城市与社会｜吸引国际人才之后，中国需要关注移民的社会融入

2019年，全球国际移民数量接近2.72亿，中国成为第三大国际移民来源国。虽然自今年以来，各国之间人员往来在新冠疫情的影响下严重受限，但是人口的迁移依然是国际大趋势。对那些在目的地国家生活的人来说，当地政府是否能提供足够的支持，帮助他们参与社会生活？各国决策者又该在哪些方面促进外籍人员的本地融入？

2020年10月，布鲁塞尔移民政策研究智库Migration Policy Group（MPG）开始陆续发布最新一期移民融合政策指数（MIPEX）的国家报告。MIPEX 2020对全球52个国家在2014年至2019年间推行的国际经济移民融入政策，对应劳动力市场流动性、家庭团聚、教育、政治参与、永久居住、国籍获取、反歧视和健康八个政策领域的58项指标进行评估，总报告将于12月9日发布。

MIPEX首次发布于2004年，旨在用更科学的研究方式，为政策参与者提供有助于改善移民融入治理和政策有效性的信息。此后，其研究对象的地理范围不断扩大、指标日趋完善，MIPEX 2020为该指数的第五辑，全球超过100位移民专家、学者参与指数的评估。值得注意的是，这一辑指数首次将中国纳入其中。

根据10月30日发布的中国国家报告，从2014年到2019年期间，由于中国开始解决学校中的国际多样性问题，并改善移民家庭团聚和入籍的程序，移民融合政策指数的增长超过了52个国家的平均水平。尽管如此，综合来看，中国在MIPEX关注的八个政策领域中均有提升空间。

MIPEX可以对中国移民融入政策带来哪些启示？决策者在应用国际指数的时候还需要有哪些考量？针对上述问题，澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访了MPG的政策和数据分析师Giacomo Solano和比利时荷语鲁汶大学社会科学系人类学所博士研究生李晶晶，前者为MIPEX研究小组成员，后者作为MIPEX国家专家（country expert）参与了中国报告中的政策评估。

澎湃新闻：今年发布的MIPEX首次纳入中国的移民融入政策情况，这其中有哪些考量？哪些趋势值得注意？

Solano：MIPEX创立于2004年，旨在分析欧盟国家的移民融入政策。后来，我们将加拿大、美国等其他传统移民国家也纳入评估范围；到2010年，考虑到日本和韩国的国际移民数量呈上升趋势，我们也将这两个国家纳为评估对象。为进一步展示移民融入政策的国际发展趋势、提供在全球范围进行比较研究的可能，我们决定在此次发布的MIPEX最新一期评估中加入更多非西方国家。

正如联合国与国际移民组织相关报告指出的那样，在过去数十年间，中国日益成为来自世界各地的移民的目的地国家——2017年，大约有100万国际移民在中国登记（来源）。为此，中国已采取措施加强国际移民治理，例如，2018年12月，中国在联合国大会上支持通过《安全、有序和正常移民全球契约（移民问题全球契约）》。基于上述原因，我们决定将中国纳入本期指数报告。

李晶晶：移民融合政策指数（MIPEX）是衡量政策的工具，中国被纳为最新一期报告的研究对象，可以体现出国际社会认可了中国从单纯的移民输出国向既是移民输出国、又是移民接收国转变的趋势。但是，中国目前尚未制定相关的移民法，而且从相关政策以及外籍人士占国家总人口的比例来看，中国可能还没有公开去认可自己既是移民输出国，又是移民接收国的观点。

从大环境来看，人口流动是国际大趋势，必然会有一定数量的人口流入中国。但需要指出的是，并不是所有社会都会按同样的线性趋势发展。老牌移民国家之所以成为移民国家，除了早期有限的自由流动之外，更多时候是因为政府或者地区性的原因，比如西欧国家由于工业化发展需要、劳动力不足，政府主动向外大量引入外籍劳工。那以中国目前的人口基数来看，未来的国际人口流入，不会以政府主动向外大规模引入劳动力的形式展开。

澎湃新闻：MIPEX评估指标大多基于欧洲国家的政策经验设立，考虑到不同国家的政治、文化背景不同，指数在多大程度上具有可参考性？各国结果在多大程度上具有可比性？

Solano: MIPEX的目标是关于一系列对于促进移民融入至关重要的政策领域进行定期评估。研究团队制定了一系列措施来确保各国数据的一致性和标准化，以提升结果的可比性。例如，研究小组多次核查各国专家的评分和依据，必要时要求专家补充信息，并进行了全面的一致性检查，以确保不同国家的类似政策以同样的标准被记录和评分。

我们的分析表明，针对移民融入，各国确实采取了不同的方法。整体来看，相较于亚洲的新兴移民接收国家，欧美等地区的老牌移民国家的移民融入政策去更有利（favorable）、更成熟，因为他们制订相关政策的经验更丰富，国际移民占国家人口的比例更大。

