李鹏 谢银萍：论美国对拉美三国与台湾当局“断交”的干涉——一种“新门罗主义”下的霸权护持分析视角

引子

在当代国际社会中,霸权国虽处于体系顶端但仍有护持霸权的本能,其维持霸权的主要目标是通过遏制“崛起国”来保持双方的相对权力差距,“非武力干涉”由此成为霸权国时常采用的手段。2017年以来,拉美三国(巴拿马、萨尔瓦多、多米尼加)与台湾当局“断交”事件引发特朗普政府和美国国会的粗暴干涉。以结构中单元互动进程所引发的压力作为自变量,对美国干涉拉美三国与台湾当局“断交”行为的生成机制进行剖析可以发现,美国干涉行为的实质是美国在拉美地区“霸权护持利益”与美拉关系、中美关系两组结构性矛盾交织互动的结果,不仅会危及台海地区和平稳定,也无助于台湾“参与国际活动”问题的解决。

2020年3月26日，美国总统特朗普签署了此前由参众两院通过的“台湾友邦国际保护及加强倡议法”(简称“台北法案”)，这一法案公然阻扰台湾的所谓“邦交国”与中国建交并要帮助台湾拓展“国际空间”，声称对于“采取行为伤害台湾安全或繁荣的国家，美国应考虑改变与其经济安全与外交接触”。1美国之所以通过“台北法案”的一个重要背景是，自从蔡英文当局上台以来，中国已先后与圣多美普林西比、巴拿马、多米尼加、布基纳法索、萨尔瓦多、所罗门群岛、基里巴斯等七个国家恢复或建立外交关系。在与中国建交的这些国家中，有三个是拉美国家。2017年6月13日，中国同巴拿马正式建立大使级外交关系，巴拿马共和国政府承认世界上只有一个中国，中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府，台湾是中国领土不可分割的一部分。巴拿马共和国政府即日断绝同台湾的所谓“外交关系”，并承诺不再同台湾发生任何官方关系，不进行任何官方往来。2018年5月1日，多米尼加共和国与中国建交;同年8月21日，萨尔瓦多共和国与中国建交，他们也同时宣布断绝与台湾的“外交关系”。对于中国与拉美国家建立外交关系的公开、透明和正常行为，美国却公然进行干涉，美国国务院宣布召回驻这三个国家的大使或代表，并给其他拉美国家施加压力，阻止他们与中国建交。对于美国这一系列粗暴干涉他国内政，严重违反国际关系准则的霸权主义行径，本文试图从“新门罗主义”下霸权护持的视角进行分析。

一、问题的提出

2016年5月以来，台海形势一直呈现复杂严峻的局面。民进党当局拒绝接受体现一个中国原则的“九二共识”，在台湾岛内进行各种“渐进台独”分裂活动，对两岸交流设置种种障碍，致使两岸关系出现新的紧张，面临着变数和挑战。与此同时，中美之间的战略博弈加剧。2017年底，美国陆续通过《国家安全战略报告》《国防战略报告》《核态势报告》等，单方面将中国定位为“战略竞争对手”和“修正主义国家”，美国国内要求强化对台湾的支持和利用台湾问题遏制中国崛起的声音泛起，中国与拉美国家建立外交关系，被美国无端解读为是对蔡英文当局的“惩罚”和对美国拉美“后院”的“插足”。特朗普政府公开声称要恢复美国在拉美的“后院”，削弱中国在拉美的影响。这也构成了美国粗暴干涉拉美国家与台湾当局“断交”和与中华人民共和国建交的所谓“理由”。

在国际关系领域，国家间的干涉行为通常表现为一国(尤其是霸权国或主要大国)“为维持或变更事务的实际情况而对另一个国家事务的专横干预”2。由此可见，“干涉”行为要得以执行，必然带有“强制”和“迫使”的可能，且必须以国家之间实力对比的悬殊为前提。实力相当的国家之间，无论大小，互相进行“干涉”的成本和代价都难以承受。综观二战以来的国际事件可见:从概念外延来看，“干涉”有高低阶之分，最激烈形式的干涉即是一国对他国发动战争;从属性上看，“干涉”有“合法”与“非法”之分;从动机上看，“干涉”行为多数涉及国家利益、制度体制、价值观念乃至地缘政治安全等;从方式手段上看，干涉并非单指武力，亦包括一些“非武力手段”，如就别国事务发表干涉性言论、利用媒体进行煽动宣传、就别国事务通过决议和法案、实施经济制裁等。3冷战结束以来，虽然世界并不太平，但和平、发展与合作依然是世界主流，国家间直接暴力冲突事件相对减少，但各国之间的竞争却从未停止，在此情况下，“非武力干涉”值得更多关注。

