COP26：一届“最不坏”与“最紧迫”的气候大会

当地时间2021年11月1日，英国格拉斯哥，第26届联合国气候变化大会世界领导人峰会正式举行。  人民视觉 图

第26届联合国气候变化大会，官方名称为“《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会（COP26）”，刚于11月13日在英国格拉斯哥落幕。联合国气候变化大会自1995年起每年举行，迄今已是第26届。COP26本应在2020年召开，因疫情延期一年。

今年8月，联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的报告《2021年气候变化：自然科学基础》指出：未来几十年里，所有地区的气候变化都将加剧，极端高温和降水事件将越来越频繁；气候变化正在影响降雨分布，在高纬度地区，降水可能增加，而亚热带的大部分地区则可能减少；进一步的变暖将加剧多年冻土的融化、季节性积雪的损失、冰川和冰盖的融化、夏季北极海冰的损失等。

的确如此。在我们的身边，今年7月20日发生在郑州的暴雨刷新了近千年的世界城市暴雨记录。在大洋彼岸，今年2月间，百年难遇的暴风雪天气袭击了一向暖和的美国德州，引发了罕见低温冰冻。此外还有北美的极端高温和失控山火，西伯利亚北极圈内的反常高温，欧洲和亚洲今年夏天的严重洪涝灾害，非洲的干旱以及随之而来的沙漠蝗灾。这些今年频繁出现的极端天气事件及相应的灾害，不断提醒我们，应对全球气候变化已刻不容缓。

但即使面对严峻现实，即使全球范围内的共识已基本达成，不同国家间的利益博弈和激烈斗争仍不停歇，在这次的COP26上也一再上演。原定11月12日闭幕的COP26在超时一天后达成最终协议，即197个国家签署的《格拉斯哥气候协议》（The Glasgow Climate Pact）。

这份协议主要分为八个部分：科学发现与气候问题的急迫性；气候变化适应行动；适应行动资金问题；减缓气候变化；资金、科技转让和能力建设问题；损失和损害；执行机制；合作机制。

以下对COP26的核心成果及该协议要点做些解析。

一、目标：最终锁定“1.5 ℃”

全球升温控制为什么最终锁定仅1.5℃？

2016年11月生效的《巴黎协定》要求，将全球气温升幅限制在比工业化前水平高2℃以内，并寻求将气温升幅进一步限制在1.5℃以内的措施。2018年，一份由数千名科学家和多国政府编写的IPCC报告发现，通过将全球气温的升幅控制在较工业化前水平高1.5℃以内，可以避免最恶劣的气候影响。这份报告显然提出了更紧迫的目标。

但联合国环境规划署（UNEP）发布的报告《2021排放差距报告：热火朝天》显示，尽管全球不断提升气候雄心并强调“净零排放”承诺，但各国计划在2030年生产的化石燃料总量仍比实现《巴黎协定》1.5℃温控目标所限定的化石燃料生产量高出一倍还多。根据最新数据，全球气温已经比工业化前水平升高了1.1℃，这意味着，即使当前的减排承诺全部实现，全球气温仍可能在本世纪升高2.7℃。

好在各国的净零承诺一直在调整。COP26召开期间，一些关键国家如印度、泰国、尼泊尔、尼日利亚和越南等做出了新的净零承诺。至此，占全球经济总量90%的一百多个国家都被净零承诺覆盖。另有多国更新其“国家自主贡献”（NDC）或宣布了新的长期战略。印度作为全球第三大温室气体排放国，原来一直拒绝净零承诺，此次也宣布，到2070年实现净零排放。此前，中国也已经宣布了“2060年之前实现碳中和”的净零目标。

二、“硬约束”：官方硬杠“传统化石能源”

197个国家签署的《格拉斯哥气候协议》，其中一项涉及燃煤电厂与化石燃料补贴，这也是气候大会召开26次以来，首次明确提到针对化石燃料的措施。

1. 煤炭淘汰联盟

COP26召开期间，多国宣布达成了一项新的全球清洁能源转型协议，承诺逐步淘汰最肮脏的化石燃料煤炭。

在天然气、煤炭、石油这三种能源中，煤炭最为低效高碳。相同能量情况下，煤炭产生的碳排放量约为石油的1.5倍，天然气的2.2倍。COP26达成的清洁能源转型协议承诺，其中主要经济体到2030年，其他国家到2040年，结束煤炭投资，扩大清洁能源规模，实现逐步淘汰煤炭。

该协议有77个签署方，包括波兰、越南和智利等46个国家，其中23个国家首次承诺停止使用煤炭。当今一些煤炭大国仍需时日加入，比如世界最大的用煤国中国和印度，两国用煤总量约占世界的三分之二；比如澳大利亚，是世界第11大煤炭消费国和主要出口国。中国、日本和韩国这几个最大的煤炭融资国没有加入声明，但去年承诺在2021年底前结束煤炭发电的海外融资。

