世界城市抗疫经济④ | 预算追加次数刷新历史，首尔市能否拯救民生经济

【编者按】

自新冠疫情暴发以来，世界各国主要城市均制定实施了疫情防控和经济恢复的相关政策措施。本系列专题聚焦于伦敦、悉尼、东京、曼谷、新加坡等五大城市的抗疫经济政策的制定实施，成败得失，并提出其对中国城市战疫经济的启示和相关建议。

 一、疫情下韩国经济形势严峻

2020年 1月20日，首尔出现首例新冠肺炎确诊患者后又接连出现确诊病例。首尔市于1月24日启动防疫对策小组，1月27日，韩国保健福祉部将疫情预警从“注意”升至最高级别的“警戒”，并设立新冠肺炎中央疫情应对本部，国立中央医疗院立即转换功能应对新冠肺炎疫情。韩国作为较早出现新冠肺炎确诊病例的国家，虽然在疫情初期，以大邱、庆北地区为中心的集体感染导致疫情扩散较快，但通过一系列防疫政策和市民主动加入“保持社交距离运动”，疫情得到有效控制，在较短的时间内抗疫成果显著。尤其，韩国核酸检测的方式、速度，以及病例信息的汇总整理也得到了不少国家的认可和效仿，韩国也因此将这种抗疫模式称为“K防疫网”。但从5月开始，首尔地区由夜店、物流中心、教会聚集活动等接连出现社区集体感染，境外输入病例也逐渐增多，感染人数上升加快。虽然疫情逐渐恢复稳定，但近两个月韩国每日新增确诊患者仍保持在30例以上，截至2020年8月13日，韩国新冠肺炎确诊患者14770例，其中首尔地区确诊1735例。

从2003年的非典和2015年中东呼吸综合征等过去的传染病案例来看，疫情扩散都给经济带来了不小的冲击，而且这种冲击都不是短期的。2003年，韩国仅有3人感染非典，给消费造成的影响相对有限；但2015年出现中东呼吸综合征期间，消费、服务业受到严重的打击，经济情况迅速恶化，在3-4个月后，经济才开始复苏。

韩国新冠肺炎出现后，首先服务业部门受到重创；韩国制造业比重较大，高度依赖与制造业相关的外国投资，随着新冠肺炎疫情的扩散并出现长期化趋势，尤其是3月以后欧美国家疫情扩散，全球经济停滞可能性日益增大，对外贸易受到重创，韩国制造业领域面临销售额大幅减少和雇用危机；而且韩国对华依赖程度逐步加深，中国的疫情和经济情况也深度影响韩国经济。当前韩国经济增长动力严重不足，2020年第一季度经济增长率仅为1.4%，第二季度则呈现负增长-2.9%，韩国对经济增长放缓的担忧也在增加。

二、 首尔市的经济复苏政策

5月公布的首尔市民调查结果显示，当前首尔市的首要课题为恢复经济。首都圈是韩国最早出现疫情的地区，也是韩国除大邱地区疫情最为严重的地区。根据韩国统计厅最新统计数据，首尔人口972万人，占韩国总人口（5178万人）近五分之一，居住在首尔、京畿道、仁川形成的首都圈的人口则占韩国总人口的一半。首尔地区经济的复苏关乎整个韩国的经济走向。首尔市在疫情开始后就通过各种座谈会听取民意、专家意见、实地调查出台民生经济对策。除了发放灾难紧急生活费等现金支援，主要着眼于民生经济与社会服务领域的支援，执行效率和力度都前所未有。

1. 首尔市先后四次追加预算，集中用于恢复民生经济

新冠肺炎疫情在韩国爆发以来，首尔市已经先后四次追加预算应对疫情，累计追加超过6万亿韩元，无论追加次数和额度都刷新了历史记录。为应对疫情并稳定民生，首尔市财政基调一直保持扩张性和积极性，最新的追加预算也计划用于恢复民生经济，包括传染病应对体系建设、恢复消费不振的社区经济、加强弱势群体的社会安全网建设、落实“绿色新政”等领域。