维持一定的“邦交国”数量是台湾当局拓展“国际空间”和参与国际活动的核心指标之一。台湾当局的对外活动一般也是从“维持‘邦交关系’、提升与‘非邦交国’的实质关系、参与国际组织活动”等三个方面展开。美国过去长期声称“不支持台湾‘独立’，不支持‘一中一台’‘两个中国’，不支持台湾加入任何必须由主权国家才能参加的国际组织”。中美建交以来，美国对台湾当局的“邦交国”问题并未公开出手干预，只是在台湾参与国际组织活动问题上，经常是美国国会通过各种表达支持的议案，政府行政部门在口头上对台湾“合理”参与“国际活动”表达支持，但落实到政策行动上经常是“口惠而实不至”，直接出手干预的也不多。对于拉美地区台湾“邦交国”决定与台当局“断交”问题，特朗普政府公开表明态度，美国国会通过“台北法案”，不顾国际法基本准则公然采取干涉行为尚属首次。故而，本文基于巴拿马、多米尼加、萨尔瓦多等三个拉美国家被粗暴干涉的案例，试图回答以下核心问题:作为二战后国际体系中长期存在的霸权国家，美国对拉美地区国家选择与台湾当局“断交”并与中国建交为何进行干涉?美国干涉行为与“霸权护持”和“后院理论”的逻辑机制是什么?干涉行为可能引发的负面影响是什么?

本文受罗伯特·吉尔平有关霸权理论、肯尼思·华尔兹有关国际体系结构理论启发，拟从结构对国家间互动的影响角度出发，以干涉主体为研究对象，重点关注干涉主体与其他单元的互动产生的结果，进而对美国的干涉行为进行观察。有关本文事件中各个国家的国内政治结构等因素及其单元间体制差异等不在本文考察范围之内。本文同时引用了秦亚青提出的有关“霸权护持”4基本概念及其“国家利益”定义方法。

二、既有研究:霸权护持与美国拉美政策

国际关系理论中，“国际体系”概念一般被视为广义的存在，包括体系中的各个国家行为体及其互动、体系的变革等因素。国际体系的结构也是影响体系内行为体外交政策的重要因素。传统理论关注结构的本质，即国家间的能力的差异5，可理解为行为体之间的实力结构。以上两个有关体系和结构的概念层次界定至关重要，是本文研究的基础。值得说明的是，无论体系或结构本身都不是静态的。随着全球科技的进步和通讯技术的发展，各国的力量投射范围必然得到扩展，因而二者的概念外延也不可能仅仅拘泥于传统地缘上的国家行为体，还应包括在某区域中发挥作用但地理上不隶属于该地区的国家。从这个意义上讲，涉及到区域中的国家对外行为，其背后的动因考察也可能跨越地理上的束缚。

(一)结构压力与霸权护持

传统国际关系理论对霸权的研究较为充分，本文不再赘述。当前美国仍是一个“超级霸权国家”，在国际体系中处于领导地位，拥有行动和“话语”霸权，6从绝对实力来看美国仍处于霸权体系的顶端。美国与其他重要国际行为体的关系被定义为“霸权国与其他主要大国”。据此，秦亚青在传统的霸权理论基础上对霸权国“如何定义国家利益”进行了再思考，认为美国战后的整体国家利益为“维持美国在霸权系统中具有相对优势的权力地位”，即“霸权护持”。因而其对外政策的主要目标便是尽可能遏制“挑战国或上升为系统大国的区域强国”。4遏制与否的底线被定义为“权力距离”4，即在一个成熟的霸权体系中，霸权国自认为安全的“临界值”在于霸权国与其他“挑战国”之间的相对权力差距，这个差距的判断仅以霸权国自身的判断为准，忽视其他国家的真实意图。以上即霸权护持的本质。在霸权护持战略的外部行动中，增加自身绝对权力的一种高效且低成本的做法是削弱“挑战国”的相对权力，且具体手段多样。区别于传统的手法有:“对挑战国进行舆论攻击，以降低其文化的影响力和制度的号召力。”7

可见，霸权护持包含以下核心内涵:权力距离缩小、定义国家利益、实施护持战略、削弱“挑战国”权力、权力距离拉开、维持领导地位、维护国家利益。由此逻辑，外部体系和结构的压力是霸权国如何判断与其他“挑战国”之间“权力距离”临界点的一个最重要依据，是其建构外部“威胁”的起点，也是其实施霸权护持的原始动机。结构压力本质上是“一个大国在国际权力结构中，其所处位置对其自身安全带来的压力”，当中的一个重要判断指标是“与潜在或实际霸权国的相对实力比较”。8在此条件下，一个国家对自身实力上升或下降的认知会影响其对压力的感知。在国际关系的现实中，国际体系和结构并非一成不变，而是有周期性的动态存在，霸权国无法一劳永逸。因此，从某种意义上讲，处于体系顶端的霸权国也应被视为对其“实力、地位及压力”同样保持高度敏感的单元，其始终需要面对霸权地位危机。霸权国也同样在感受因国际系统进程、自身国际权力位置变化带来的结果，承担来自结构的压力。从这个意义层面看，结构压力尤其是区域层面的变动，更容易引起霸权国的敏感反应。此外，区域霸权将不利于霸权护持，为了避免在区域内受到挑战，全球霸权并不允许区域霸权的存在4，这同样也使得霸权国对区域内外的结构压力尤为关注。结构压力，尤其是区域或次级体系中的结构压力是国际政治事件中产生霸权护持的必要条件。

