楼春豪：新冠肺炎疫情与印度对外战略新态势

引子

新冠肺炎疫情暴露了全球治理的不足,加剧了中美战略博弈,刺激了全球产业链的重塑。在印度看来,虽然疫情给印度国内发展带来巨大挑战,但上述国际战略环境的变化为其提供了"借疫谋势"的空间。因而,印度政府主动作为、化危为机,努力将疫情变量与其既有的内外战略相结合,在延续既有政策的基础上,因势利导开展"抗疫"外交,维系乃至扩展其国家利益。印度的对外战略态势主要体现在三个层面:以"改革的多边主义"积极参与全球治理,提高对全球治理的参与度;加强印太地区战略投入,加速推进印太战略;乘势开展"产业链外交",提高本国在全球产业链、价值链中的地位。鉴于莫迪政府的执政稳定性,上述对外战略新态势将在较长时间内延续下去。当然,新冠肺炎疫情对印度国内政治、经济、社会造成全方位冲击,宗教矛盾激化、经济雪上加霜、政策资源有限、外部环境深刻调整等势必影响其对外战略实施和国家崛起前景。印度对外战略的调整使其对华政策竞争性乃至冒险性增强。中印需要保持战略谨慎,确保双边关系战略稳定。

引言

2020年突如其来的新冠疫情叠加世界百年未有之大变局,使得世界经济遭受重创、全球化面临巨大挑战、全球治理体系加速变革、制度模式之争更加凸显、脆弱地带失控风险加剧。有学者认为，疫情使得“既有国际格局与国际秩序遭遇猛烈冲击，世界局势呈现史上罕见的不确定性和不稳定性”。在此情势下，印度作为全球人口第二大国，自然难以逃脱疫情冲击，国内外舆论关于印度是否会成为疫情“王炸”的讨论不绝于耳，世界卫生组织紧急情况应急项目主任迈克尔·瑞恩就表示，“印度是人口大国。疫情的未来很大程度上取决于人口密集国家。印度必须在公共卫生和社会层面采取积极措施，控制并压制住该疾病。”

此次新冠疫情暴发后，印度政府的疫情防控工作总体上比较迅速、果断。官方信息显示，印度政府1月初即开始关注疫情形势，并通过加强入境体温检测、停航、撤侨等措施，在整个2月都将新冠疫情确诊病例控制在个位数。3月以来，受欧美和中东输入性疫情影响，印度国内疫情快速扩散，政府不断升级疫情防控力度，包括停发签证、停止国际航班进出港等，3月25日-5月31日更实施了全球持续时间最长的“封城锁国”。不过，由于此次新冠疫情防控难度极大，加之印度既有公共卫生体系滞后、新冠病毒检测能力不足、城市贫民窟拥挤不堪、城镇务工人员大量返乡加剧病毒扩散等，印度的疫情防控任务极其艰巨。特别是6月份“解封”以来，印度新冠肺炎的确诊人数屡创新高，面临“生命”（疫情防控）与“生计”（经济发展）的抉择困境。

与国内疫情防控和经济发展的严峻形势相比，印度政府在外交上却积极作为。从官方表态及具体政策实践来看，印度认为疫情加速了国际秩序的变革、加剧了中美战略竞争、加快了全球产业链重塑，对印度来说有挑战更有机遇。印度战略界普遍认为，疫情削弱了中美对国际秩序变革的领导力，印度有责任、也有机会成为多边主义的领导者。因此，印度在疫情期间积极谋篇布局，甚至重启了一度被其搁置、冷落的南亚区域合作联盟（下称“南盟”），寻求将“抗疫外交”与既有对外战略和国内发展规划相对接。总体上看，新冠疫情之下的印度对外战略有三大方向，即：积极参与国际疫情防控合作，以“改革的多边主义”（reformed multilateralism）提升对全球治理的参与；将“抗疫”外交融入印太战略，以南亚、印度洋岛国和美日印澳“四边机制”为主要方向，因势利导推进印太战略；推出“自力更生”（Aatmanirbhar）计划，大力推进“产业链”外交。这些对外战略新动向既是印度现有对外战略的延展，更是印度在新冠疫情与中美博弈叠加的大背景下，对自身对外战略的长远规划。