2. 发放灾难紧急支援金促进消费

为保障疫情期间的国民健康安全与社会经济稳定，3月18日，首尔市宣布向117万户中低收入家庭发放30-50万韩元的补贴。2人以下家庭发放30万韩元，3-4人家庭发放40万韩元，5人以上家庭发放50韩元。5月11日起，为了进一步复苏经济，除了针对中低收入家庭的补助，韩国政府还面向所有国民发放了灾难紧急支援金，5月末首尔市灾难紧急生活费申请结束，共233万户申请。

3. 发行“爱首尔商品券”，促进因疫情损失严重的社区商圈的消费

首尔市已经先后3次发行“爱首尔商品券”，分别为2000亿韩元、2400亿韩元、1800亿韩元，在近期公布的第四次追加预算中，计划发行第四次商品券。民众可以以7-10%折扣价格（不同自治区折扣不同，每月折扣购买限额为100万韩元，8月开始下调为70万韩元）购买商品券，并在首尔市除大型商家的社区超市、市场、商店、便利店、餐厅、医院，以及移动支付zero pay服务加盟店等使用，还有诸多优惠和折扣，可以达到节约生活成本的效果，所以“爱首尔商品券”发行后反响热烈，发行后即售罄。当前，韩国全国范围内都发行了社区商品券，极大地促进了居民消费，给社区商圈恢复经营注入了活力。

4. 着眼社会问题，稳定民生经济

首尔地区约有66万个体工商业从业者，这些小企业、个体商户是疫情影响下的“重灾区”，损失惨重，销售额直线下降，面临经营困难，停业闭店屡见不鲜。疫情初期尽管政府通过追加预算支援个体商户，但材料审核时间较长，政府对个体户紧急经营安全资金的执行率极低。

曾有确诊患者到访的餐馆遭严重打击，顾客锐减，急需较为现实且直接的支援方案。

文化艺术界在过去2个月共取消4000余场演出，演员、制作团队度处于“集体失业”的状态。

工地在经历了冬季之后，在临近开工前疫情扩散，工程工期受到影响，急需尽快复工。

就业人口连续五个月减少，其中青年就业人口减幅最大，受疫情影响，就业岗位不断减少，青年面临找工作难的问题。

旅游业遭受重创，疫情以来旅游产品销售几乎为零。据韩国观光公社公布统计，2020年3月赴韩旅游外国游客仅8.3497万人，较去年同期减少94.6%；其中中国大陆游客1.6595万人，同比减少96.6%；而韩国赴外国旅游的人数降至14万人，同比减少93.9%。韩国旅游市场遭遇双重打击，旅游业相关产业岌岌可危。

为解决以上民生问题，首尔市推出了20项民生经济支援项目。

5. 增加就业岗位

疫情冲击下，就业难成为首尔市非常棘手的问题。据韩国统计厅发布最新数据，韩国就业人口规模3月同比减少19.5万人、4月同比减少47.6万人、5月同比减少39.2万人、6月同比减少35.2万人；7月同比减27.7万人。仅7月，15岁至29岁青年就业人口骤减19.5万人，青年人口就业率为42.7%，同比下降1.4%。

2月24日，首尔市宣布为从事旅游、文化艺术界工作者、个体商户等在疫情中损失较为严重的市民和失业人员提供1700个公共工作岗位。此次1700人规模的工作岗位主要包括环境管理、协助保健所防疫工作、公共场所秩序管理、传统市场防疫工作等，工作时间为3月11日到8月30日。这一政策一方面有助于传染病的防控，一方面又解决了部分弱势群体的就业问题，在疫情初期一定程度上起到了保障首尔市的社区安全和民生经济恢复的双重效果。

首尔市为应对气候变化和恢复经济，计划至2022年投资2.6万亿韩元推进“绿色新政”。这一政策的核心内容包括绿色大厦（建筑）、绿色出行（运输）、绿色森林（城市森林）、绿色能源（新再生能源）、绿色循环（资源循环）等五大领域。除了对以上几个领域加大投资力度，这一政策还将创造26000个工作岗位，缓解当前就业压力。