2.印度的“去煤”和“减煤”

作为COP26的主要最终成果，《格拉斯哥气候协议》第20条要求各缔约方“逐步淘汰”煤电和低效化石燃料补贴，认识到需要支持实现公正转型。印度在最后一刻反对使用“逐步淘汰”（phase out）的措辞，坚持使用“逐步减少”（phase down），包括中国、南非、伊朗等多国代表支持印度的提议。

对此，欧盟、瑞士、墨西哥代表提出批评，称临时修改用字是违反大会规定，若容许部分国家继续使用煤炭，更难将气温升幅限制在1.5℃，但最终，主张“淘汰”方妥协了。COP26主席、英国能源大臣夏尔马（Alok Sharma）憾言，通过协议只是“脆弱的胜利”。

3. 全球甲烷承诺

甲烷是造成全球气候变暖的第二大温室气体。相比二氧化碳，甲烷升温潜能值是二氧化碳的28至36倍。甲烷排放大概占全球温室气体的20%左右，且呈上升趋势。美国和欧盟在今年9月共同发起的《全球甲烷承诺》（Global Methane Pledge），承诺到2030年将全球人为因素造成的甲烷排放从2020年水平上减少至少30%。

COP26举行期间，约108个国家加入了这一倡议。中国目前仍在研究减排甲烷中，暂没有加入这一承诺。但中美在COP26举行期间发表的《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》也将甲烷减排作为一个与二氧化碳减排并行的重要单独事项。美国自2014年奥巴马政府时期发布了全国甲烷战略以来，国内管制日趋专业严格，例如联邦环境保护局今年11月刚提出的石油和天然气场所甲烷监管建议，拟要求在全国30万个井场进行常规甲烷泄漏监测。未来，中美势必会开展甲烷减排的密切互动。

4. 其它化石能源减排

由爱尔兰、法国、丹麦和哥斯达黎加等国发起，11个国家宣布成立“超越石油和天然气联盟”（Beyond Oil & Gas Alliance），旨在设定国家油气勘探和开采的结束日期。此外，25 个国家和公共金融机构签署了一项联合声明，承诺在2022年前停止对所有常规化石能源领域的国际公共支持，转而优先支持向清洁能源的转型。

据悉目前各国对化石能源的补贴十分惊人，且一直增长，去年已经达到5.9万亿美元。 

三、“经济激励机制”的细化与落实

“命令-控制手段”和“经济激励手段”从来都是环境法制的两两驾马车。

如果说以上的一系列协议和国际承诺是硬约束，那么COP26的一个重要议题就是落实《巴黎协定》当中的碳排放市场交易机制和其他非市场机制。尤其是落实《巴黎协定》第六条第2、4、8款所规定的几种关键机制。

第六条涉及如何建立全球性的市场机制。《巴黎协定》生效五年来，各方就市场和非市场的碳交易方法，特别是跨境碳交易、透明度要求等进行了一系列曲折的谈判。比如落实《巴黎协定》第六条第2款避免双重核算的要求。

COP26的成果之一是，打破了对减排量进行重复计算的谈判僵局。出售减排信用额度的国家将决定，是将此次的减排信用额度出售给其他国家，还是计入该国自己的气候目标之中。如将其出售，则卖方国家将在其国家统计中增加一个排放单位，买方国家则扣除一个，以确保国家之间的减排量只计算一次。据悉，《联合国气候变化框架公约》方面指定了一个由12名成员组成的监督机构执行监督，并负责审查认可信用的基线。

同时，COP26对《巴黎协定》第六条第4款所设机制（6.4机制，或称“可持续发展机制”）的规则、模式和程序的落实，基本形如《京都议定书》的老清洁发展机制（CDM）。但第六条中“纠结”的一个议题是，《京都议定书》机制下的旧碳信用如何过渡，才不会大量冲击国际碳价。

目前，有不少国家仍持有《京都议定书》下CDM中的大量减排量，因此设定了一个过渡截止日期即2013年1月1日，在此之前，CDM中发放的核证减排量（CER）证明将不予以结转。据COP26达成的成果文件，全球排放的整体减缓应通过强制注销6.4机制下的减排量来实现，对注销量的核算所遵循的详细规则也得以制订。

相关成果文件还说明了，在强制注销之外，各缔约方还可以采用自愿注销的方式，实现全球排放的整体减缓。

对《巴黎协定》第六条第8款所述非市场方针框架下的工作方案，COP26成果文件显示，各缔约方一致认识到，在实现可持续发展和消除贫困方面，必须采取综合（intergrated）、整体（holistic）和平衡（balanced）的非市场方法，使缔约方能够进行自愿合作，以协调和有效的方式落实国家自主贡献目标。