(二)美国拉美政策中的“干涉”:“新门罗主义”

作为美国拉美政策的主基调，“门罗主义”迄今已被奉行近200年。自该政策成型开始，其概念外延被历届政府不断填充扩大、升级改造乃至成为美国进行权力扩张的保护罩。借由此政策，美国一方面通过军事强权、外交拉拢、思想渗透、颠覆政权等手段进行直接干涉，加强对拉美地区的控制;另一方面对于挑战“门罗主义”的拉美国家及其“左翼势力”进行严厉打击，进而将其变成所谓的美国“后院”，使得拉美多国在政治经济上严重依附美国。“门罗主义”从最初的“反殖民主义轨道”走向“排除外来势力、打压挑战国家、进行强权干涉”的路径，从“反对干涉者”转变为“反对干涉的干涉者”，从“孤立于列强纠纷之外”到“扩张于西半球之中”。在此漫长的过程中，国家的意愿(willingness)9才是历届政府加强或淡化“门罗主义”解释空间的真正动因，政策的扩张或收缩均取决于其对国家利益的理解和界定。

奥巴马执政后，美国对拉美的政策有所调整，双边关系得到松绑。2013年11月，美国国务卿克里宣布“门罗主义已经终结”10，不再干预其他美洲国家内部事务，强调“共同责任”。国际格局的变化，拉美地区团结呼声高起、民族自决诉求陡升、经济发展加速、地区一体化意识的觉醒造成其对美国依赖性有所下降，这迫使奥巴马政府对拉美政策采取更加务实的调整，放低对拉美的姿态，进行适当战略收缩，解绑双边关系。然而，拉美地区的资源、体量及无可替代的地缘战略优势决定了“干涉和控制”是美国西半球政策的主轴。拉美国家对奥巴马时期的拉美政策从“寄予希望”到“希望落空”，美国的拉美政策所谓改变实则“流于表面”。11

特朗普执政初期，美国皮尤中心关于“拉美国家自认为与美国的未来关系”的民调数据并不乐观，多数人选择“维持现状”及“更差”。12之后在美国整体外交政策中，意识形态因素上升，其拉美政策再次突变，冲击该地区各国。美国不仅退出跨太平洋伙伴协定(TPP)，直接损害其中拉美三国(智利、秘鲁、墨西哥)利益，且称北美自由贸易协定(NAFTA)为史上“最糟糕贸易协定”。13特朗普不仅缺席第八届美洲国家首脑会议，更因歧视辱骂海地移民并驱逐移民、修建美墨边界墙、强硬干涉古巴及委内瑞拉内政等问题频频引发拉美社会不满。2018年2月，国务卿蒂勒森在出访墨西哥等拉美五国之际，重提“门罗主义”且进行背书，认为其“显然是成功的，和当年被写下之初一样具有现实意义”，警告拉美各国警惕“帝国主义中国的贸易野心”，将中俄定义为“新帝国主义列强”，指责“中国利用其经济影响力将拉美拉入自己的轨道”且逐步站稳脚跟。他为了对抗“区域掠夺者”，要求拉美各国重新审视中拉关系，并吹捧美国为该地区的首选贸易伙伴。14此举引发激烈舆论反应，不少美方智库学者认为“特朗普对拉丁美洲的所有政策关注都过于消极”15;同年8月，国防部长马蒂斯出访拉美前表态“门罗主义是正确的”，且宣称美国政策在拉美外交中具有“透明度”，影射中国在拉美的政策是“不透明”的;162019年3月，美国国家安全事务助理博尔顿提出“本届政府不惧怕使用‘门罗主义’这个词。建立一个完全民主的半球是美国追求的目标”，宣称“‘门罗主义’仍然存在，而且很好”。17除了明确重提“门罗主义”论调外，2018年10月，副总统彭斯在阐述对华政策时，直指中国“利用政治、经济和军事手段以及宣传手段来扩大影响力，并干涉美国国内政策和政治”，攻击中国利用“债务外交”控制拉美地区国家并企图“干涉及破坏其内政”，谴责中国与拉美三国的建交行为。此番充斥“中国威胁论”和“冷战思维”的言论随处可见“门罗主义”的影子;182019年4月，国务卿蓬佩奥访拉美四国时，指责中国是拉美“假朋友”，以经济手段换取政治影响力，美媒认为其将中国视为西半球最大威胁。19

