“十四五”时期检察工作如何做？最高检专家咨询委员建言献策

11月9日下午，最高人民检察院召开“十四五”时期检察工作发展规划征求意见座谈会，2位最高检荣誉专家咨询委员和6位最高检专家咨询委员就做好“十四五”时期检察工作建言献策。现将专家发言摘要如下，以飨读者。

构建刚性法律监督体系

中国政法大学教授 樊崇义

➤ 一是要进一步追求高质量的检察工作发展。

新的历史时期，检察工作要服务保障经济社会发展大局，不断适应和满足人民群众的法治需求。同时，检察机关自身“四大检察”“十大业务”的发展也应当追求高质量。提升检察工作自身质量，就推进认罪认罚改革工作而言，就要进一步保障值班律师切实履行辩护权，在办案中把握证据质量，规范控辩双方协商程序。因此，建议将检察发展质量在规划中体现。

➤ 二是进一步完善刚性的检察监督体系。

检察机关要立足于宪法和法律规定的国家法律监督机关的定位，实现在办案中监督，在监督中办案，进一步创新举措、强化落实，在法律监督的落实举措和程序上下功夫。刑诉法已经赋予了检察机关法律监督的调查权，但是法律监督组织、人员、程序，以及程序性的制裁措施，仍然是短板，或者说是空白。今后五年规划必须在法律监督的专门性上下功夫，真正将检察机关的“软监督”变成“硬监督”，构建刚性的法律监督体系。

➤ 三是进一步培养过硬的法律人队伍。

检察机关要重视人才培养、队伍建设，培育适应新时代发展的合格法律人。合格的法律人要具备法律基础知识，要对法律规定准确理解和适用，要具备法治理性，从机械司法向理性司法转变。检察机关要把法治理念融入队伍培训中，让检察官养成人民至上、生命至上的司法办案理念，参与构建“以人民为中心”的人权保障体系。只有这样，才能办好案、办人民群众满意的案，让人民群众有更多的法治获得感。为此，要加强理性培训，也就是强化法哲学的学习。作为一名法律人，不仅要具备法律知识和对法条的理解，而且要从哲理上加强提升和深思，对“天理、法理、人情”的哲学理论和理念，都要体现在办案中。

提升检察工作国际交往能力

北京大学教授 饶戈平

规划指出检察工作要服务国际交往，这是以往很少提到的。随着中国国际地位的提高和国际交往的增强，如何发挥好检察工作在这方面的作用是一个新题目。在国际交往方面，规划把推动完善“一带一路”沿线国家和地区的司法协作机制放在首位，很有必要，但还可以更拓宽一些。检察机关应该多关注，如何在“十四五”期间充实、提高和加强我国的国际司法协作这一问题，特别是要同外交部门通力合作。司法协作不仅事关维护国家安全和惩治国际犯罪，还可体现中国检察工作的诚信、专业和高品质，展示我国法治建设的进步，在国际交往中很有意义。

加强国外检察制度研究。要提升检察工作的国际交往能力，需要做的工作很多，加强对国外检察制度的了解和研究就是一项基础性工作。建议检察机关和高校教学科研加强合作，共同开展对国外检察制度的比较研究，培养这方面的人才。

强化对法院生效判决的监督力度，采取有效措施监督纠正司法不公的案件，提升监督实效。

在推动构建新发展格局中发挥更大作用

中国政法大学校长 马怀德

检察机关在推动构建新发展格局中应当发挥更大作用。相应有几个问题也应提一下。第一是营商环境问题，检察机关在营商环境改善促进方面发挥了很好作用，在构建市场化、国际化、法治化营商环境方面，检察机关应承担怎样的责任？需要在规划里体现。第二是金融安全问题，检察机关承担着打击金融犯罪，维护社会金融秩序和金融安全的职责。在发挥职能作用保障金融安全方面，应该有专门的论述；比如我国内外贸一体化进程中，哪些方面需要检察机关发挥服务保障职能的，也可以在规划中加以补充。第三是如何进一步明确监检衔接中的权力规范和制约，建立更为明确、严格的办案规范和程序，不断推进监检衔接的规范化和制度化，更有利于监检共同履职，进而构建起有效的权力运行监督机制。

不断提升检察官队伍素质和能力。我们下基层调研，发现队伍建设问题依然是短板。法学教育进行这么多年，但是迄今为止，我们的高素质高学历基层政法干部仍然十分缺乏，尤其是一些贫困偏远地区、西部民族地区。规划中把检察官培训作为重点，我非常赞成。希望更进一步，加大对检察官能力素质教育培训，招收更多高素质法治人才进入检察队伍。把那些具备条件，但又受一些门槛限制的人才招进来，在“十四五”期间为基层充实更多优秀的法治人才。