确实，在使用MIPEX数据时，需要将它们放置在各国的社会、文化背景下进行讨论，但我们认为，使用同一套标准不仅有助于任何一个国家从其他有过类似情况的国家那里学习政策经验，同时也避免了一种假设，那就是欠发达国家的移民融入政策一定都是最差的。

尽管如此，为了帮助数据使用者更高效地解读报告结果，我们将在12月9日发布的全球报告中从基本权利、平等机会和未来保障（长期定居）这三个移民融入政策的维度对52个国家进行分组。目前来看，有些国家全面促进移民融入，在三个维度都采取了有利政策，而相较于移民的基本权利和平等机会，中国、印度、印度尼西亚等新兴移民接收国家的政策更关注高技能移民的长期定居。

李晶晶：MIPEX的结果是根据各国已经成文的政策进行打分，但是它没有体现两方面的考量。首先是每个国家具体的国情，以中国为例，根据第六次全国人口普查的数据，外籍人士仅占全国人口总数的0.044%；而根据2019年联合国的估算，这一比例也只有0.1%。相比之下，2015年，国际移民人口几乎占到美国总人口的14%以上，这一比例在加拿大高于20%；2019年，德国国际移民数量已经占到总人口的26%。

对比这些数据来说，外籍移民在中国的人口占比非常小。同时，中国有2.44亿左右的国内流动人口，占总人口的17.6%，因此从数据上来看，国内流动人口在城市的融入问题更需要得到政策的关注，而MIPEX指数并不直接体现各国国情的差异。

另外，纵向来看，指数并未包含国际移民在接收国的发展过程。老牌移民国家也不是从一开始就有促进移民融入的相关政策。以我在研究中长期关注的比利时社会为例，在政府大力引进外籍劳工之后60多年的时间里，国际移民与本地社会之间相互的关注与了解非常少，直到大家发现外籍移民在社会中越来越常见，他们的文化与本地居民相距甚远，特别是在极右翼政党在选举中崛起、布鲁塞尔发生移民青年的骚乱事件之后，政府才开始重视并制定相关政策。即便如此，比利时的移民融入政策在不同时期也发生了很多变化。因此，我觉得各国移民融入政策的讨论不能脱离它背后的具体背景。

澎湃新闻：MIPEX这样的国际指标对于国家制订移民政策有何意义？中国可以如何应用指标？

Solano：MIPEX工具已经为政策制定者与学者所广泛使用。它为政策制定者提供了一份快速参考指南，以评估其政策变化的影响，并了解自己国家移民融入政策的优势及可以的改进领域。决策者可以将这些优势和劣势与处于类似情况的其他国家进行比较，并为新政策找到灵感。

许多学者也使用MIPEX展现了各国移民融入政策的差异也体现于当地移民融入的结果和对待移民的态度。MIPEX所涉及的政策领域会影响移民和公众对于社会不平等的看法。因此，政府可以通过MIPEX了解一些政策方针和政策变化所带来的（潜在）影响。

目前MIPEX的主要局限在于，它仍然以欧洲和西方国家为主。这限制了数据比较的可能，尤其是当涉及到非欧洲、非西方国家时。因此，我们未来的目标是将研究扩大至更多亚洲国家。我们还想把指数带到非洲，那里是目前唯一没有被MIPEX覆盖的大陆。

李晶晶：在MIPEX研究中，移民是一个笼统的概念，并没有做任何区分，但如果要做相关的研究，了解一个国家中的外籍移民具体是什么样的人就非常重要，包括人口结构，他们的年龄、性别、受教育程度，以及来源国。比如，中国现在重视高端外籍人才的引进，那对于移民的技术分类可能就比较重要，这样才能更有针对性地制订政策。

同时需要认识到，一个国家的移民政策不一定是完整的、统一的。比如到目前为止，比利时南北地区甚至是布鲁塞尔地区的移民政策都是不连贯的——北部采取中央集权式的移民融入政策和实践，而南部则采取以社会经济融入为主、国家干预为辅的策略，并以社会组织和地方市政作为促进移民融入的主要力量。因此，所谓移民融入政策并不是铁板一块，而是具有很多种模式，中国今后有关移民融入的相关实践可能也需要根据各地的实际情况来做相应的调整。

澎湃新闻：具体来说，中国可以如何进一步提升对外籍人才的吸引力？

李晶晶：高技能移民来到中国，他们随行的家属和子女如何也能在这里安心生活，这是非常重要的考量。他们需要的支持包括对所在城市的知识了解、语言的培训、一定程度的社区参与等，如果针对这些方面制定一些政策，或者在地方层面有所行动，能帮助这些非高端劳动力、但又不得不来到中国生活的群体更积极地融入地方生活。

从目前的数据来看，中国的外籍移民大部分集中在一线城市，因此可以这些主要聚居地为试点，做一些相关的政策试验。例如，上海已经在一些社区开展包括语言学习、社会导向等在内的移民融入课程试点。在比利时，类似课程是所有新移民的“必修课”。