一、以“改革的多边主义”参与全球治理

“改革的多边主义”最早是印度总理莫迪2018年7月参加第十届金砖国家峰会时提出的，不过当时主要是强调联合国安理会改革的重要性，对其具体内涵并未给予过多阐释。新冠疫情暴发后，印度政府逐渐将“改革的多边主义”作为其参与全球治理的指导思想和重要抓手，莫迪总理在参加联合国教科文组织庆祝联合国成立75周年大会时予以阐释，印度外长苏杰生、外秘什林拉也多次在讲话中反复提及，“改革的多边主义”的内涵日渐充实。

其一，印度继续支持“多边主义”。面对全球治理的赤字问题，印度并不认可美国的单边主义政策，而是强调以多边主义来应对，“我们面对挑战的全球性——无论是以前的武装冲突、经济萧条、气候变化，抑或是当前的大流行——以及对公平（而非仅仅平等）的追求，是印度强调多边主义的动因”。早在2019年，印度就加入了德国、法国等倡议组建的“多边主义联盟”。此次新冠疫情暴发后，特朗普政府非但没有扮演全球应对疫情的领导角色，反而将政治凌驾于科学之上，炮制“中国病毒”、“武汉病毒”等论调，甚至以“世卫组织以中国为中心，是中国傀儡”为借口退出世卫组织，严重干扰疫情防控的国际合作。对此，虽然印度民间存在呼应美国批评世卫组织、抹黑中国的论调，但印度官方并未完全“随美起舞”，而是强调以多边主义开展国际疫情防控合作，应对全球治理赤字问题。

其二，与时俱进推动现有多边机制变革。在印度看来，新冠疫情的全球蔓延，暴露了现有多边机制的不足，也印证了其加快推进现有多边机制变革的主张。总理莫迪强调，“多边主义必须反映当今世界的现实。只有以改革后的联合国为中心的‘改革的多边主义’，才能满足人类愿景。”外长苏杰生也指出，“任何机构，无论多么重要，都不可能在成立之后一成不变。正如我们需要考虑世卫组织的资源投入和管理参数以解决当前的弊端一样，我们还需要对所有多边机构进行冷静的审视和改革，使之更适应我们的时代、更代表本世纪的特点。”

其三，印度应该且有能力成为多边主义领导力量。印度一直怀有强烈的、根植于其战略文化的大国抱负，这种抱负既有其受种姓制度影响、认为自身在国际等级体系中居于最高层的因素， 也有其认为印度教蕴藏着超越世俗的精神力量、印度可以成为“世界导师”（World Guru）的认知。莫迪所在的印人党具有强烈的印度教民族主义色彩，其对外战略深受印度教文化影响，故而更加“追求国家实力和国际威望、恢复文明荣耀、在国际体系中获得更显著地位”。新冠疫情暴发后，印度前外秘萨仁山认为，“新冠疫情给印度提供了恢复多边主义的机会，使印度能够成为国际主义强大、可信的倡导者，并在一个动荡的世界中发挥领导作用。”

在政策实践层面，印度政府注重发挥自身多元的身份特征，在开展抗疫外交时始终贯穿“改革的多边主义”理念，以提高自身在全球治理中的地位。用外长苏杰生的话说，“很明显，印度日益增长的实力和影响力将对全球再平衡起到塑造作用，决定着多边主义的未来走势。作为重回国际舞台的文明大国，印度将创造完全不同的全球文化再平衡；作为后殖民地国家，印度应该而且将永远与南方国家站在一起；作为一个奉行政治民主、市场经济和多元化的社会，印度与西方的相互理解，能够塑造各自的前景；作为多边主义改革的倡导者，印度有能力影响国际机制和国际事务。”