加强实务部门与高校资源的优势互补。把实务部门的优质实践教学资源引入到高校，“提前介入”人才培养是落实习近平总书记法治人才要求的重要内容。希望检察机关的领导和专家能够到高校承担相应的教学工作，参与教材编写、课程设置、人才培养方案设计等工作。我们院校真正实现“订单式”培养，为政法队伍输送符合实际工作需要的合格人才。

此外，规划中提出繁荣法律政策和检察理论研究的同时，也提出深入开展法治宣传教育的要求，张军检察长担任中学法治副校长亲自授课已经开了好头，做了很多工作，检察机关在普法宣传、法治教育方面的作用日益彰显，希望写入规划并继续保持下去。

进一步尊重和保障人权

中国人民大学教授 韩大元

党的十九届五中全会对未来中国五年发展和建成社会主义现代化国家的远景目标做了重要战略判断，对法治国家以及对“推进人权事业的全面发展”提出了明确要求。人权与法治是凝聚现代国家与社会共识的最大公约数，也是“后疫情时代”人民群众的新期待与新需求。最高人民检察院的十四五规划紧紧围绕十九届五中全会的主题与精神，把“以人民为中心”作为推进检察工作的出发点与目标，提出了务实而明确的五年发展规划，强调了检察机关作为国家法律监督机关的担当与使命，为检察工作落实人权保障提出了清晰、有预期的工作思路、任务与目标。

“以人民为中心”是中国共产党的宗旨，也是中国国家制度的核心价值，具体表现为宪法规定的“国家尊重和保障人权”原则，成为检察工作的生命线。宪法赋予检察机关法律监督权的目的就是维护国家法制统一，保障人权，制约公权力，包括监察权、侦查权与审判权，塑造社会基本共识。人权保障是检察机关“四大检察”的共同职责，直接关系国家人权保障水平，也影响中国在全球治理中的形象与话语权。在编制和落实规划过程中，要进一步提高检察官的人权意识，切实改变“重打击轻保护”的执法观念，使尊重和保障人权成为广大检察官自觉的执法理念与方式。

在最高检十四五规划中，需要认真总结十三五规划的经验，在充分肯定成绩的同时，也要正视存在的问题，在如何强化检察制度的人权保障功能上下大力气，按照五中全会精神，积极探索有效的人权保障新机制。比如，如何降低审前羁押率是当前检察工作中急需解决的现实课题。张军检察长反复强调，要进一步降低逮捕率、审前羁押率。能不捕的不捕，能不羁押的不羁押，有效减少社会对立面。在中政委、最高检的积极推动下，审前羁押率有所下降，但总体还是比较高的。我国司法实践仍实行“羁押为原则，非羁押为例外”的做法。这与国际通行的司法准则与法治国家建设的要求相比，还是有差距。

降低羁押率是一项系统工程，要进行理念的转变、体制的改革、机制的调整以及制度的设计等。当前，检察机关也在推进各项改革，包括逮捕听证化改革、羁押必要性审查制度、捕诉一体机制改革等。同时，需要推动羁押替代措施的权利化、智慧化改造，进一步明确取保候审是被追诉人的一项权利，并对取保候审进行类型化改革。要利用现代信息科技手段，打造数字监控平台，通过电子手（脚）环、“非羁码”等方式强化对被取保候审人的监督管理。最近杭州推行的“非羁码”是一项值得推广的有益改革。

强化公益诉讼保护公共利益

北京大学教授 张守文

最高人民检察院需要从服务和保障国家经济社会发展大局的角度，依法履行各类法定职能，全面推进检察工作。

➤ 第一，保障新发展格局的构建。

要推进“双循环”，就需要建立全国统一的大市场，形成统一开放、竞争有序的市场体系，并不断优化营商环境。为此，各级检察机关需要在法治框架下依法履行相关职能，全面落实新发展理念，体现检察工作的“发展导向”。例如，在批捕、公诉等重要领域，需要切实落实罪刑法定原则，并在法治框架下体现谦抑性和包容性，做到“少捕慎诉”，从而营造良好的法治环境，这是最重要的“发展环境”，尤其有助于构建新发展格局，落实新发展理念，形成新发展法治。

➤ 第二，扩展强化公益诉讼，切实保护公共利益。

随着社会主要矛盾的转变，人民对公平正义等有更高的期待；同时，在经济社会发展过程中，侵害公共利益的问题会更为突出，更需要检察机关的有力保护。近几年，检察机关全面推进公益诉讼，取得了很大成效，有效保障了公共利益。

随着检察机关业务能力的不断提升，需要对社会公众期待的保障公共利益的需求有更多的回应。目前检察机关立足于公益诉讼的几个基本领域，展开了积极、稳妥的“等”外探索。这些扩展公益诉讼范围的努力，对于切实保障公共利益非常重要，在“十四五”时期仍需继续推进。

