战略 | “封关运作”：海南自贸港海关监管的新使命与新探索

原创 汤 婧 中国发展观察

2020年6月1日，中共中央、国务院公布了《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》），标志着海南自贸港实施阶段的全面开启。其中，《方案》明确了对海南自贸港实施“封关运作”模式，即将海南岛全岛打造成更大范围的海关特殊监管区，取消原先岛内特殊监管的界限。而放开一线后，二线管住，则要求海南自贸港和国内其他地区之间，要设立新的海关管理环节。这将是一种全新的管理模式，既肩负着海南自贸港实现贸易自由化便利化建设的历史使命，又是新一轮改革开放下的全新时代课题，需要在借鉴国际先进自贸港海关监管建设经验的基础上，在制度创新、实施路径等方面做出既符合国际高标准贸易规则， 又符合中国国情的科学合理安排。

海南自贸港“ 封关运作”模式下海关监管的实践意义

（一）“封关运作”的海关监管实践具有独特性

从建设目的来看，海南自贸港与自由贸易试验区的先行先试不同，后者要形成经验并进行大规模复制推广；而前者特点是经济高度自由化和进口商品免收关税，按照国际惯例并对标国际高标准实施“封关运作”的海关监管，难以在全国范围内实现全面复制推广。从建设布局来看，海南自贸港在全岛范围内施行“封关运作”，实现了以“面域”集聚格局，这是在自由贸易试验区海关“点状”网络化布局的基础上的全面升级与全新跨越。“全域性”的布局使得海南自贸港的海关监管具有更广阔的实践空间，更多元的实践基础，更全面的实践内容。

（二）“封关运作”的海关监管实践具有创新性

“封关运作”模式是一项复杂的系统性工作，体现了海关监管“境内关外”“一线放开、二线管住”的开放特征。一方面，“一线放开”要求在全海南岛内实施高标准的开放与自由，实现“经济边界” 无形化，这是自由港的重要标志。在货物、服务以及投资领域适用“正面+负面”的混合清单管理制度，成为国际投资和贸易自由化、便利化、一体化的最佳实践岛。另一方面，“二线管住”要求海南自由贸易港与我国关境内的其他地区之间形成安全高效的海关监管对接， 既要确保国家经济安全、金融稳定、社会安宁，又要积极发挥自贸港政策对自贸港外的辐射能力。这在中国海关监管体制中发挥着推动制度创新的重要引领作用。

（三）“封关运作”的海关监管实践具有挑战性

习近平总书记在对海南自由贸易港建设做出的重要指示中强调“要把制度集成创新摆在突出位置”“高质量高标准建设自由贸易港”，这也是海南自贸港建设的核心目标。高标准高水平的开放，需要拆除利益藩篱、扫除政策障碍、打破传统的观念束缚。其所对标的是国际最高水平自由贸易港的开放形态。从先期海南省已经设立的11个重点产业园区来看，其作为向下一阶段全面建成自贸港的过渡阶段先行先试的“孵化器”，海关监管体制机制上仍存在改革不彻底的过渡性阶段问题，例如简政放权贯彻落实不彻底，跨境贸易仍存在周期长、手续繁杂等问题，海关监管政策制定与执行上仍存在“一线放不开”“二线高围网”的传统思路与做法。海南自由贸易港建设要避免“雷声大、雨点小”的困境，就需要一大批改革“排头兵”冲锋陷阵，勇于迎接挑战，打开局面并扫清障碍。

国际自贸港“ 封关运作”模式的海关监管制度借鉴

海南自贸港“封关运作”要求海关监管从“境内关内”向“境内关外”转变。从国际自贸港的通行规则来看，“境内关外”最突出的特点是“自由”和“便捷”。“自由”即是放开一线，“经济边界” 得到最大程度的弱化，核心是税收和通关的自由化，要求货物从卸船到进港运输或者转运整个过程， 免于惯常的海关监管，更无关税壁垒。“便捷”要求口岸报关手续简化，以确保高效的通关效率。目前，国际自贸港中中国香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比较典型的成功范例。从建设模式来看，各自贸港大同小异。但是从海关监管措施来看，各有精妙之处。从地域和文化相似度来看，中国香港和新加坡的自贸港海关监管制度对海南更具有建设指导和经验借鉴意义。同时，我国上海自贸区自2013年挂牌运行以来，已经形成了一批自贸区海关监管制度集成成果，这些创新制度更具有可复制性。