印度总理莫迪先后参加了二十国集团、不结盟运动、全球疫苗峰会、联合国经济社会理事会等多边平台的视频会议，强调印度致力于推动基于规则的、透明的、有改革的多边主义，致力于新冠疫情国际防控合作。特别需要强调的是，莫迪2014年上台后，先后缺席了2016年和2019年的两次不结盟运动峰会，意味着莫迪政府对不结盟运动较为冷淡，其外交政策实践也被普遍认为偏离了不结盟政策。但此次新冠疫情暴发后，不结盟运动召开了主题为“团结一致抗击新冠疫情”的联络小组特别视频峰会，莫迪高调参加并发表演讲，强调印度作为“世界药店”愿向发展中国家提供大量药品援助。此外，莫迪还高调出席联合国经社理事会成立75周年的“新冠肺炎疫情后的多边主义”高级别视频会议，他与挪威首相是仅有的两位参会的政府首脑。除总理莫迪外，印度外长苏杰生、财长西塔拉曼也参加了金砖国家、国际货币基金组织、二十国集团等多边机制围绕疫情防控、经济复苏等领域开展的合作议程。2020年6月5日，印度政府发布联合国安理会非常任理事国的竞选纲领，将“改革的多边主义”作为五大优先任务之一。

除了多边层面，印度政府还积极开展覆盖全球的“线上外交”，并在此过程中推广其多边主义理念。新冠疫情打乱了印度既定的外交议程和传统的外交模式，但印度政府积极开展围绕疫情防控的视频外交、电话外交，展现印度在全球疫情防控合作中的积极姿态。印度还成功举办了与澳大利亚和欧盟的双边视频峰会,并在联合声明中提及“改革的多边主义”；在7月15日的印欧峰会上，双方联合声明也重申“促进有效的多边主义和基于规则的多边秩序，并以联合国和世界贸易组织为核心”。

在推进其多边主义的抗疫外交过程中，“世界药店”是印度政府竭力打造的国家形象。印度制药业发达,是全球最大的低价仿制药和疫苗供应国，其获得美国食品药品监督管理局批准的制药厂数量位居全球第二。新冠疫情发生后，印度认为其庞大的制药业及可负担的药品价格，使其有条件成为“世界药店”，可借以拓展对外影响力。作为占全球疫苗产量60%以上的国家，印度积极推进国际疫苗研发合作。莫迪在参加全球疫苗峰会时宣布向全球疫苗免疫联盟提供1500万美元援助。

二、因势利导加快推进印太战略

印度是印太地区重要的战略力量，其“印太构想”经历了由模糊到清晰、由争论到共识的演进过程，直至莫迪总理在2018年香格里拉对话会上予以完整的政策阐述，标志着印度的印太政策基本成型，在印度对外政策中的地位也大幅提升。印太“涵盖了东南亚、南亚及西亚北非的印度‘大周边’，牵涉中美日大国关系，涉及海洋安全和互联互通重点议题”，既反映了印度在印太地区利益和力量拓展的现实，也有利于印度更好地发挥其地缘优势，自然会成为印度对外政策的布局重点。新冠疫情发生后，印度面临如何更好地推进其印太战略、维护其在印太地区利益的挑战。总体上看，印度政府借势而为，尽量减少疫情对本国利益的影响，同时将疫情作为其既定印太政策的“倍增器”，努力提升其在印太地区的影响力。

其一，重启南盟机制，呼应“邻国优先”政策。印度于3月15日牵头举办南盟国家疫情防控视频会议。除巴基斯坦由卫生事务特别顾问出席外，其余国家均是国家元首或政府首脑参加。莫迪在会上倡议：成立“南盟应对疫情紧急基金”，印方提供1000万美元；印度组建医生和专家组成的快反小组，准备相应的检测试剂及其他装备，在其他国家提出请求的时候立即予以支援；分享“疾病检测综合卫生信息”软件，发挥南盟灾害管理中心作用等。此后，印度于3月26日召开南盟卫生专家视频会议，4月8日召开南盟贸易高官会，启动“南盟新冠疫情信息交换平台”（COINEX）。

