，打破了地域的限制，不但有利于更好地凝聚共识、化解社会矛盾、促进社会和谐稳定，而且有利于提出专门化、专业化、科学化的建议，提高政治协商、民主监督、参政议政的水平。概言之，人民政协作为专门协商机构，作为协商民主制度的载体，在我国政治制度架构中具有专门性、独特性、不可或缺性和不可替代性。

习近平总书记明确指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”［2］人民政协制度，植根于中华5000年文明中兼容并包、和合共生的优秀政治文化，产生于近代以后中国人民革命的伟大斗争，发展于中国特色社会主义光辉实践中，具有独特的历史基础、理论基础、实践基础，是中国特色社会主义政治制度的独特安排。完善人民政协专门协商机构制度，充分发挥专门协商机构优势，这是中国特色社会主义制度更加成熟定型的一个重要表现。

三、人民政协作为专门协商机构，是优化机构设置和职能配置，推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求

治国理政，必须“立治有体，施治有序”。构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，是深化党和国家机构改革的目标。统筹党政军群机构改革，是加强党的集中统一领导、实现机构职能优化协同高效的必然要求。深化政协机构改革也是其中的重要任务。2018年通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出：推进党和国家机构改革，必须“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮”，“使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效。”［3］因此，为了切实推进国家治理体系和治理能力现代化，有必要对党和国家机构的职责进行顶层设计、优化配置，使治理的结构、体系和治理的能力能够实现优化，避免混乱无序、多头共管。据此，也有必要对人民政协的职责进行专门定位，从而明确责任清单，避免越位、错位、缺位。否则，责任混乱，主业不清，人民政协就难以成为国家治理体系的重要组成部分。

在党和国家机构的职责安排中，以前比较明确的是：党委是领导机关，是决策机构；人大是权力机关，是立法机构；政府是行政机关，是执行机构；纪委是党内专门的监督机关，是纪律检查机构；监委是行使国家监察职能的专责机关；检察院是国家的法律监督机关；法院是审判机关。把人民政协定位为专门协商机构，使人民政协的职责相对专门化、规范化，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，有利于优化机构配置、明确政协职责。正是因为作为专门协商机构的独特性、专门性、不可替代性，人民政协才是国家治理体系不可缺少的重要组成部分。强化人民政协作为专门协商机构的定位，有利于人民政协拓展协商民主的广度和深度，提升政治协商、民主监督、参政议政的水平，更好地承担推进国家治理现代化的职能。

四、人民政协作为专门协商机构，有利于突出协商民主的独特优势，显示中国共产党的制度自信

协商民主是实现党的领导的重要方式，是党的群众路线在政治领域的重要体现。习近平总书记明确指出，“在中国社会主义制度下，有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”协商民主和选举民主相互补充、相得益彰，丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、深化了民主的内涵，“是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计”，“充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。”［4］人民政协的协商民主，不但丰富了民主的形式，而且在实质上让人民享有更为广泛的民主，从而为我国社会主义民主政治发展注入了新的活力。把人民政协作为专门协商机构，这在古今中外是独一无二的，充分体现了党中央对协商民主独特优势的自信，对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的自信。

必须指出，人民政协专门协商机构制度是中国共产党领导的协商民主制度，与西方多党制的议会制度具有本质的区别。西方的议会，表面上披着民主的外衣，也存在着协商，但实际上丝毫不能代表绝大多数人民的利益，是后面有无数利益集团游说的党派间推诿扯皮、谋取利益的分赃会，是代表少数人利益的党派互相攻击、否决的拳击场。人民政协则是坚持大团结大联合,坚持一致性和多样性统一，坚持求同存异，通过充分协商，广泛凝聚共识,努力寻求最大公约数、画出最大同心圆,汇聚实现民族复兴的磅礴力量。

“发挥好专门协商机构作用”是新时代人民政协的新使命，是认识新时代人民政协的新钥匙，是人民政协制度更加成熟、更加定型的重要标志。人民政协在国家治理体系中的专门协商机构的性质定位，表明人民政协在国家治理中的责任担当，为人民政协履职尽责指明了重要方向。发挥人民政协专门协商机构作用，要把协商民主贯穿履行职能全过程，发挥“专”的特色、水平、优势。要优化政协专门委员会的设置，提高政协委员的专业素质，优化体制机制上的专门安排，加强专题研究，提高协商水平。

注 释：

[1]《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第119页。

[2]《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第21页。

[3]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，人民出版社2018年版，第19页。

[4]习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，人民出版社2019年版，第7-8页。

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作者：陈志刚，习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员，中国社会科学院马克思主义研究院研究员，习近平新时代中国特色社会主义思想研究部主任。

本文刊登于《中国政协 · 理论研究》

中国人民政协理论研究会会刊2020年第3期

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原标题：《理论 | 陈志刚：深刻把握人民政协作为专门协商机构的性质定位》

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