向中小企业和受疫情影响的外资企业提供维持雇佣的支援金，防止因没有能力发放工资而导致的裁员问题。

6. 打造后疫情时代首尔型MICE标准

新冠肺炎疫情给人们的出行造成了很大的困扰，国际航班骤减，因此旅游产业是受到最直接打击的领域，旅游业相关产业纷纷陷入危机。首尔市2019年共召开609场国际会议，较前一年增长39%，入选全球国际会议召开最多的城市第三名，首尔市从2015-2019年连续五年获得全球国际会议召开前三城市。不仅如此，首尔还连续五年入选“全球最佳MICE城市”，成为国际上具有代表性的MICE城市，而首尔市与首尔观光财团为了发展能够创造高附加价值的MICE领域，从各个方面进行了扶持和支援，积极奖励首尔召开更多的国际活动。但新冠肺炎疫情以来，旅游业、酒店住宿业、航空、餐饮业受到重创，旅游产业领域陷入危机。尤其是大型国际会议、展览会等大规模国际活动大部分取消或无限期延期。为了让这刚刚兴起的黄金产业走出危机，首尔市决定投入25亿韩元的紧急支援，推进“首尔MICE产业危机克服项目”。这一项目将对位于首尔的500家MICE企业各提供500万韩元的项目支援，帮助MICE企业提前为疫情后随时复工作出准备。MICE产业支援对象不仅包括国际会议策划业、展览策划业等核心MICE企业，同时包括演出、运输运送、展览设计安装业、展览服务业、特色场所等部分MICE企业；与此同时，为了提升MICE产业从业人员的业务能力，首尔市还将提供线上教育。这一项目将一定程度上缓解相关产业的危机，给文化旅游产业注入活力，首尔市也表示在迎接后疫情时代的新常态下，推出“首尔型MICE标准”，将首尔打造成世界最前沿的MICE城市。

7. 疫情长期化局面下面向未来的中长期计划

集中支援疫情下新兴的生物、医疗产业，以及无人机、机器人等非接触领域等战略产业的初创企业，避免这些初创企业在疫情冲击下出现资金链断裂而倒闭的情况。首尔市将设立1150亿韩元规模的专用基金，鼓励指定领域的创业，每个企业最多可以获得30亿韩元投资，还将评选100个公司，并为每个公司提供1亿韩元规模的“促进成长综合套餐”，引导具有潜力的新兴产业能够率先占领未来市场。据首尔市调查，受疫情的影响，经济不景气、就业市场萎缩出现长期化趋势，但生物、医疗产业增长势头强劲，与去年同期相比增长33.9%；非接触产业领域则与去年同期相比增长21.7%。以外卖经济为例，疫情影响下，中老年层也开始关注网上购物，非接触交易方式活跃。据韩国地全球大数据研究所发布的数据，以“外卖民族”手机应用软件2020年第1季度使用13.9万件，2019年同期为9.6万件。所以这两大产业成为首尔市重点扶持的未来潜力产业。

三、创新与局限性

首尔市的经济恢复政策在遵循中央灾难对策本部的总体防控方案下，集中力量寻找城市中脆弱的死角地带，出台政策体现了对疫情中弱势群体的关注，优先援助疫情中最需要支援的人群。首尔市分阶段多次向老人、残疾人、孕妇、福利机构工作者等需要特别关注的群体免费发放口罩和医疗物资；对受疫情影响的工商业者进行“压力、不安”心理商谈，体现了首尔市的人文关怀。

根据首尔地区自身特点，政策较为灵活，速度快，给其他城市应对疫情和恢复经济树立了一种参考样本。首尔市在全国范围最早开始实施灾难紧急生活费支援。

重视时效性，紧急支援金快速发放、中小企业贷款流程简化，让疫情冲击下最需要资金的人可以及时得到援助。小企业、个体商户紧急金融支援，灾难紧急生活费申请2日内就完成首个发放。

除了自上而下的支援，还鼓励地方自治团体发挥能动性，动员市民主动的相生互助。举办首尔首尔市民一会与3000名市民的100日讨论，听取市民意见、开展受灾花卉农场支援运动、通过社交媒体开展为抗击疫情加油的运动、感谢医务人员的运动、首尔交通公社自发献血、捐赠农产品助力抗击疫情。

在各领域的创新：Drive-Thru 核酸检测、山中电影院、汽车剧场、线上展览、“十日之约”等担保业务上的创新。利用互联网优势线上线下结合，通过非接触方式持续向老年痴呆患者等群体提供看护服务；首尔是全国首个通过手机应用软件提供新冠肺炎疫情最新应对方针服务的城市；首尔教育厅新设远程教育小组；首尔市与首尔市旅游协会共同新设线上频道“首尔旅游业者帮助中心”。