鉴于前些年对南盟的冷淡，莫迪此次重新启动南盟，一则通过向南亚邻国提供必要援助，发挥地区领导力；二则南亚地区人员流动密集，印度通过帮助南亚邻国进行联防联控，也有助于做好本国疫情防控；三则对冲中国通过向南亚国家提供疫情防控援助而获得的影响力。

其二，积极参加美日印澳四边机制下的抗疫合作。新冠疫情暴发后，美国一方面刻意将疫情“政治化”，“以疫制华”、“以疫压华”，导致中美关系进一步恶化，另一方面在中印边界、中巴经济走廊等问题上公开支持印度，宣称美政府将为迁出中国的美国企业提供支持，以拉拢印度加入美国主导构建的反华阵营。印度则积极迎合。

疫情防控方面，印度参加美国牵头的印太抗疫合作机制。该机制由美方于3月20日倡议发起，每周举行一次电话会议，与会方包括澳大利亚、新西兰、日本、韩国、印度和越南。在美国将疫情“政治化”的大背景下，美国牵头印太地区少数国家搞的抗疫合作机制，有很强的针对中国的意图，而印度则有意迎合。

防务合作方面，印度与澳大利亚举行视频峰会，达成《印太海上合作共同愿景联合声明》《双边后勤支持协议》《防务合作谅解备忘录之国防科技合作的落实协定》等文件，强化海域态势感知合作，加之印度酝酿邀请澳大利亚参加马拉巴尔演习，以及日印达成《物资劳务相互提供协定》，美日印澳四边防务合作趋于闭环。

产业链重塑方面，美国鼓动建立美日印澳为主的对华产业脱钩的“经济繁荣网络”（Economic Prosperity Network），日印澳则于9月1日举行部长级会议加强合作、提高产业链韧性，四国就加强产业链合作达成共识。

其三，加大对环印度洋国家的抗疫援助，打造“卫生安全净提供者”形象。“净安全提供者”的表述首次出现在2009年香格里拉对话会上，时任美国防长罗伯特·盖茨在演讲中提到“美国将印度视为印度洋及其更广区域的净安全提供者”。印度政府对该概念欣然接受，并在2015年的《确保安全海洋：印度海洋安全战略》中首次在官方文件中予以确认。新冠疫情扩大了“安全”的内涵，各国对“卫生安全”（health security）的关注也日益增强，印度则将“净安全提供者”的内涵予以拓展，希望通过与印太国家开展疫情防控合作、提供疫情防控援助、协助撤侨等，发挥“净安全提供者”的作用。比如，印度于4月2日开展“圣杰瓦尼行动”（Operation Sanjeevani）,向马尔代夫运送6.2吨必需药品和医疗物资，向斯里兰卡、毛里求斯、塞舌尔、多米尼加等提供医疗物资。此外，印度海军5月10日启动“萨迦”行动，派军舰访问了马尔代夫、毛里求斯、马达加斯加、科摩罗和塞舌尔，运送疫情防控所需医药物品，向毛里求斯和科摩罗派遣医疗救援小组，被印度政府称为与印度洋地区国家互动的“重要里程碑”。

三、大力推进“产业链外交”

新冠疫情在全球的蔓延及各国的疫情防控举措，对全球产业链造成了严重干扰。在此情势下，印度积极推进“产业链外交”，希望借助全球产业链重塑的契机，提高自身在全球产业链中的地位，同时倒逼国内“印度制造”战略的推进。

其一，服务国内“印度制造”战略，扶持本土产业发展。对于印度这样十亿级人口的大国来说，发展制造业是解决国内就业问题的唯一出路。2014年9月，莫迪政府第一任期不久就提出了“印度制造”（Make in India），希望将制造业占国内生产总值（GDP）的比重由当时的16%增加到2025年的25%。但由于未能推动土地、劳工等领域的深层次经济改革，以及教育、公共卫生、基础设施等领域发展水平滞后，“印度制造”并未实现预期目标。

