“南海行为准则”稳步推进，但“准则”之外长治久安还需互信

11月12日，中国国务院总理李克强在出席第23次中国-东盟(10+1)领导人视频会议时表示，南海是地区国家的共同家园。当前南海局势总体稳定，中国与东盟国家坚持从大局出发，努力深化合作，积极管控分歧，全面有效落实《南海各方行为宣言》（DOC，以下简称《宣言》），稳步推进“南海行为准则”（COC，以下简称“准则”）磋商。

李克强曾于2018年提出争取三年达成“准则”的愿景。据中新网11月12日报道，李克强表示，作为《宣言》升级版，“准则”将更富实质内容、更有效力、更具可操作性，为南海的和平稳定进一步提供坚实的制度保障。中方致力于早日达成“准则”的态度始终如一，决心坚定不移。中方呼吁各方克服疫情干扰，积极创新思路，以灵活务实的方式加快磋商进度，向国际社会表明我们有智慧、有能力管控好南海局势、维护好南海的和平稳定。中方愿积极考虑在疫情条件允许后，尽早在华举办面对面磋商，推进“准则”二读。

今年暴发的新冠肺炎疫情，影响了“准则”磋商的进展。中国南海研究院院长吴士存近日在“海洋合作与治理论坛”上接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访指出：“今年本应该开始进行‘准则’的第二轮审读，可惜由于疫情影响，计划当中的工作组磋商和高端会议未能如期举行。”

另外，随着“准则”磋商内容的深入，会有更多分歧浮现。“究竟能否如期进行第二轮与第三轮审读，我们不能过于乐观。因为一旦进入第二轮审读，就会涉及实质性问题。随之而来的将是包括东盟内部的、其他声索国之间的、中国和其他国家之间的分歧。能否按照原来设想在三年内如期达成‘准则’，可能还会有变数。”吴士存说。

 推进“准则”磋商是共同意愿

“南海行为准则”是对2002年中国与东盟签署《南海各方行为宣言》的推进和落实。根据外交部网站，2002年11月4日，在金边举行的中国与东盟领导人会议期间，中国与东盟各国外长及外长代表签署了《南海各方行为宣言》。《宣言》是中国同东盟国家共同签署的一份重要的政治文件，体现了各方致力于维护南海稳定、增进互信和推进合作的政治意愿。

推进“南海行为准则”磋商是中国与东盟国家共同的意愿。2017年5月18日，在中国与东盟国家的共同努力下，“准则”框架文件得以出台并于当年8月5日获得第50届东盟外长会议一致通过。

据外交部网站，11月8日国务委员兼外长王毅在北京会见东盟十国驻华使节。中国与东盟双方都表达了致力推进“准则”磋商，维护地区和平稳定的意愿。

全国人大外事委员会副主任委员、清华大学战略与安全研究中心主任傅莹在“海洋合作与治理论坛”上指出：“海洋的公共性和流动性决定了没有一个国家可以独立、独自地解决全球性或区域性海洋问题，唯有依靠合作才有出路。多边主义是国际社会探寻应对新问题、新挑战的必由之路。解决海洋问题有赖于各国本着共同安全、合作发展的理念去实践。”

《外交官》杂志9月28日文章指出，美中两国间关系加剧紧张让东盟国家陷入困境。无论如何，中国都是东盟国家“搬不走”的邻居，但美国却“变化无常”。文章引用新加坡总理李显龙的话说：“（东盟国家）处于各大国利益的交汇处，必须避免被夹在中间，或被迫做出有失偏颇的决定。”

据新华社报道，5月24日，王毅在两会记者会上表示，“准则”磋商目前已进入案文第二轮审读阶段。中国与东盟国家已就早日达成“准则”形成明确共识，我们实现这一目标的信心和决心是坚定的，不会受到外界的任何干扰。中方将继续同东盟各国加强协作，尽早重启因疫情而暂停的“准则”磋商，并且积极探讨新的海上合作方式，切实维护好南海地区的和平稳定与发展繁荣。

“令人欣慰的是，虽然各方对一些细节还存在争议，但‘南海行为准则’的磋商正不断积累共识，取得进展。”傅莹在“海洋合作与治理论坛”上说道。

“准则”生效不意味南海和平万事大吉

近年来，美国等域外国家在南海活动频繁。美国总统国家安全事务助理奥布莱恩近日公开发表声明称，美国海岸警卫队将在西太平洋部署加强版的快速反应巡逻舰，执行海事安全任务，以抗衡中国的活动。

吴士存还向澎湃新闻表示，美海岸警卫队表面上说来南海是执法，其实是打着“执法”的幌子搅局南海，“美海岸警卫队派舰频繁前往南海的麻烦在于，（中美）两国海警之间没有安全管控机制，其频繁进入南海，不利于南海和平稳定。”

中国外交部发言人汪文斌9月28日也指出，美国频频拿“军事化”说事，实际上是为其加强在南海军事部署和活动、维护其海上霸权制造借口。美国军舰战机常年在南海开展频繁密集活动，大搞各类军事演习和抵近侦察，蓄意加剧南海紧张局势，耀武扬威。美国才是南海“军事化”的最大推手。

近年美国推动南海局势升温的种种行径，可追溯到奥巴马政府时期。2010年，时任美国国务卿希拉里·克林顿发表“河内声明”，公开介入“南海行为准则”协商问题。2017年5月“准则”框架文件出台后，美国特朗普政府又开始拉拢日、澳两国，要求“准则”最终案文应“有法律拘束力、有意义、有效，同时与国际法保持一致”。

武汉大学中国边界与海洋研究院、国家领土主权与海洋权益协同创新中心国际法学专业2015级博士研究生陈慈航与武汉大学中国边界与海洋研究院教授孔令杰在刊登于《东南亚研究》2018年第3期的《中美在“南海行为准则”问题上的认知差异与政策互动》中指出，美国政策目标包括两个层面。第一，是希望通过在南海问题上支持东盟成员国的主张，利用南海问题离间中国与东南亚国家的关系，与东南亚国家一道在南海问题上制衡中国，进而巩固其在包括南海在内的东南亚地区的主导优势，减缓中国崛起的速度并增加其崛起成本。第二，是将《联合国海洋法公约》等国际法规则全面适用于南海地区，将南海纳入以美国为首的西方国家主导下的全球海洋秩序之中。

东盟声索国与中国之间同样存在分歧。澳大利亚新南威尔士大学的名誉教授卡尔·塞耶（Carl Thayer）认为，“南海行为准则”有关谈判的难点在四个方面：南海不确定的划界、对争端解决机制存在分歧、对冲突管理的方法不同、“准则”的法律地位难以确定。

吴士存则告诉澎湃新闻，“准则”一旦制定完成、签署生效，肯定会对南海问题有积极作用。但是其作用多大，取决于其约束力和各方执行与遵守“准则”的意愿。而域外国家在南海也有利益诉求，它们对“准则”的认可和支持也会产生影响。因此“准则”生效不意味着南海和平稳定的问题就万事大吉。

“要实现长治久安，需要中国和东盟国家之间互信。在争议解决之前要通过共同开发来积累互信，营造良好环境，最终长治久安还是要完成南海最终的划界问题。”吴士存说道，“目前，‘准则’的磋商还没有画句号，我们不能太乐观。”