（一）中国香港——实施灵活高效的海关监管制度

中国香港作为世界最开放的经济体，其精髓之处在于整体施行自由经济体制，是广义范围的自由港，涵盖商品、服务、资金、人员和信息等方面，贸易投资无内外之分，金融无离岸、在岸之分。它不同于一般意义上的在一国境内开辟的海关特殊监管自由贸易港（区） 所实施的“境内关外”制度，后者以贸易为核心，同时在税收优惠、金融开放等方面上实施特殊的制度安排，但整体上仍需要与国家经济贸易制度保持一致。可以说，中国海南自贸港是介于中国香港式“自由港”与此前自贸区之间的一种新开放模式，中国香港也为海南自贸港未来的开放程度提供了一个可借鉴的发展方向。

中国香港的海关监管制度的核心理念在于灵活、高效。在关税方面，中国香港实行零关税制度，应课税品只限于酒类、烟草、碳氢油类及甲醇这四类商品，且不区分进口或者本地制造。在报关方面，手续十分简便。中国香港是全球唯一的准许贸易商在货物付运后提交进出口报关单的主要贸易经济体。“事后申报”“多单集报”“豁免报关” 等制度给贸易企业带了极大的便利。企业可以在货物进出口14天内报关，还可以多批次货物一次性申报。此外，对于转运、过境货物、船舶补给品（包括燃料舱燃料）、飞机补给品（包括飞行燃料）、除汽车外的私人行李、价值4000美元以下的邮包等可以免除报关。在通关方面，香港海关实施了一系列便捷通关计划，如“海易通”“多模式联运转运货物便利计划”“认可经济营运商”等。目前，香港已与11个最重要的贸易伙伴签订“认可经济营运商”互认安排，使得给予特别可信赖身份的贸易商享有多项通关便利，包括较短的清关时间以及较宽松的检查制度。与标准货物相比，以“认可经济营运商”的货物的检查时间通常快80%。

（二）新加坡——引领一站式贸易平台创新

在通关制度方面，新加坡自贸港的海关通关程序和手续既简单又便捷，关键在于其建立了智能化的一站式贸易平台系统。新加坡政府早在1989年即开始推行全球首个一站式通关服务平台——贸易管理电子平台TradeNet。该系统开发至今经过了7次更新升级，已经能够实现从接收、处理到审单、批准全程电子化24小时运行，同时该系统连接了海关、检验检疫、税务、卫生部、企业发展局等35 个政府部门。商家只需通过该系统填写一份电子表格即可完成全部申报，10分钟之内即可得到审查是否通过的答复。

2007年，新加坡又在TradeNet 的基础上启动了集成化平台—— TradXchange，该平台的最大特点是在保持中立性和安全性的基础上， 对贸易、物流企业和政府部门的IT 系统进行流程与数据信息的处理， 将贸易单一电子化窗口扩大到物流领域。

2018年9月，新加坡政府通过整合TradeNet和TradeXchange平台，新开发了互联贸易平台（Networked Trade Platform，简称NTP）并投入使用。NTP成为率先实现了集企业对政府（B2G）、企业对企业（B2B） 于一体的综合贸易平台，通过把贸易商、物流服务商、运输商和银行等聚集在该平台上，贸易商可随时获得各种政府以及商业服务和信息，从申请进出口许可证、海关申报、安排和追踪货运、申请融资等所有手续均可在该平台上完成。