新冠疫情暴发后，因本国的“封城”措施及其与中国、欧美市场的产业链、供应链受阻，印度制造业表现疲软，严重拖累经济发展。在印度看来，新冠疫情导致的全球产业链重塑，将给印度提供吸引国际资本、推动“印度制造”的机遇。印度外秘什林拉表示，“在此变革年代，将供需基础与高度多元化的价值链结合起来，加之技术和人工智能的发展，给印度提供了（发展国内制造业）的机遇。”

其二，从中美产业脱钩中“渔翁得利”。虽然中国具有难以替代的产业生态优势，加之中国政府坚定奉行对外开放政策，美国的对华产业脱钩政策目标难以实现。但客观上讲，中美产业博弈的加剧、美国加征关税导致在华经营成本上升，使得许多跨国企业开始考虑或已经着手将部分产业链迁出中国，而印度拥有充沛的廉价劳动力，使其成为外迁企业的潜在目的地之一。

新冠疫情暴发后，美国炒作对华产业链依赖的不安全性，继续推动对华产业脱钩。美国国务卿蓬佩奥等官员多次强调，希望加强美印的产业链合作，且美国政府将为迁出中国的企业落地印度提供便利。2020年7月22日，蓬佩奥在美印商会举办的“印度思想峰会”（India Ideas Summit）上表示，“印度赢得了美国等世界上许多国家的信任，有机会吸引全球产业链从中国转移出去，减少在通信、医药等领域对中国企业的依赖。”在此情势下，印度希望承接从中国迁出的美国企业。

其三，减轻对华产业链依赖，提高本国产业链安全性。中国是印度最重要的贸易伙伴之一，但印度不满对华贸易逆差巨大及贸易结构不合理的问题，是对中国提起反倾销诉讼最多的国家。印度在诸多行业严重依赖对华产业链，以印度制药业为例，印度是全球最大的药品生产国之一，但中国是其最大的原料药及其中间体的进口来源。新冠疫情更明显地暴露了印度对华产业链的高度依赖，引起了印度官方和战略界对产业链安全性的担忧。印度商工部下属的药品出口促进理事会主席乌达亚·巴什卡（Udaya Bhaskar）表示，“新冠疫情暴露了印度在原料药和关键中间体上对中国的高度依赖。如果不予以解决，将是对印度药品安全和国家健康安全的严重威胁。”因此，印度希望通过产业链外交，减轻对华产业依赖，提高本国产业链的安全性。

其四，提高印度对全球产业链的参与程度。目前，印度对全球产业链的参与程度并不算高。有学者统计，“印度对基于全球价值链的贸易的参与度（特别是制造业）远低于中国、越南、韩国和东南亚国家。网络化产品占印度商品出口总额约10%，而中国、日本、韩国的这一比例预计是50%。”新冠疫情暴发后，面临全球产业链的重塑，印度希望通过“自力更生”计划，利用本国的廉价劳动力及其在信息通讯技术领域的相对优势，发展本国的制造业，提高在全球产业链中的地位。5月莫迪总理提出“自力更生”倡议后，印度官员强调，“自力更生并非意味着以自己为主的安排或国家内卷化，不是重回经济孤立主义。其本质目标是确保印度作为全球产业链关键参与者的地位。”

在政策实践层面，一是以“自力更生”加快国内产业发展。5月12日，莫迪发表全国电视讲话，提出总额约20万亿卢比（约占国内生产总值10%）的大规模经济计划，其核心要义是“自力更生”。莫迪提出“自力更生”计划后，相关部门相继出台了系列配套举措，推动“自力更生”计划的实施。印度财政部负责经济事务的秘书塔伦·巴贾杰（Tarun Bajaj）表示，政府正在考虑出台更多的生产关联激励计划，刺激制造业发展，电子产品、汽车、纺织、食品加工等部门可能性较大。美印商会和印度的经济法律师事务所于2020年7月发表了题为《印度抓住全球产业链、扩大经济机遇》的报告，就印度发展制造业提出具体建议。