搭建对外经济交流平台，通过视频会议分享韩国经验。各国纷纷向首尔市取经首尔地铁零感染经验，首尔市多次通过视频会议方式介绍首尔市的防疫经验，提升城市国际影响力。

首尔市初期的疫情防控为和稳定民生为主，多为中短期应对方案，并未对疫情长期化作出系统性的应对方案。随着疫情的全球扩散趋势和长期化趋势，政策重心转向恢复经济并制定中长期计划。由于从5月开始，首尔地区多次出现集体感染，认识到疫情的长期化，开始制定中长期方案，包括韩国市成为国内首个推出设立公共医科大学计划的城市，推进建设传染病应对国际标准城市，还计划在2024年建成位于市中心的钟路区的灾难应对控制塔；对后疫情时代具有潜力的新兴行业进行支援，为三大培养战略投资1750亿韩元。

支援金发放只能在有限范围内提供，无法长期提供，疫情常态化之下，后续的生计问题无法得到根本保障；工作岗位暂时性的较多，青年失业、就业难长期化问题仍待解决。此外，还需要考虑到疫情结束后为克服危机而实施的暂时性政策造成损害生产与资源分配效率的问题。

韩国对华依赖程度日益加深，中国疫情转好和经济的恢复也被视为韩国中小企业恢复运营的契机，这一领域还需要中国与韩国保持密切的沟通与合作。但中美关系，贸易摩擦升级，这也给韩国经济恢复造成了极大的不确定性。

*资料来源：韩国关税厅、韩国观光公社

灾难紧急支援金，外国人被排除在外，首尔市解释为财源有限。这引起了外国居民对于首尔市政府“差别对待”的不满，认为这一政策是对外国居民的歧视。直到6月30日，首尔市才表示将向居住在首尔市的外国居民发放灾难紧急生活费，规模为330万亿韩元。

附录

首尔市疫情应对政策（2月至6月，社会经济相关领域）

-2月3日，为减少小企业、个体商户因新冠疫情带来的损失，筹集5000亿韩元进行资金支持，降息0.5%；提供对外合作基金2亿韩元，用于支援武汉侨民隔离周边地区的医疗物品。

-2月13日，为因新冠疫情而面临生活困难的市民提供生活必需用品、住宿费、生活费（首尔型紧急福利）

-2月14日，召开为克服新冠疫情的旅游业界座谈会，发表“为尽快恢复观光市场的综合对策”

-2月18日，启动社区经济损失最小化应对体系，包括运营“放心清洁市场”、支援损失严重的企业

-2月20日，召开以旅游业界为对象提供特别支援金的现场说明会

-2月24日，启动7大事先应对方案，包括减免损失较为严重的地下通道商户管理费，提供1700个新冠疫情相关公共工作岗位，临时允许使用一次性物品等

-3月2日，首尔市呼吁市民积极参与“保持社交距离运动”

-3月3日，因开学延期，首尔市为儿童看护提供紧急支援，为弱势群体发放20万个口罩

-3月3日，保持社交距离市民运动扩大

-3月9日，建立首尔市厅居家办公的基础

-3月10， 提出灾难紧急生活费支援建议，为药店提供人力协助口罩售卖

-3月11日，再次为弱势群体发放1万张口罩

-3月12日，实施青年紧急支援项目，为因疫情无法打工的青年提供每月50万韩元的青年补贴，并为市民提供免费线上演出

-3月13日，为首尔市所有棚户屋提供紧急救护品，并为25个自治区所有孕妇共发放29万张口罩，专门为受影响的劳动者设立“劳动权利对策小组”

-3月16日，71.4%的市民同意灾难紧急生活费支援，为残疾人、老人提供紧急看护支援

-3月17日，为首尔市福利机构一线护士提供68000张口罩

-3月18日，首尔市在全国范围最早开始实施灾难紧急生活费支援，向中低收入家庭发放生活补助

-3月19日，首尔市编制8619亿韩元规模的“新冠肺炎追加修订预算案”，为117.7万户家庭提供灾难紧急支援

-3月25日，8619亿元的追加修订预算案在市议会全体会议中通过，针对受疫情影响的小企业、个体商户进行紧急金融支援“十天之约”，扩大信用供给，并对程序进行改革，大幅缩短信用贷款到账时间