在试点的同时也需要考虑，如何为试点工作人员提供支持。我从现有政策和相关媒体报道中了解到，目前前线工作人员有大致的工作框架，但在具体执行的过程中，他们对于所谓外国人的理解可能有限。从这个角度来看，工作人员也需要更具体的支持。

值得注意的是，在比利时，移民接收办公室从业人员的语言能力非常广泛。一方面这与国家的背景有关，另一方面，他们积极邀请移民的后代参与工作，因为只有提供足够广的语言选择，才能帮助移民在相对短的时间了解、参与社会。目前中国以英语为主要媒介语言，这在未来可能需要一些调整，据我了解，有部分在华外籍人士的英语并不好，但因为大家在中国都用英语交流，才不得不去学。

此外，我在梳理文献和报道中看到，外籍移民子女在中国受教育机会，特别是进入中国普通中小学教育的机会对外籍人才来说很重要，但由于一些现行政策的制约，外籍人士子女就学几乎是以国际学校为主。

在MIPEX的评分中，中国在移民教育政策领域的评分不理想，但还是要指出，指数是以全国性、已成文的政策来打分，没有考虑到中国一些地方的试验，比如在上海和北京，其实已经有一些政策帮助外籍人才子女在中小学阶段的教育融入。未计入评分不代表地方上没有相关的政策试验。

Solano：移民融入政策中的教育是中国最需要关注的领域。完善的、有针对性的教育政策不仅对不同教育轨道上的弱势群体有所帮助，更会对有资格受益的贫困儿童产生积极的发展影响。低技能移民的孩子可以成为未来的人才，实现向上的社会流动。

在这方面，韩国在亚洲国家中处于领先地位。韩国的教育政策对移民提供几乎平等的义务和非义务教育机会，以及有针对性的校园支持(例如语言支持)。不同背景的移民家庭子女都能得到入学帮助，学校能照顾到他们的特殊学习需求，教师接受多样性培训。

整体来看，中国的移民融入相关政策对高技能外籍人才更有利，特别是在长期定居方面，这可能符合中国的发展需要，但需要指出的是，中国社会中也有中、低技能的外籍流动人口，如果提供基础以及更有针对性的支持，他们也有可以被挖掘的潜力。

比如在就业方面，中国还应加大对低技能移民自雇活动的支持。我在我的博士毕业研究中采访了在意大利和荷兰的摩洛哥创业者，发现大部分人与中国公司或者移民到中国的朋友有联络，因为摩洛哥人消费很多茶叶，这些创业者便从中国进口绿茶，卖给在欧洲生活的外来移民。可以看到，促进移民的融入也可能对移民流入地的货物进出口带来积极影响，而根据MIPEX最新的研究，日本与韩国这两个亚洲最发达的经济体，都为移民提供了平等的自雇机会，这已被证明有助于社会的经济增长。

澎湃新闻：从中国当前的发展阶段来看，政策是否应该先着重关注国内流动人口的地方融入？

李晶晶：我们从西欧的经验可以看到，早期他们对移民的本地融入一点也不关注，外籍劳工移民在他们看来是暂时性、季节性的移民，一旦挣到了足够的经济资本，就会返回原籍国。但事实上，恰恰相反，很多劳工最终留下来成为永久移民，甚至以家庭团聚的方式，把他们在原籍国的家人带到了移民流入地。可是，由于移民政策长时间的缺失，外籍移民没有得到本地社会的支持，特别是融入方面的支持，他们只能发展自己的族裔空间，后来导致了一些社会矛盾。

因此，即便现在外籍人口占中国总人口比例很低，还是要通过政策、社区补助等手段促进他们的融入，加强与本地社会、文化和人民的互动，增强他们对中国语言文化的归属感和认同感，让他们有选择能不仅以经济移民的身份在中国生活。

我觉得决策者最终需要意识到并认可移民作为一个积极行为主体的能动性，那些已经对中国有一定了解的移民不只是被动的政策实施对象，决策者可以调动他们的力量，让他们成为中国与国际社会沟通的渠道和对象。

例如，在新冠疫情早期，很多在中国的外国人，特别是不同国家的留学生，是最早一批从中国发出支持声音的人，他们在外国媒体和政客都不理解中国的情况下，用自己本国的语言向本国的民众介绍中国的情况以及政府的措施，反抗他们国家主流媒体对中国负面、主观的判断。所以，外籍移民是不能被忽视的，一个很重要的群体。

Solano：人们需要意识到融入社会的移民可以为社会与国家经济做更多贡献，从这个角度来看，对他们的支持缺失可能会产生相反的效果。对于中国来说，随着国家的发展，外籍移民的社会融入问题会越来越重要，因此，为未来做好准备是有必要的。

此外，我们也注意到，有时候，一个国家针对外籍移民制定的政策也与其为内部流动人口制定的政策相一致，比如印度，无论是针对外籍移民还是国内流动人口，其社会融入政策都有待完善。因此，如果是从基本公共服务均等化或者社会保障公平性的角度考虑，只要是社会的一份子，他们的融入问题都需要被关注。