可见，新加坡政府在自贸港建设中一直致力于监管平台建设的更新和升级。从TradeNet平台集中精力于处理贸易相关的申请，到TradeXchange专注于连接贸易和物流领域，再到新NTP平台致力于推动整个贸易与供应链的数字化转型，NTP平台为新加坡成为领导全球贸易、供应链以及贸易金融的枢纽发挥了重要作用。

（三）上海——以安全分类监管为核心的自贸区海关创新监管制度

上海自贸区自2013年9月挂牌运行以来，围绕制度创新这个核心，率先改革探索了一批以贸易便利化为重点的贸易监管制度，这些集成成果是海南自贸港海关监管实践可以复制实施的。

在通关制度方面，上海自贸区率先建立了国际贸易“单一窗口”，将贸易、运输、加工、仓储等业务的20个政府主管部门纳入其中，成为一个跨部门综合管理服务平台，显著降低了企业报关成本，提升了报关效率。同时，建立了以信息化系统监管为主、海关现场监管为辅的货物状态分类监管制度，从“物理围网”向“电子围网”转变，显著降低了企业的仓储物流成本。

上海自贸区不断推进“一线放开”“二线安全高效管住”监管制度的优化升级，首先推出了“先进区、后报关”、国际中转便利化等改革举措，随后探索实施了以安全监管为主、更高水平贸易自由化便利化监管政策。具体而言，对进区货物实行“两段准入”监管模式：“准许入境”监管和“合格入市” 监管。前者主要针对禁限管制（核生化导爆、毒品等）、重大疫情、高风险商品安全等重大紧急或放行后难以管控的风险，以及法律、行政法规有明确要求的情况；后者主要针对非高风险商品检验、风险可控的检疫等其他情况。

海南自贸港“ 封关运作”模式下海关监管制度探索与创新

（一）建设全链条式的国际贸易“单一窗口”，提高平台的通用性和开放性

中国国际贸易“单一窗口” 于2016年12月31日正式上线运行， 当前可针对进出口货物申报、舱单申报和运输工具申报进行统一申报。但是，在功能、服务和管理等方面，与新加坡的“互联贸易平台”仍存在较大的差距。通过积极跟踪国际上单一窗口建设的最新发展方向，海南自贸港应积极拓展升级国际贸易“单一窗口”平台建设。一是要建设全链条式的国际贸易“单一窗口”。推动单一窗口功能由口岸通关执法环节向前置和后续环节拓展。贸易链条前置环节主要涉及单一窗口与港口物流系统的对接和集成，而后续环节涉及单一窗口与市场监督公共信用平台的互联互通。在此基础上，逐步向与贸易有关的物流商务以及金融服务延伸，即在大范围内实现口岸服务单一窗口，以贸易供应链的各个参与方为对象，提供贸易便利化与增值服务。二是提高中国国际贸易“单一窗口”的通用性和开放型。逐步采用国际普遍适用的数据协调和技术标准，以确保平台各项数据的录入和使用能够畅通无阻，同时引入移动互联技术，实现移动单一窗口等；积极探索单一窗口的国际对接，提高平台的开放性，借鉴香港的经验，积极推动与我国贸易关系紧密且单一窗口比较成熟的国家如新加坡、韩国等，实现数据的跨境流动与交换。

（二）转变海关监管思路，建立以安全和信用监管为核心的事后监管制度

从中国各个自贸区的海关监管制度的经验来看，中国仍然区分一线、二线以及区内，实施三重海关管理，并对一线货物实施备案监管，与国际先进的自贸港相比较，海关监管仍然较为严格。海南自贸港要真正实现“境内关外” 的一线放开，海关要从根本上转变监管思路。借鉴香港和新加坡的做法，监管思路要从传统的对货物实行“单证与货物同步管理”向“一般单证管理”转变，船只和货物自由进出港口，只完成形式上的报关备案即可；从“管货物”向“管企业”转变，以贸易企业的信用记录和业绩为主要依据，实施分级风险管理。从事前管住向以安全监管为核心的事中、事后监管转变，海关的查验仅严格基于国家或公共利益等安全原则，除此之外，对进入自贸港内的物品一律免予检验，确保自贸港内的货物交易和流动的自由与便利。