可见，在“门罗主义”初期，美国极力排除干涉的敌人是英国、西班牙、法国;到了冷战时期，苏联及拉美左翼等“共产主义势力”替换了名单上的欧洲列强;而在中美战略博弈时期，特朗普政府剑指中国。这既沿袭“门罗主义”一贯光谱，又可谓“新门罗主义”:除了传统干涉，美国以直接损害拉美国家利益为代价维护“美国优先”，同时对中国在拉美的影响力高度敏感，“构建威胁、打击对手”成为政策重心，美国对“后院”全方位控制的意图在经历奥巴马时期短暂下降后重新回到顶峰。自由霸权主义已成为美国大战略的遗传基因，受全球实力分配结构、优越的地理位置、对外政策建制派精英的理念这三个变量影响。20第一个变量将对第三个变量产生直接影响。特朗普政府治下“新门罗主义”的兴起无疑是对这种国际形势变化的直观反应。

三、解释干涉行为的理论模型:霸权护持模式

试图解释特朗普政府的“新门罗主义”干涉行为，我们需要考虑干涉主体的认知变化。在国际格局、体系乃至实力结构发生显著变化的现实情况下，更需要关注干涉主体与外部环境互动的结果。换言之，分析结构压力给霸权国造成的认知反应，才能厘清“认知—机制—行为”三者的逻辑链条。美国学者认为，当前历史已发生始料未及的变化，冷战中自由民主制的胜利不再是既定的或必然的。21中国伴随自身综合实力的快速发展却未成为美国所预期的“民主国家”，美国霸权不再是福山定义的“历史的终结”，反而正以一种冷战后前所未有的方式受到“民族主义”兴起的挑战。在此逻辑下，霸权护持自然占据美国对拉美政策认知的顶端。在中美战略博弈趋于长期化的严峻形势下，这符合秦亚青所提出的:在国际结构成为变量的条件下，“护持霸权地位”成为美国最高的国家利益。22美国政府“新门罗主义”兴起正是在此认知下的必然结果，目的在于试图尽快驱散中国在拉美的影响力，严防中国与拉美日趋形成紧密联系。中国在拉美的影响力与特朗普政府带有“冷战”色彩兼具“意识形态”外交理念的碰撞，是其兴起“新门罗主义”的一个直接影响因素，也是本文观察当前美国在拉美所持“霸权护持模式”的重要背景。

经济上，随着中国成为拉美地区第二大贸易伙伴国，拉美成为仅次于亚洲的中国海外投资第二大目的地，美国政府也加强了对拉美主要国家的控制，下架运行多年的北美自由贸易协定(NAF-TA)，推动对美国更有利的《美墨加协议》(USMCA)试图取而代之。2020年1月29日，该协议已经被国会参众两院通过，经由特朗普签署，正式成为法律(H.R.5430)。该协议对缔约国与“非市场经济国家”的自由贸易协定谈判施加了压力，要求:某一缔约国需要向其他缔约国透露与非市场经济国家进行自由贸易协定谈判的目标、必要的信息与协议文本;一旦某一缔约国与非市场经济国家签订了自由贸易协定，其他缔约国有权终止该协议，23即所谓“特朗普否决权”24，其所防范对象正是中国。这无形中将迫使加拿大、墨西哥在中美贸易摩擦背景下无奈受制于美国指挥，更阻断了中国在拉美地区与墨西哥进一步扩大贸易的可能。前墨西哥驻北京大使若尔格·瓜哈多表示，《美墨加协议》否决条款中传达的信息是鲜明的:“这向世界其他地方发出了非常强烈的信号，要么与我们对抗中国，要么与我们对抗。”21从霸权护持角度来看，从经济上对中国的极力遏制从而阻断中国与拉美国家发展经贸，正是美国进一步扩大与主要大国“权力差距”的重要手段。

政治上，近年来拉美地区右翼势力泛起，给美国的干涉提供了新的机会。美国不仅拉拢拉美地区右翼政权，也加大了对古巴、委内瑞拉等国家内政的干涉。与此同时，2015年1月，首届“中国-拉共体论坛”制定了《中国与拉美和加勒比国家合作规划(2015—2019)》;2018年1月，《“一带一路”特别声明》在智利发表，中国希望此举“为中拉全面合作伙伴关系注入新的活力，开辟新的前景”，希望拉丁美洲地区成为“一带一路”的“重要参与者”。25本次会议被多方视为“一带一路”倡议正式登陆和延伸到拉美与加勒比地区。习近平主席倡议中拉共同“推动构建人类命运共同体”26，引发拉美国家热烈共鸣，中拉有望走向双边乃至多边合作全方位、深层次的发展。27

综上，在全球化背景下国际格局的变化、中美战略博弈的常态化和长期化、美国在拉美领导力的相对衰落、拉美国家对华政策的灵活务实等综合因素的内外压力下，特朗普政府调整拉美政策引发的地区反弹及负面冲击叠加中拉关系上升、拉美国家积极响应中国“一带一路”倡议之后，美国在拉美地区感受到了前所未有的“威胁”。这符合美国学者江忆恩提到的“虽未经过合理检验，但有关中国对国际秩序构成跨领域修正主义挑战的叙述占领美国相关话语的速度令人惊讶”28;查尔斯·库普乾也认为“美国将中国视为眼前唯一对手，将是其定义21世纪中美关系的重要意涵”，且提出中国的崛起可导致“通常与霸权主义转变有关的地缘政治紧张局势”。29聚焦当前拉美整体局势，美国由此而导致霸权护持动机快速增强，推行“新门罗主义”的行为便有清晰逻辑可寻。

