中科院研究员建言十三五城镇规划：应避免五个认识误区

日前，中国科学院地理所研究员、中国城市规划学会顾问胡序威发表了“致规划界的一封公开信”，提出在当前编制“十三五”规划进程中，中国应避免进入以下几个认识误区。

胡序威从上世纪80年代开始就关注中国城镇化问题，12月1日他在接受澎湃新闻记者采访时表示，在以往的城镇化过程中，出现了不平衡发展，而要全面建设小康社会，从现在开始就必须补上广大农村就近城镇化发展这块“短板”。

澎湃新闻：从您的公开信内容来看，是否觉得过去对农村地区的城镇化问题重视不够？

胡序威：过去一段时间里，中国注重发展城市群，城市群都在发达地区、发展条件比较好的地区，像长三角、珠三角，这当然没有错，但城市群、大城市以外的广大农村地区也需要城镇化，而且是就近的城镇化，却没有引起足够的重视。现在是很多农村地区的人千里迢迢来到大城市或城市群中的各个城市，这是一种远距离的城市化。

澎湃新闻：这种远距离的城市化促进了大城市、城市群发展，是否也带来了负面影响？

胡序威：长三角、珠三角城乡差别已经缩小，城市与乡村的生活水平也比较接近，具备了城乡一体化的条件，但也必须看到，大城市中近年来因为人口聚集，城市区不断扩大，交通拥堵，房价高涨等城市病也越来越明显。另一方面，因为广大农村地区发展相对滞后，大城市人口才会越来越多。

澎湃新闻：这是否意味着在发展中出现了城乡不平衡的状况？

胡序威：在城镇化过程中由于出现了不平衡发展，导致城乡差别很大，尤其是发达的城市群地区与中西部及广大农村的差别更大，而且有越来越大的趋势。现在的“两条腿”走路，一条腿快了，另一条腿则是慢的，城乡协调发展的话就要补上农村地区这一块，这样才能平衡。

澎湃新闻：为何强调农村地区的就近城镇化？

胡序威：近城镇化与发达地区的城市化不一样，是分散的以中小城市为主的，城市群则是集中的。由于在城镇化过程中，农村地区大量非农人口的出现和转移不可阻挡的，从事农业生产的人会越来越少，在广大农村地区以发展现代化小城镇和中小城市为主的就近城镇化，至少可以吸引一部分人就近打工，而且就近城镇化，将农村地区与城镇化结合起来，农村也不会衰落，发展城乡一体化也有了可能。只有农村地区发展起来，就近城镇化发展起来，城乡差别才能缩小。要全面建设小康社会，绝不能忘了广大农村地区，要把农村地区作为重点来抓。

胡序威致规划界的一封公开信

我认为在当前编制《十三五规划》进程中，应避免进入以下几个认识误区。

一、不能以《全国主体功能区规划》划定的限制开发区和禁止开发区来限制和禁止这些地区的城镇化

《全国主体功能区规划》对保证我国经济社会的绿色发展和可持续发展有重要意义，应该认真贯彻执行。但在规划中划出的限制开发区和禁止开发区主要指对开发当地资源和环境的限制和禁止，不能以此来限制和禁止当地的城镇化。城镇化主要指由农村人口转变为城镇人口的过程。将生态脆弱地区过于分散的农业人口，适当地向就近城镇转移，改为从事非农产业，将有助于对生态环境的更好保护和修复。对农产品主产区的限制开发，主要从保护农区宝贵的耕地资源，保证农区综合生产力的持续增强考虑，限制工业区的过度开发和城市建设用地的无限扩张。然而许多主要农产区往往也是农村人口很密集的地区。这些地区的发展不能只靠农业，大量富余农村劳动力向非农产业转移，是不可阻挡的趋势。除了向都市圈和城市群的远距离转移外，在广大农业区内就近转移的城镇化也必须引起足够的重视。我国的城镇化，必须坚持以在国土重点开发区和优化开发区集中发展大中城市为主的都市圈、城市群和在广大农村地区分散发展以小城镇和中小城市为主的就近城镇化相互密切结合的两条腿走路的方针。

二、不能把设市的市域都看成城市

现今我国的许多媒体，把设市的整个市域都看成城市，如曾把重庆市说成拥有3000万城市人口的世界超级城市。又如2015年10月8日《光明日报》的一篇报道，在全国城市人口规模的排名榜中，重庆市仍列首位，大于上海市和北京市；而且还出现保定市大于深圳市，南阳市大于武汉市等诸多笑料。我国的行政区划自实行地市合并以市管县的体制以来，好多市都爱把自己管辖的地域范围都说成城市。其实许多市辖县都还是很落后的农村地区，所以不能只重视发展城市经济，不能以全市人均GDP、人均收入的平均值来掩盖市域内客观存在的巨大城乡差别。现今我国与发达国家的发展差距，主要不在城市，而是外围的农村地区。所以要在2020年全面建成小康社会，就必须加大对城市外围农村地区县域经济的发展力度，推动县域内部分农村人口的就近城镇化。这不是靠传统的工业化，而是靠农业的产业化和现代化，发展有特色的县域经济，加快县域内的基础设施建设和社会公共服务设施建设，大力发展各种为当地生产和生活服务的现代和传统的服务业，为农村人口就近向城镇转移提供大量非农就业岗位。着力改善农村地区的人民生活，发展包括金融、网上贸易、快递、旅游、文化、职业教育、环保、健康、养老等产业在内的多样化的服务业，将有效扩大我国的内需，为经济社会的发展增加新动力。

三、不能把精准扶贫只简单地理解为有针对性地帮助各家贫困农户发展效益较好的农牧生产

从长远发展看，靠各家农户可使用的几亩土地发展小农经济，没有多大前途。即使有些贫困户经精准扶贫开发后，使有些经营项目获得较好经济效益，但随着市场的变化随时都有可能返贫。其根本出路还是使农业生产走向规模经营的产业化和现代化，需要为多余出来的农村劳动力提供足够的非农就业岗位。可通过职业培训就近转业或出外打工，改为从事各种服务业将成为主要出路。可见，发展县域经济推进就近城镇化，为当地的贫困户就近提供更多的非农就业岗位，也应成为精准扶贫的有效举措。

四、不能把社会基本公共服务均等化理解为要把社会公共服务设施的建设均等分摊到所有农村

推进社会基本公共服务均等化，对缩小城乡差别，实现发展成果的人民共享有重要意义。但这只是要使城乡居民都能享受到社会基本公共服务，并不是要把社会基本公共服务设施的建设均等地分散建设到所有农村。一些高质量、高水平的社会公共服务设施的建设，如医院、中学、电影院、图书馆、体育馆等只能设置在城镇，可供周围农村共同享用。大力提高县城一级的社会公共服务设施的水平，缩小其与大城市之间的差距，可更好地体现社会基本公共服务的均等化。

五、不能在农村地区搞脱离城镇化的城乡一体化

我国很重视在农村地区搞新农村建设，却很少提到在农村地区推进就近城镇化。规划界一致认为今后我国广大农村地区的发展方向应是城乡一体化。但如果只强调新农村建设，而忽视在广大农村地区以发展现代化小城镇和中小城市为主的就近城镇化，又怎能最终实现城乡一体化。

以上管见，不一定都正确，仅供研究参考。