二是积极拓展海外市场，加强产品对接。新冠疫情暴发以来，以外交部、商工部和财政部为主，印度各部门在全球范围内开展调研，探讨印度商品在全球市场中的机遇。印度政府牵头组建跨部门联委会，研究制定吸引全球投资者在产业链重塑中将印度作为“替代目的地”的政策，驻外使领馆也积极接触全球的潜在商家，帮助其与印度出口促进委员会对接。仅4月份，印度政府就接触了逾千家美国公司，为寻求迁出中国的美国制造业企业提供激励措施。印度政府还在9个邦建立了10个产业集群区，通过减免税率、提供电力补贴等手段，吸引国际资本入驻。在“印度思想峰会”上，莫迪也向美国企业抛出橄榄枝，宣称“印度崛起意味着与能够被信任的国家贸易机会的增多，意味着日益开放条件下全球整合的增强，意味着进入大规模市场的竞争能力的提升，意味着可获取大量技能劳动力的投资收益的增加”，“现在是投资印度千载难逢的好机会”。

三是推动与中国的产业脱钩。今年4月17日，印度工业和内贸促进局以“防止投机性收购”为由，修改外国直接投资政策，规定“来自印度陆上接壤国家的投资实体，或者投资受益者属于前述国家或前述国家公民，该投资均需通过政府审批路径”，且“当前或未来的在印投资，如果所有权转移至前述投资实体，此所有权转让也需经政府批准”。考虑到印度陆上接壤国家的总体经济实力和对外投资能力，印度政府此举明显针对中国。6月15日,中印在加勒万河谷爆发严重肢体冲突后，印度借国内反华民意高涨的机会，加速对华产业脱钩，先后采取了封禁中国背景的手机应用（app）、禁止中国企业参与印度公共采购招标、取消部分中企签订合同、对部分中国产品进行反倾销等举措。特别是对手机应用的封禁，使在印度的中国互联网企业损失惨重。2020年上半年的贸易数据显示，印度的对华贸易保护措施已经产生了一定影响。虽然3月份以后中国国内复工复产迅速，印度对华出口迅速反弹，但印度从中国进口额同比下降幅度非常明显。

四、印度对外战略面临的困难与挑战

印度在疫情期间的对外战略布局并非简单的应激反应，很大程度上也反映了其就新冠疫情对国际秩序冲击的判断和主动调适，是窥探印度未来外交政策走向的重要指标。另外，印度国内的政治现实表明，莫迪在印度国内的民望依然很高，莫迪及其所在的印人党执政地位稳固，也预示着当前的对外政策调整会有一定的延续性。不过，要确保对外战略有效、持久推进，不能简单地依靠政策宣示和一厢情愿，还有赖于国内政局稳定、经济发展、社会有序以及有利的外部环境。诚如印度前国家安全顾问梅农所言，“只有成为强大、繁荣、现代的印度，印度才可能成为世界强国，否则就是本末倒置。在国内民众生活困苦的情况下，所谓的世界强国没有任何意义。”从这个层面看，疫情对印度政治、经济、社会层面的冲击正在逐渐显现，将对印度的对外政策形成制约，而外部环境也并非如印度想象的那么有利。

（一）印度教民族主义高涨与教派冲突暗流涌动的矛盾

印度当前的执政党印人党有强烈的印度教民族主义色彩，其母体组织、因煽动教派冲突在历史上屡次被禁的国民志愿团（RSS）对政府的影响力空前巨大。莫迪第一任期有41位内阁部长出身国民志愿团（内阁部长总数为66人），而第二任期则有38位内阁部长出身国民志愿团（内阁部长总数为53人），且最重要的内阁安全委员会、内阁经济事务委员会的成员基本都有国民志愿团背景。其导致的结果就是，印度政府必然会推行强烈的印度教民族主义议程。虽然莫迪政府旨在通过“国族”重塑强化印度的“国家意识”，但毋庸置疑的是，该过程带有强烈的印度教色彩，引起国内世俗主义的不满和以穆斯林代表的少数族群的担忧。