基于前文的逻辑论证，本文认为，除了传统的几个常量，即拉美地缘战略价值、经济价值、安全作用、民主价值观等，结构压力(包含结构内部压力和外部压力)将直接影响特朗普政府对拉美干涉行为的变化。这是在国际格局变化、美国实力相对衰落、中国快速崛起等因素合力下考察美国在拉美地区霸权护持行为的重要自变量，这里的“结构压力”更倾向于指系统中单位的互动结果对单位体造成的影响。秦亚青认为，国家之间的互动是国家定义和重新定义自己身份，进而确定国家利益的直接影响因素。4如果说旧的“门罗主义”应对的是不同时期的结构内部压力或外部压力，那么在特朗普时期，“新门罗主义”的兴起则主要对抗的是结构内外同时叠加的压力，即美国与拉美各国、美国与中国二组单元体在同一区域互动所产生的结果。除了美国自身综合实力是其拉美政策的基本变量之外，中国的综合实力及其在拉美的影响力成为其干涉拉美事务的新变量。两个变量的变化导致结构压力的陡然变化并迅速升高，刺激美国在拉美进行霸权护持的本能反应。在此层面，霸权国所面临的结构压力越集中程度越高，其干涉动机越强干涉行为越迅速;反之，结构压力越分散程度越低，其干涉动机越弱且干涉行为越缓和。

理论模型如图1所示:

图1 美国在拉美地区霸权护持行为结构压力理论模型图

在阐明解释干涉行为的理论机制的基础上，本文将对美国对拉美地区台湾三个原“邦交国”与台当局断交的干涉行为进行观察和检验，以进一步呈现霸权护持模式的因果关系。

四、美国对拉美三国与台湾当局“断交”的干涉

(一)行政当局的直接干涉

1．对“断交”国家进行施压恐吓

萨尔瓦多与台“断交”后，美国政府各方反应迅速:事件早期，美国驻萨大使马内斯提到美国正分析这个“令人担忧的”决定，认为这将影响两国之间的关系;8月22日，国务院称对萨尔瓦多此举“深感失望”，正在“审查与萨尔瓦多的关系”。308月23日，白宫发表声明认为此举对未来数十年均有影响，且以“不透明方式”作出，“这一决定不仅影响萨尔瓦多，而且影响整个美洲地区的经济健康和安全”，恐吓将重新评估美国与萨尔瓦多的关系。319月7日，国务院发言人诺尔特称，已召回驻多米尼加大使伯恩斯坦、驻萨尔瓦多大使曼恩斯、驻巴拿马临时代办康若珊，“就有关‘邦交国’‘不再承认台湾’的决定进行磋商”。329月29日，美主流媒体称特朗普政府考虑严厉惩罚萨尔瓦多，美国此举意在大幅度扩大与中国在拉美政策上的对抗(pushback)。33

相比此前其他台湾“邦交国”与中国建交事件，美国在拉美三国决定与台湾当局断绝所谓“外交关系”的问题上反应迅速且在外交辞令中“施压和恐吓”的意味明显，凸显其对拉美地区霸权进行护持的迫切心态。

2．对中国进行舆论攻击

除了对拉美三国进行恐吓威胁，美国的政策反应集中凸显“非武力干涉”做法，借由“断交”事件大肆使用舆论手段攻击中国在拉美的合理经贸及外交行为，建构地区安全“威胁”，诋毁中国形象，反复叙述国家面临着(潜在的)“破坏者”甚至“敌人”，34为自身的干涉行为提供合法外衣。

萨尔瓦多与台“断交”后，引发美国极端不满。白宫对“萨尔瓦多政府对中国明显干预西半球国家国内政治的接受”表示严重关切，认为“中国的经济诱因促进了经济依赖和统治，而不是伙伴关系”，表态美国将“继续反对中国破坏两岸关系的稳定和对西半球的政治干预”。35这种威胁论调使得美国拉美外交政策转向针对中国。9月10日，白宫发言人诺尔特强调在台湾“抵制阻止其国际参与的努力中”将支持台湾，并向所有国家强调在“以自己的条件寻求贷款以使这些国家受益的主权”的过程中，“条件必须透明、公平”，暗指该“断交”事件受“不透明”外部条件影响。9月25日，特朗普总统认为“门罗主义”所坚持的美国“保持独立性，不受侵略扩张主义外国势力的侵害”历来是美国的“正式国家政策”。特朗普强调，美国近期对拉美地区加强法律手段，目的是“更好地筛选外国投资对我们国家安全的威胁”36，其中所指“侵略扩张主义外国势力”及“威胁”显而易见指向中国。2019年11月，国务卿蓬佩奥警告俄罗斯和中国带来的危险，并呼吁北约共同应对“今天的挑战”，37将中国视为“挑战者”。借由诬称中国为“新帝国主义列强”“拉美掠夺者”“假朋友”等身份，美国试图重回“门罗主义”套路，为拉美地区塑造外部“威胁者”，利用舆论攻击并削弱中国在拉美的影响力，进而为自身干涉拉美事务找到“正当理由”，最终将中国排挤出其拉美势力范围。