（三）从“复合清单”向“单一清单”转变，逐步完善“零关税”制度

零关税的最终制度安排是对进口征税商品目录之外的所有进口商品免征进口关税。目前，《总体方案》中明确了2025年前重点任务之一是“实行部分进口商品零关税政策”，即三正一负“零关税”清单的动态管理制度，正面清单涉及对岛内进口用于交通运输、旅游业的船舶、航空器等营运用交通工具及游艇，对岛内进口用于生产自用或以“两头在外”模式进行生产加工活动（或服务贸易过程中）所消耗的原辅料，以及对岛内居民消费的进境商品；负面清单仅涉及对企业进口自用的生产设备。相比较中国香港与新加坡，其零关税制度主要集中在一个目录下，仅针对在该目录上的进口商品征收关税，目录之外的进口商品均免征进口关税。可见，海南自贸港封关运作下零关税制度的完善，将朝着两个方向推进：一是循序渐进整合“零关税”复合清单管理制度，向“零关税”单一清单管理制度转变，将需要征收关税的进口商品集中在统一的目录中；二是逐步形成简短的负面清单的关税管理制度，做到除了清单上列明的货物外，真正实现一线备案式登记的零关税准入。

（四）持续推动海关智慧监管建设，提升海关监管效能和贸易便利化水平

提升海南自贸区海关监管效能，核心要素是以“智慧监管云平台”为抓手，通过硬件和软件的升级应用，不断推进智慧监管建设。一是在硬件方面，要充分利用以5G、增强现实（AR）、人工智能（AI）等前沿科技技术为核心的先进科技装备，例如H986机检设备、CT机、移动单兵设备等，以无感通关、顺势监管为目标，通过智能分析、识别，实现对进出口货物的非侵入式、无纸化、智能化、全天候通关监管。二是在软件方面，尽快建立并完善“进出境船舶和进出口货物”以及“旅客免税购物”海关监管系统。前者通过物流链的可视化系统，可以实时监控进出境船舶及其装载货物的进、出、转、存等情况，并通过风险分析实施针对性的查验，形成闭合式的全链条信息化监管系统；后者是当前国内唯一实施离岛免税监管的直属海关系统，需要创新使用流程化的监管手段，从免税品进口、出入库、免税店销售、物流配送到旅客提货和离岛，以信息录入、视频联网、卡口管理、自动核销等手段为抓手，实现数据实时跟踪和汇总统计的隐形化监管。

（五）形成安全高效的二线海关监管，促进二线与一线监管模式相衔接

海南自贸港的“封关运作” 模式推动海关申报环节和口岸手续不断简化，但“一线”的开放和宽松的政策，必然以“二线”科学且强有力的事后监管与之衔接匹配，在安全的基础上保证高效监管。从实践来看，海关稽查部门是负责事后监管的核心部门，需要根据海南自贸港的开放政策和措施展开深入研究，提前识别出与海南自贸港特殊政策红利结伴而生的潜在犯罪风险。一是走私风险，例如以“蚂蚁搬家”的形式携带岛内免税品至内地；二是偷税漏税风险，例如进口环节瞒报知识产权使用费问题；三是侵犯知识产权风险，例如制售假冒免税品；四是贸易欺诈风险，例如进口原油、液化天然气等“重量欺诈”和“掺杂掺假”。对此，海关稽查部门要加强监控分析和综合防范，对违法犯罪活动实施稳、准、狠的打击，为海南自由贸易港营造良好的口岸营商环境。【本文系国家社科基金重点项目“中国服务贸易发展战略研究”（项目编号：19FJA002） 的阶段性研究成果】

作者单位：中国社会科学院财经战略研究院

文章来源：《中国发展观察》2020年第17期

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原标题：《战略 | “封关运作”：海南自贸港海关监管的新使命与新探索》

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