当然，公益诉讼范围的扩展也需要注意“需要与可能”，对公共利益的理解也不能“泛化”。同时，还应解决好相关的体制和机制问题。一方面，在相关法律的制定和修改过程中，要根据需要赋予检察机关提起公益诉讼的职权，另一方面，也要建立和优化检察机关与立法机关、行政机关的协调机制，尤其应加强检察机关的能力建设，这对于解决新问题，全面提升国家治理能力都非常重要。

在“十四五“时期，随着社会主要矛盾的转变，对高质量发展提出了更高的要求，保障公共利益的任务会更为繁重。除了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域外，涉及未成年人保护、消费者保护以及个人信息保护等诸多领域的公益诉讼，都可能会有新的拓展。强化和拓展公益诉讼，对于维护经济社会发展秩序，有效解决新发展格局下的新问题，切实推动高质量发展，会具有更重要的意义。

上述两个大方面，一方面在传统的打击犯罪等领域，需要服务国家经济社会发展大局，体现检察工作的“发展导向”；另一方面，在新兴的公益诉讼领域，还要适度扩大公益诉讼的范围，切实保障公共利益，尤其是公共安全。因此，上述两个方面事关“安全与发展”两大价值的兼顾与协调，也会影响检察机关的全面履职和未来发展，在规划中应着重加以体现。

优化职能，推动“四大检察”创新发展

中国人民大学教授 张新宝

刑事检察方面，要加强对残害妇女、儿童，尤其是性侵害未成年人案件的监督力度。规划对这类案件的工作流程写得比较细，但是对于打击的重点等就没有展开。

民事检察方面，规划已经有了虚假诉讼的相关内容，建议还要加强对恶意串通，损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益案件的民事监督。这类案子中，当事人互相串通，跟国家司法人员串通，损害国家利益、他人利益，社会影响很坏，要加强这方面的民事检察监督力度。

行政检察方面，建议探索开展对高考等国家重要考试的监督，这是人民群众特别关注的问题。对于破坏国家考试秩序类的犯罪行为，除了惩治，更应该从源头上预防。

公益诉讼检察在这些年取得了长足的发展，各方面的工作都开展起来了。现在有一部呼之欲出的法律——个人信息保护法，草案中有一条涉及公益诉讼的条款，即“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、履行个人信息保护职责的部门和国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼”。我认为，公益诉讼的内容只写一条有点少，而且放在法律责任一章，逻辑上不顺。建议公益诉讼可以单独列出来，因为检察机关代表国家来提起公益诉讼，保护不特定大多数人的利益，这不单单是一个法律责任问题。如果公民个人信息被侵害，个人去打一场私益诉讼，劳神费力不说，因为证据等因素不一定能胜诉。检察院可以利用专业知识、调查和组织能力，把众多被害人集中起来，代表他们开展公益诉讼，遏制大规模严重侵害公民个人信息的行为。

提升和改进检察观

中国社会科学院法学研究所研究员 刘仁文

我认为，需要以人权保障为基点，从司法规律出发，高举人道主义的旗帜，以此来提升和改进“十四五”时期的司法观、检察观。

首先，加强对侦查机关的监督和引导。以审判为中心倒逼我们提高审查起诉和侦查工作的质量。总的看，侦查质量亟须提高，侦查羁押期限的一延二延三延严重，延长羁押期限几成常态，捕后提出的补充证据的意见得不到很好落实，这些问题严重制约着案件后续环节的效率和质量。检察机关应加强与侦查机关的互动和沟通，规范提前介入工作。例如，我们有的检察机关在退回补充侦查时，就简单的一句“事实不清，证据不足”，应当具体指出哪些事实不清、哪些证据不足，这样侦查机关就能更有的放矢地去开展补充侦查工作。加强司法职业培训一体化建设，让侦查人员、检察官、法官、律师一起参加培训，互通理念，互相理解。

其次，切实降低审前羁押率。“审前取保是原则，审前羁押是例外”，这既是国际人权公约的要求，也是法治发达国家和地区的普遍做法，更重要的是，它是我国人权保障、贯彻无罪推定原则的必然走向。近年来，我们在降低审前羁押率方面已经取得了显著进步，来自司法实践中的反馈也是积极而正面的。例如，在江浙一带，虽然流动人员犯罪的比例较高，但审前羁押率却得到较大幅度的下降，被取保的人逃跑率极低。应当看到，大数据时代的到来给我们重塑强制措施的体系带来了历史性的契机，杭州的“非羁码”和之前的电子手铐等技术为降低审前羁押率提供了良好的替代措施。进一步降低审前羁押率将给我们整个刑事司法格局带来重大调整，对于彰显法律的温度、提高人性化执法、在国内外为我们的人权和法治事业加分，都会带来现实而深远的影响。