3．对拉美国家加大利诱拉拢

另一方面，特朗普政府加大对拉美三国的拉拢力度。2018年10月，美副总统彭斯会见萨尔瓦多等国领导人时，强调美洲国家“一家人”概念，呼吁共塑美洲自由与繁荣，表示“加强美国和我们半球所有国家之间的联系，加强经济联系以抵制中国影响力”，并且承诺“如果你们(拉美国家)做得更多，我们将帮助更多”，提出美国将在经济、能源等方面加大对拉美国家支持。382019年2月，国务卿蓬佩奥提出加强美萨合作和友谊，共同应对中国的“掠夺性扩张”。3月，特朗普总统建议加勒比地区国家应与美国加强合作，以打击中国的“掠夺性经济做法”。

此外，美国还加强对拉美其他国家的利诱。2019年8月，鉴于巴西总统博尔索纳罗“坚定”支持特朗普的态度及亲美表现，特朗普宣布提升巴西作为美国“非北约主要盟国”(“Non-NATO Ally”)，并放宽对巴西进口先进武器的限制，给予巴西优先享受美国武器和军事训练的权利，而联盟以外的其他国家则没有资格，41而同样享有此“地位”的还有台湾地区。这无疑给台湾地区在拉美的剩余“邦交国”提供利诱示范。在打压和拉拢的双重手段下，对于拉美其他台湾“邦交”小国而言，必然要顾及美国态度并谨慎考虑自身的外交政策选择。

(二)国会的策应:“台北法案”的推动及危害

在中美战略博弈加剧的大背景下，两国矛盾和摩擦增多，蔡英文当局更是利用大国博弈空隙加速“亲美抗中”倾向，造成两岸政治僵局和台海紧张局势。与此同时，特朗普团队中反华“鹰派”汇流，加大对华遏制成为行政当局对华决策的共识。在此情况下，国会中部分“亲台反华保守人士”借势加大对美国台海政策的干预和影响。在特朗普第一任期，第115届国会的涉台立法已形成新动向，是美国对华战略重大调整在台湾问题上的投射。42由于当前美国国会涉台议案议题的制定更加聚焦，配合时事力度更大，提案的技巧性得以提高，将导致议案在两院通过乃至总统签署的整体节奏大大加快。在拉美地区台湾“邦交国”“断交”事件中，这一趋势得以凸显。

萨尔瓦多与台当局“断交”后，美国国会部分重要议员随即发声。参议院外交委员会亚太小组主席贾德纳与参议员卢比奥针对《2019年国防拨款法案》提出一项修正案，限制美国向萨尔瓦多提供资助，称该修正案是对萨尔瓦多所作“错误决定”的回应44;卢比奥指责萨国的决定“令人失望”，认为这个严重的错误损害了其与美国的关系，“鉴于对中国的‘债务陷阱’和全球经济剥削的了解，这种转向可能证明是代价高昂且目光短浅”。45众议院外交委员会主席罗斯蕾缇南更是公开支持台湾当局，指责中萨建交是“孤立台北”行动的进一步升级，应阻止“恶性”影响的进一步扩散。

基于意识形态及个人利益考量，国会议员利用中美博弈加大对政府对华政策的影响。2018年9月4日，贾德纳伙同卢比奥当即向第115届国会提出参议院原始版本“2018年台湾盟友国际保护与强化倡议法案”(S.3406，简称“台北法案(TAIPEI Act of 2018)”)。在此原始版本中，重提依据“与台湾关系法”，美国的政策是“保持美国抵抗一切可能危及台湾人民安全、社会或经济体系的诉诸武力或其他形式胁迫手段”，指责拉美地区台湾“邦交国”的“断交”行为，并认为这是“中国加大对台施压”，支持蔡英文当局所提的“断绝外交关系是一系列外交和军事胁迫行为的一部分”等歪曲事实的言论。为防止台湾地区进一步被“断交”，“台北法案”原始版本认为应列出“特定关注国家”(暗指可能进一步采取“断交”行为的“邦交国”)，并授权“国务卿可考虑采取必要和适当的行动来改变美国的外交现状，以激励那些原本正在考虑或采取有步骤改变或降低与台湾的官方或非正式关系的国家;对于已经采取或预期降级与台湾的官方或非官方关系或降级关系的行为的国家，则考虑终止或减少美国的外国援助”。此外，要求国务卿“在本法颁布之日后的90天内，及之后每180天内，应向有关的国会委员会提交一份关于‘美国为重申和加强台湾在世界范围内的国际联盟而采取行动’的报告”。462019年10月18日，众议院外交关系委员会亚太小组成员柯蒂斯为首提出众议院版本的“台北法案”(H.R.4754)。与贾德纳的原始版本有所不同的是，此版本在台湾“参与国际活动”问题上，试图给予显著松绑。除了援引“与台湾关系法”之外，更以“2018年亚洲再保证倡议法案(ARIA)”为依据，认为“支持台湾与美国之间的紧密经济、政治和安全关系”是美国政策之一;针对一国有“加强或破坏与台湾的关系”而采取的行动，美国政府可能“增加或减少与该国的经济、安全或外交接触”，且国务卿应在30日内就美国提出的一项或多项行动与相关的国会委员会协商;明确支持台湾加强与印度太平洋地区及世界各国的官方关系;支持台湾参加所有不要求“国家地位”且美国也参与其中的国际组织，并使台湾得以正式被承认为国际机构观察员地位。47国会试图通过此举无形中给其他在台湾“邦交”或“参与国际活动”问题上持有不同立场的国家提出警示，企图进一步保全台湾的“国际空间”。2019年10月30日，参议院通过“台北法案”(S.1678)修正案。此版本在众议院版本上，明确提出对于“明显加强、增强或提升与台湾的关系”的国家，美国应“增加与其经济、安全和外交往来”;对于“采取严重或重大行动破坏与台湾关系”的国家，美国应“减少与其经济、安全和外交往来”，凸显国会“亲台势力”意图。482020年3月4日，美国众议院通过该法案，3月26日经特朗普签署后成为法律。