四、合作：中美格拉斯哥宣言的亮色

11月11日，中国和美国在COP26举行期间发表《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》（以下简称“中美格拉斯哥宣言”），宣布将根据两国不同国情，各自、携手并与其他国家一道，加强并加速气候行动与合作。

中美格拉斯哥宣言给COP26注入了强大的正能量，为增进COP26的成色做出了很大贡献。《华尔街日报》称，拜登与习近平共同促成了这份宣言。该报评论说，作为世界上两个最大的经济体兼最大的温室气体排放国，中美两国的领导人将他们作为国际领导人的公信力押在了为全球挑战提供解决方案的能力上。该报认为，宣言中的承诺是必要的，只有这样，其他国家才会在会议结束后的协议实施中更具雄心与信心。

实际上，中美格拉斯哥宣言的发表，只不过意味着世界最大的两个碳排放国重新回到了多年来的气候合作轨道上而已。奥巴马总统在任时期（2009年至2017年），中国政府与美国政府自2014年起，每年都签署两国气候变化双边协议，直至特朗普总统上台才中止。

中美格拉斯哥宣言的内容较为简明。其中订立的目标包括：两国将在这个十年当中采取更多行动减少化石燃料污染，以加快向“全球净零经济”转型；美国制定到2035年100%实现零碳污染电力的目标；中国同意在2026年开始的“十五五”时期“逐步减少”煤炭消耗。其中包含了开展多方面合作、甲烷减排、二氧化碳减排、森林保有、资金安排等事项。

值得一提的是，双方明确，拟展开五个方面的合作，首当其冲是“21世纪20年代减少温室气体排放相关法规框架与环境标准。”

有美国专业人士评论说，这个2021年版的“中美气候协议”甚至还没有以往奥巴马总统政府时期的类似协议更具实质性内容。但国际社会，包括联合国秘书长古特雷斯在内的相关国际人士都对这份宣言表示了充分的欢迎。古特雷斯写道：“应对气候危机需要国际合作和团结，这（中美合作）是朝正确方向迈出的重要一步。”

其实，对中美格拉斯哥宣言的实质性内容不必过早期待，中美两个大国能重开气候变化谈判与合作本身就意义重大。毕竟像美国前总统特朗普那样率性“退群”的做法，对气候变化的国际合作信心打击巨大。

五、援助：富国对穷国的气候资金支持

2009年，在哥本哈根召开的《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方大会上，富裕国家承诺，到2020年，每年向并不富裕的国家提供1000亿美元，以帮助这些国家适应气候变化。

应对气候变化，各国都需要财政资源和合理的投资，以减少排放，促进适应气候变化的举措已经产生的影响，并增强能力建设。目前发达国家承诺的每年1000亿美元，距离现实需求还有较大差距，在公共资金和可量化的资金可预测性上，相关谈判还有很长的路要走。

目前发达国家履行的情况并不好，甚至有国际人士戏言：“至今没看到多少钱，大家也不敢问……。”

有意义的是，每年1000亿美元的资金支持承诺也写入了中美格拉斯哥宣言：“两国重视发达国家所承诺的，在有意义的减缓行动和实施透明度框架内，到2020年并持续到2025年每年集体动员1000亿美元的目标，以回应发展中国家需求。”想必拜登政府对推动此项资金支持诚意满满吧。

气候融资可以在地方、国家跨国层面进行。这些融资可能来自公共、私人和其他源头。气候融资对应对气候变化和促进适应至关重要，因为大幅减少排放需要大规模投资，特别是在排放大量温室气体的部门。

最后，许多气候变化的对策共识当然仍未达成，仍留待下一届气候变化大会。正如在格拉斯哥街头演讲的瑞典气候少女格蕾塔·通贝里义愤填膺地表示的那样：“COP26注定是一场失败，这已经不是秘密，很显然我们不能用造成危机的办法来解决危机。”微软公司联合创始人比尔·盖茨在COP26召开前也曾说：“不能指望2021年联合国气候变化大会能解决所有问题”。

闭幕时多国代表抱怨说，COP26最终达成的《格拉斯哥气候协议》令人失望。但他们也不得不承认，在各国存在严重分歧的背景下，这份协议是本次大会多边谈判所能取得的“最平衡”、“最不坏”的结果。

面对气候变化的极端挑战，普通公民考虑的可能是灾难到来时的逃脱和应对；产业界思考的应该是脱碳的前景与转型；金融家思考的可能是投资与商机；政治家考虑的多半是选票、民生和利益……。大变革来临时，每个个体都需要思考挑战与机遇。