再次，高度重视出庭公诉的能力建设。刑事检察在“四大检察”中所占比重最大，以审判为中心的诉讼制度改革对公诉工作提出了更大挑战和更高要求。公诉人的出庭能力建设对检察机关至关重要，许多正反两方面的例子都说明，能否拥有一支政治、业务过硬的公诉队伍，不仅事关案件的质量和法治的形象，还对我们检察机关的公信力以及法治宣传效果等方面有潜移默化的影响。同时，要事业留人，确保那些优秀的公诉人留在公诉队伍里，增强其职业荣誉感和获得感。

建立非法证据排除通报制度

清华大学教授 张建伟

对于检察事业的未来发展，我的期待和建议是：

其一，以司法推动立法。检察机关在司法中，对于法律改革有着切身的需求与体会，未来应当立足于司法的认知和需要为立法出谋划策，推动相关法律的建构与完善，包括：刑事诉讼制度中起诉变更原则的确立和撤回起诉制度的完善；基于余金平案件引发的一个制度改良需要——检察机关为有利于被告人的抗诉，尤其以量刑过重为由提出的抗诉，应当通过法律或者相关司法解释明确适用禁止不利益变更原则；探讨并适时推动治安司法体系的建构，将“醉驾”案件纳入新的违警罚制度中，建立治安或者违警法院，设定违警罚司法程序，将“醉驾”案件不计入犯罪前科记录；探讨并适时推动在刑罚执行中取消减刑制度，完善假释制度作为服刑人员鼓励机制；对于未成年人案件司法中发现的虐待致死致伤案件法定刑过轻问题，推动刑法修改，解决罚不当罪的问题；探讨自诉制度改革，对于检察机关担当自诉的制度、对告诉才处理的案件的诉讼进程提前的问题进行研究，在条件成熟时推动相关制度改革等等。

其二，为检察监督范围和方式创造新的局面。强化羁押合法性审查，杜绝超期羁押问题；在技术侦查和搜查、扣押程序中，推动检察审查制度；研究和适时推动在地方选举，特别是基层选举中介入检察监督等等。

其三，建立非法证据排除的通报制度。排除非法证据不是目的，校正侦查取证或者调查取证的行为才是目的，检察机关或者审判机关排除非法证据，案件照诉照判，侦查机关或者调查机关势必无知无感，起不到通过排除非法证据遏制不法取证行为的作用，为此应当建立非法证据排除的通报制度，将排除证据的情况向侦查机关或者调查机关进行通报，以这种“痛感传递”方式发挥非法证据排除制度的效果，并结合纠正违法和检察建议形成综合效应。

其四，认真对待检察人才，重新认识司法人才观。在如何识人（检察官人才标准）、如何用人（如何人尽其才）和如何留人（创造司法职位吸引力）方面多下功夫，从物质待遇和精神满足方面着力解决司法人才流失问题；在司法人员培训方面，注意研究检察官的知识结构不完整问题，对于法律院系未能提供的知识供给，通过更加有针对性的专业培训，使得司法需要的专业知识短板得到弥补，培育检察系统的实务专家群体。

其五，在司法体制改革中，除了纵向遴选制度外，从我国古代官制中汲取营养，研究域外，主要是日本、韩国的司法官地域转任制度，避免司法人员与地方形成利益连接，影响司法独立性和廉洁性。

其六，在司法体制内，继续探讨权力下放和加强管控的矛盾问题，从司法规律出发，协调检察长负责制与权力适当下放给检察官的冲突问题，为权力下放还是上收提供决策依据。

其七，有美意良法，也要有落实法律的机制，避免某些法律制度实施后成为僵尸制度。检察机关以指标控制方式推动认罪认罚从宽制度有其阶段性需要，没有这一指标控制，检察人员适用这一制度的动力不足，但是长期实行指标控制，也非治本之道。如何使法律制定后形成司法自如运行状态，回归法治原则下的司法自然主义，是一个难题。化解这一实践难题，是改善法律落实中的司法被动局面。

其八，在影响性案件中发挥检察职能作用，提升检察工作的社会认知度和尊崇度，对于一些指标性案件，各级检察机关应有适当的敏锐性，要有快速反应意识和行动。近年来检察机关在回应社会关切、发挥检察机关作用方面取得了值得赞叹的成就，如正当防卫的几起案件以及扫黑除恶中检察机关发挥的把关作用，都提升了检察机关在人民群众中的地位，取得了很好的政治效果、法律效果和社会效果，这种局面应当继续保持并发扬光大。

（来源：检察日报 图片：程丁）