从“台北法案”的推进可见，国会在涉台法案的推进中，动作更敏锐，目标指向更清晰。“邦交”问题作为台湾“参与国际活动”最重要的部分，越来越迅速地得到国会“亲台势力”的支持。此次“台北法案”推进的各版本被层层加码，提案者援引“与台湾关系法”“与台湾交往法”“亚洲再倡议保证法”等作为“后盾”，在台湾“参与国际活动”问题上将美国捆绑成“同一立场主体”，且以美国将“增加或减少”双边政经及外交关系作为“施压砝码”，旨在威胁已和台当局“断交”的国家考虑后果，胁迫剩余仍与台保持“邦交”的国家选边站队。同时，国会授权行政当局采取具体行动，作出具体时限规定，这将严重侵犯各国外交的独立自主权，性质恶劣。

五、干涉的本质:“新门罗主义”下的霸权护持

近年来，美国国会不断通过“与台湾交往法”“亚洲再倡议保证法”和各“财年国防授权法案”“台北法案”等涉台法案，美国行政部门也大力提升美台政治安全关系，策应中美战略博弈大背景下美国反华势力“以台制华”的遏制策略。作为被美国认为是“后院”的拉美，从地缘上自然成为美国考虑与中国进行战略竞争的重要区域。有学者认为，中美拉关系中存在两组结构性矛盾，即中美在拉美地区增量与存量的优势差异矛盾、美拉之间“门罗主义”思维与拉美联合自强之间的矛盾。49美国对台湾“邦交国”“断交”事件的干涉，正是其在拉美地区“霸权护持利益”诉求与当前两组矛盾交织互动的行为表现。

(一)控制拉美、维持霸权

特朗普政府对外政策重心重回拉美以来，有西方学者认为其使用“冷战”剧本以颜色编码拉美国家，“将西半球的时光倒流到一个充满政变和政治动荡的时代”。50近几年，拉美地区多数国家社会局势动荡迭起，美拉之间复杂交织的历史、拉美自身的问题、各国寻求自立自强的诉求增强，美国对部分国家内政的恶意干涉等综合因素使得各种矛盾冲突频发，美国与其邻邦各国的关系也达到了历史的“新低点”。有所区别的是，其原因不再是长期被忽视，而是本届美国政府采取“敌意和鄙视的政策”时所携带的“恶意且临时的政策回应，以及公然不满”51等姿态。拉美国家认为其缺乏提出长期战略的意愿、对移民表现出敌意、损害盟友利益、漠视拉美公民和政府关心的问题等。这些无疑都加剧了美国在拉美地区领导力的衰退，也是特朗普政府重新兴起“门罗主义”，意图加强对拉美国家控制的重要促因。

在此状况下，作为美国传统“后院”内国家，尤其是巴拿马这样具有重要地缘战略意义及经贸价值的国家，与台当局断绝所谓“外交关系”的行为势必引起美国不满。巴拿马拥有国际贸易和运输航线上最重要的运河，更是台湾当局在中美洲最举足轻重的“邦交国”。巴拿马选择与台“断交”难免可能带来骨牌效应;多米尼加与台“断交”时曾发表声明，认为其改变外交政策是基于本国的“需求、潜能和未来展望，历史和社经现实迫使我们改变路线”。52萨尔瓦多与中国建交选择在蔡英文刚结束中美洲“固邦”之际，其后虽经历新旧总统交替，但仍维持原有外交政策，寻求中萨合作。阻止“断交”事件再起，巩固“后院”稳定，维持拉美霸权地位，即是特朗普政府在台湾“邦交国”问题上迅速出手的直接目的。从本质上看，特朗普政府政策重心回归拉美，高举“门罗主义”大旗的根本动机在于将美国重新置于控制拉丁美洲和加勒比海国家的霸主地位。