-3月29日，朴元淳市长与全球45个主要城市市长进行视频会议，分享有关应对疫情的经验

-3月30日，首尔市启动“非常经济对策TF”，针对不到5人的小企业、个体商户的无薪休职人员提供每月50万韩元的补贴，并为旅游业提供100亿韩元的支援

-3月30日，有不少租户面临着销售额骤减、租金等双重压力，面向给这些租户提供支援的出租人评选“善良的出租人”等活动

-4月2日，首尔市、教育厅-自治区合作支援52000台笔记本电脑，向社会性经济企业提供150亿韩元规模的“新冠肺炎疫情特别融资”支持

-4月6日，向受到新冠疫情冲击的文化艺术界提供50亿韩元支援

-4月13日，为失去打工兼职的892名青年提前发放青年补助（为期两个月，每月50万韩元）

-4月14日，家中体验博物馆，首尔历史博物馆开放线上VR展览

-4月15日，紧急经营稳定资金、爱首尔商品券等地方自治团体为扶持商圈的举措

-4月20日，向受到疫情影响的幼儿园提供用于维持雇佣的劳务费75亿韩元，并提供63亿韩元的防疫物资；向首尔市所有小企业、个体商户的无薪休职人员发放为期两个月最多100万韩元维持雇佣的补助

-4月21日，面向遭新冠肺炎疫情打击的外国投资企业提供“雇佣维持支援金”补贴雇用和培训，减免部分农水产批发市场2834个租赁、设施费用的50%，减免时限为6个月；向3万余名老人提供针对性看护服务

-4月22日，为易感染的民间公共设施提供65000个非接触式体温计

-4月23日，向年销售额不足2亿元的个体商户发放“生存资金”，每月发放70万韩元现金，共发放2个月

-4月24日，首尔信用保证财团将小企业、个体商户15%以上的高利息贷款下调为1.5%的低利息

-4月28日，向受影响的艺术工作者追加提供15亿韩元的紧急支援；向残疾人活动支援人力3万人提供防疫物资

-4月30日，为减轻疫情带来的经济负担，大幅下调气候变化基金利息

-5月3日，通过第二次追加预算，共提供2.8329万亿韩元的紧急支援金用于应对疫情；为面临生计危机的特殊雇佣者、自由职业者发放50万韩元现金的特别支援金

-5月6日，为不足50人的企业追加提供雇佣维持支援金

-5月8日，暂停开放的63个文化设施分阶段重新开放，全国首个向受疫情影响的旅行社提供现金支援的城市

-5月18日，向个体商户发放每月70万韩元（共2个月）的生活补助

-5月19日，实施恢复民生经济特别措施，为四大制造业提供3000万韩元紧急支援

-5月20日，首尔市灾难紧急生活费申请结束，共233万家庭申请

-5月26日，大幅扩大扶持停业的小企业、个体商户及再创业咨询， 助力小企业、个体商户重振旗鼓，比去年同期增加40%

-6月3日，小企业为对象的“个体商户生计补贴”第一次发放，共享9073个单位发放64亿韩元

-6月5日，面向小规模制造业提供紧急项目支援，预算共200亿韩元

-6月8日，首尔市第三次追加预算案2万亿韩元应对后新冠肺炎疫情；第二次向文化艺术界紧急支援50亿韩元

-6月9日，面向受疫情影响的5000名青年支援“青年房租”，每月20万韩元，最长可申请10个月；向50+自由职业者提供200万元的活动费用和培训支援

-6月10日，扶持后疫情时代具有潜力的创业项目及三大培养战略（新型汽车、生物、系统半导体）投资1750亿韩元

-6月25日，向首尔65岁以上老人每人发放5张医用口罩，共计765万张

-6月26日，面向受到疫情影响和高温天气影响的弱势群体追加提供紧急补贴5亿韩元，用于支援医疗费、税金、生活费等

（作者：于婉莹，北京大学区域与国别研究院博士后。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）