“国民情绪调查”显示，“废除宪法370款”和“重建罗摩庙”分别以16%和13%的支持率，高居“莫迪政府最大政绩”排行榜前两位。这种结果与印度教徒占印度人口绝大多数的现实有关，也表明印度教民族主义逐渐成为印度社会主流意识形态，并将刺激莫迪政府采取更加强硬的印度教民族主义政策。疫情期间，部分印人党政客公开散播“穆斯林进行新冠圣战”的言论，挑起教派矛盾，以此转嫁政府疫情防控不力的压力，却得到了不少印度教徒的响应。印度教派冲突根深蒂固，强硬的印度教民族主义必将引起少数族群的反弹，也必将给印度国内造成严重内耗。2019年，印度是全球断网数量最多的国家（约4196小时），而教派矛盾严重的印控克什米尔地区是“民主国家断网时间最长的地区”，可窥一斑。

（二）新冠疫情使印度经济“雪上加霜”

新冠疫情使印度经济“雪上加霜”，拖累其雄心勃勃的“自力更生”和产业链外交。由于中国、欧美相继成为疫情震中，印度的供应链和对外贸易受到严重冲击，加之印度的长时间“封城”严重抑制国内经济活动，印度的经济形势非常悲观。世界银行预计，2020-2021财年，印度经济增长率为-3.2%，国际货币基金组织则预计印度当年经济增长率为-4.5%。国际评级机构穆迪、惠誉也将印度的主权信用评级从“稳定”下调至“负面”。

数据表明，上述预测有可能还是偏乐观的。虽然印度政府动用了大量财政和货币工具以期稳增长、保民生，且提出了以“自力更生”为主线的大规模经济救济计划，但由于财政赤字压力、缺乏深层次经济改革等原因，印度经济短期难以摆脱疫情冲击。比如，2020年4-6月，印度政府总税收同比下降32.6%，6月末财政赤字占本财年年度财政预算的83.2%，为1999年来一季度政府财政赤字预算比重之最。2020年第二季度，印度国内生产总值增长率为-23.9%，是1980年以来印度首次出现经济萎缩，也是1996年公布季度GDP以来的最低季度增长率。21世纪以来国际社会对印度崛起的重视，很大程度上源于看好印度经济发展前景。即使美国对印度的战略拉拢，除了有“借印制华”的考量外，也看重印度庞大的市场、独特的发展模式。因此，如果印度政府无法提振经济，势必影响其对南亚邻国的吸引力、制约其推进对外政策的资源。

此外，印度的“自力更生”计划有很强的经济民族主义色彩，很容易让人联想到印度历史上曾失败过的“进口替代”政策，不利于印度吸引国际资本、激发国内产业发展，也不利于印度开展对外经济合作。《哈佛商业评论》给美国企业赴印投资的忠告就是，“大多数美国公司不需要在印度投资土地和雇佣员工。买卖关系往往比投资者更好，有助于减少开销并控制风险。”印度前国家安全顾问梅农也担忧，“如果全球经济增长放缓、贸易保护主义抬升、中国经济依然强劲，印度现政府很有可能继续内卷化。莫迪对自力更生的呼吁，可能蜕变为进口替代。”

（三）印度的对外战略环境并非高枕无忧

影响印度外部战略环境的最大难题，是如何处理好与中国和美国的关系。在印度看来，中美秩序博弈将是长期过程，疫情进一步加剧了中美战略竞争；考虑到中美印三边关系的现实（应对中国崛起是美印走近的重要驱动力），美国主导的秩序比中国主导的秩序对印度更为有利，即使印度不与美国正式结盟，美国也能够为印度提供有助于其崛起的战略、军事、科技等领域的支持。故而在战略选择上，印度更倾向于“亲美防华”，这种趋向也将是印度在疫情期间及之后的对外政策方向，但美印、中印关系的发展态势并非如印度所愿。