(二)排挤中国、战略博弈

在拉美三国与台“断交”后，特朗普政府快速进行施压，并要求其他国家谨慎考虑与中国的关系。这种无视拉美国家独立自主对外政策，将中国视为“新帝国主义列强”，以“冷战”思维定位中美关系的做法凸显了当前美国战略界对华政策的零和取向。在美国决策者看来，中国与拉美各国的合作，本质是意图将经济能力转化成地缘政治影响力，甚至填补美国部分权力真空，中国俨然成为拉美地区的“外来干涉势力”。而与此同时，拉美社会素来面临深层次结构问题，试图重塑拉美霸权地位则需要美国大量的投入。从奥巴马时期至今，美国已在承受综合国力的相对下降，特朗普执政后，接连“抛弃责任”的退群行为及为“美国优先”的利益而对北美自由贸易协定(NAFTA)的弃用都反映了本届政府在经济层面上与中国对抗的优势并不充足。有美国学者认为，虽然特朗普政府的外交政策“混乱不堪”，但美国所面临的的确是与过去迥然不同的阶段，其突出标志不是美国历来无法被挑战的统治地位，而是“崛起的、企图破坏美国领导地位并重塑有利于他们自身的全球政治的中俄两国”，53这迫使美国将外交政策重心再次聚焦到“大国竞争”，而且面临的竞争对手将“比最近历史上任何时候都强大，更雄心勃勃”。

如此一来，中国毋庸置疑被美国反华派视为美国霸权的潜在“终结者”，将过去对华接触政策归结为“彻底失败”，并调整策略阻止中国继续扩大在亚太、拉美等区域的经济及政治影响力。在无法快速提高自身绝对实力的条件下，通过控制盟友进而削弱中国成为最有效的捷径。理解了这个基本逻辑，我们便能透视美国在拉美三国选择与台“断交”事件上的干涉行为，发现其更深层次的原因在于中美战略博弈过程中，双方实力不断变化和互动而产生的压力进而给美国带来霸权护持的隐忧，排挤中国甚至对抗才是美国当前决策者们的目标。学者坎贝尔对此提出了示警，认为如果“未能将竞争手段与明确目标联系起来，将使美国政策出于竞争的考虑而转向竞争，然后陷入危险的对抗周期”。54决策者们一旦盲目认为“接触政策”失败而全盘否定，则也容易陷入盲目认为“竞争模式”可以成功而全速推进的怪圈。

六、结语

拉美地区台湾“邦交国”与台断绝所谓“外交关系”并同中华人民共和国建交引发美国的干涉，凸显了美拉关系、中美关系两组矛盾在中美战略博弈期的交织和互动，不仅会影响到中美关系，也会对台海地区和平稳定产生影响。随着蔡英文连任台湾地区领导人和美国总统大选的临近，美台之间的勾连会进一步加强，两岸在涉外领域的斗争面临更加复杂的局势。蔡英文当局不仅会继续“亲美抗中”路线，配合美国的“印太战略”，甚至将美国对台湾“邦交国”问题的干涉举动视为“重大契机”，彻底沦为美国以升级“台湾牌”遏制中国的工具，此举必然会遭到中国大陆的强烈反制。美国的干涉也会迫使中国政府为维护自身正当权益而在拉美乃至其他地区展开斗争。

拉美地区国家决定与台当局断绝所谓“外交关系”并与中华人民共和国建交，是对国际格局的明智判断，是顺应时代潮流的正确选择，也是台当局无法阻挡的历史大势。世界上只有一个中国，台湾是中国不可分割的一部分，这已是国际社会形成的共识。坚持一个中国原则，不同台湾进行“官方”往来也已成为各国遵循的国际准则之一。虽然美国赤裸裸的干涉会让台湾所剩不多的“邦交国”对美国的立场有所顾忌，但美国是否真的能够阻止这些国家与中国建交，最终还是取决这些国家对本国经济和安全问题如何排序和考量，并不取决于美国的威逼利诱。实际上，美国干涉别国独立自主外交权力的行为损害他国利益而得以维护私利的举动并不得人心。2019年9月21日和9月27日，台湾当局在南太平洋地区的两个“邦交国”所罗门群岛、基里巴斯，即便在美国的压力下，仍旧选择与中国建交。美国的霸权护持机制显然难以掣肘台湾当局的“邦交国”作出与中华人民共和国建交的正确选择。台湾当局倘若寄希望于美国的支持和干涉来维持所谓的“邦交”，最终只会使其“参与国际活动”陷入更深的困境之中。

（本文转自：《厦门大学学报》2020年第5期）

作者简介：

李鹏，厦门大学台湾研究院院长、教授、博士生导师

谢银萍，女，厦门大学台湾研究院博士研究生

原标题：《李鹏 谢银萍：论美国对拉美三国与台湾当局“断交”的干涉——一种“新门罗主义”下的霸权护持分析视角》

阅读原文