一方面，美印战略合作面临的挑战在增多。

一是印度国内印度教民族主义的崛起，正在侵蚀美印合作的“意识形态”基础。过去几十年，美印国内存在对深化双边关系的跨党派的支持，很大程度上是对印度民主制度的赞许，“基于共同价值观”也在美印互动中被频频提及。但近年来印度政府对印度教民族主义的推波助澜，在政治、经济、社会各层面采取的歧视穆斯林的政策或做法，已经引起了美国国内的不少质疑声，美印在“宗教自由”问题上的分歧逐步显现。梅农称，“特朗普对人权和民主不感兴趣，在印度国内的争议性议题上允许莫迪政府自由行事。但民主党对莫迪政府的一些国内政策公开表达异议。因此，美国国内关于加强对印关系的共识正面临危险。”二是美印合作的“交易性”色彩较重，难以消除双边分歧。美印在伊朗、阿富汗、俄罗斯等问题上存在不同意见，两国反复强调印太战略，但对印太战略的地域范围、基本原则、政策重点甚至也存在分歧。比如，印度将非洲东海岸纳入其印太战略之内，而美国的印太战略向西止于印度。美国明确印太战略针对中国，印度则仍犹抱琵琶。美国强调军事合作的重点是海洋方向，而印度则依然关切陆地防御，希望购买更多陆战装备。在涉及具体利益时，“美国第一”与“印度优先”必然发生矛盾，这在经贸领域体现得尤为明显。美印围绕世贸组织、贸易壁垒、数字税等问题的分歧短期难以消弭。

另一方面，中印关系的竞争面日益显现。

总体上看，莫迪政府任内的对华政策竞争性、冒险性都有所增强，其中既有印度对外冒险性增强、偏离不结盟政策等主观因素，有印度在中美博弈之间战略投机的考虑，也有中印在全球和地区利益重叠刺激竞争的客观原因。新冠疫情刺激了印度与中国的制度模式之争，全球产业链重塑也加速了印度与中国的产业链脱钩乃至未来的制造业竞争。此外，印度更积极地参与美日印澳四边机制实质性的合作，中印在印太地区特别是南亚地区的碰撞加剧，也会刺激中印竞争。特别是加勒万河谷冲突后，中印关系跌入1988年关系正常化以来的最低谷，印度国内反华情绪更是高涨。“国民情绪调查”显示，认为“中国不可信任”的比例高达84%，认为“中国可以信任”的仅9%；认为“印度应该就边界问题对华开战”的比例高达59%，持否定态度的为34%；认为“印度能够在军事上击败中国的占72%，认为印度无法战胜中国的占9%”；67%的人表示“愿意承担不购买中国商品的额外经济成本”，91%认为“禁止中国APP、拒绝中国企业合同是应对中国侵略的正确措施”。9月初，印度军队更是非法越线并对前出交涉的中国边防部队巡逻人员鸣枪威胁，极易造成误解误判，再次推高中印边界紧张态势。对于印度来说，与中国“管控风险的竞争”或许最符合其利益，但加勒万河谷冲突和班公湖南岸鸣枪事件表明，印度政府的竞争或者冒进蕴藏着巨大的失控风险，战术上的冒险有可能带来战略上的风险，最终是“搬起石头砸自己的脚”。近期，印度在安全上的对华防范、经济上的对华限制以及负面的民间舆论，都意味着中印关系将面临巨大的波动和不确定性，反过来也将牵制印度对外政策的推行。

此外，印度自身疫情防控乏善可陈，其与巴基斯坦根深蒂固的矛盾，在疫情期间与尼泊尔、巴基斯坦之间的“地图战”，势必拖累其希望借抗疫外交提升在南亚影响力的努力。比如，在印度召集的“3·15”南盟疫情防控合作会上，巴方仅派副部级官员参会。而巴基斯坦4月主持的南盟卫生部长视频会议，印度、孟加拉国、马尔代夫仅派司局级官员与会。

（本文转自：2020年第5期《外交评论》；中国周边安全研究中心）

作者简介：

楼春豪，中国现代国际关系研究院南亚研究所副所长

原标题：《楼春豪：新冠肺炎疫情与印度对外战略新态势》

阅读原文