新城市志｜浙江这个大动作，不止意在“抢人”

航拍杭州亚运会主会场奥体中心及周围建筑城市风光。视觉中国 资料图

近日，浙江省政府办公厅印发《关于高质量推进户籍制度改革的通知》，明确浙江全面放开放宽城镇地区落户限制，放开人才落户，放宽投靠落户，实行户籍准入年限累计互认。

而前不久印发的《浙江省推动落实常住地提供基本公共服务制度有序推进农业转移人口市民化实施方案（2023—2027年）的通知》，也明确提出：全省（杭州市区除外）全面取消落户限制政策；杭州市区进一步完善积分落户政策，确保社保缴纳年限和连续居住年限分数占主要比例，逐步取消年度落户名额限制。

这意味着，作为中国第四大经济强省的浙江，除杭州市区外，将实现全省“零门槛”落户。这之于浙江、长三角乃至全国，都具有一定的信号意义。

零门槛落户渐成主流

在分析浙江户籍制度的调整突破之前，有必要了解下当前全国户籍制度改革的政策环境及推进状况。首先，超大、特大城市以外，“零门槛”落户在全国正在成为主流。

比如，在2021年，全国就至少有15个省份，也即接近一半的省级行政区，已经提出全面放开落户限制。其中更具突破意义的是，石家庄、昆明、南昌、银川、福州、济南、郑州等多座省会城市，也都宣布“零门槛”落户。

这种背景下，浙江作为经济强省和流动人口大省，加入全面放开放宽落户限制的队伍中来，将有望带动更多地方积极跟进，更加有力推动户籍制度改革的潮水向前涌动。

其次，浙江的行动，都有明确的上位政策鼓励，与其说是自主突破，不若说是带头执行。

早在2020年4月，《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》就提出，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。更具针对性的是，点名要求探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。

此后，这些要求在不同领域、层级的国家文件中，都多次得到强调。而这次“浙版”户籍制度改革的几大主要突破，正与此形成呼应。

结合最近的户籍制度改革部署看，浙江的行动也与大背景极为相称。如公安部日前提出，在全面放宽城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制的基础上，要进一步放宽落户条件、降低落户门槛，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户；调整优化超大、特大城市落户政策，完善积分落户制度，更好地解决进城普通劳动者的落户问题。

浙江的这次大动作，和这些要求不谋而合。

缩小两种城镇化率差距

在谈到浙江此番户籍制改革行动时，很多分析都不约而同地提到了“抢人”，也即为争夺更多的人口。但客观而言，就短期看，该行动的主要利好，应该更多还是体现在对存量流动人口的消化上。

根据第七次人口普查数据，2020年，浙江省外流入人口超过1600万，在全国仅次于广东，占全部常住人口的四分之一。也就是说，在浙江，每4个常住人口中就有1人来自省外。正所谓“人往高处走，水往低处流”，这样的省级流动人口规模和比例，是浙江经济活力最好的注脚。

但是在另一个角度看，这也意味着，浙江尚有相当比例的常住人口未完成户籍化，这涉及一系列的公共服务保障问题（公共服务资源配置主要以户籍为基础），也限制了消费等方面巨大潜力的释放。其中，户籍门槛的阻力，正是影响一部分常住人口未能落户的重要原因。

2022年，国家发改委发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》明确提出，到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。

而浙江正是全国户籍城镇化率与常住人口城镇化率相差最大的省份之一。七普数据显示，浙江省居住在城镇的常住人口为4659.85万人，占总人口的72.17%，居全国第6位。同期，浙江户籍城镇人口只占户籍总人口的53.42%（公安部门数据）——户籍人口城镇化水平显著低于常住人口城镇化水平。

虽然这种局面不仅仅是户籍门槛带来的，但大幅削弱户籍制度对在城镇落户的约束，为有意愿落户的常住人口创造落户条件，保障“愿落尽落”，对缩小差距依然至关重要。

在当前背景下，这种调整更突显了现实针对性。因为落户限制取消或是大幅降低后，更多的常住人口转化为户籍人口，实现市民化，将释放更多的消费活力，尤其是住房、汽车等大宗消费，这对提振消费、扩大内需乃至带动相关投资而言，都将创造可观的增量空间。

一定程度上说，在常住人口城镇化率提升到七成以上的基础上，浙江的行动也可看作是真正开启了城镇化的下半程——着力提升户籍人口城镇化率，有效增加市民化人口规模。

当然，从长远看，户籍门槛作为影响流动人口融入城市的一个重要因素，对其作出调整优化，也有利于进一步增加对人口的吸引力，并让更多人有机会真正留下来。

应该看到，虽然说浙江近几年依然保持了不错的常住人口增长势头，连续两年常住人口增量居全国第一，但在全国总人口负增长的大背景下，浙江的人口增量规模，同样出现了明显下滑。

如2021年，浙江常住人口增加了72万，而2022年只有37万。此外，低生育率也给人口的持续增长增加了不确定性，2021年浙江出生人口44.9万，创下了近18年来（2004年以来）的新低。

在这样的背景下，尽可能地放开落户限制，也是因时应势而为。

推动资源随人走

相对于其他地方弱化户籍壁垒的行动，浙江方案有一个突出亮点，就是提出了户籍准入年限累计互认：来浙江就业并已办理基本养老保险关系转移接续手续的，在申请登记常住户口时，其长三角城市群内的社会保险缴纳年限可以与当地合并计算。同时，还鼓励各地在长三角城市群内开展居住年限同城化累计互认。

这种方案，除了响应“探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认”，还有几个可圈可点之处。

一是，增加了吸引人口的精准性。毕竟，对浙江而言，长三角地区，一方面是外来人口的一个重要来源，如2020年，浙江省外流入人口规模第一位的省份正是安徽，超过300万；另一方面，整个长三角地区也是全国流动人口最活跃的地方之一，潜在的招揽空间很大。据此，在长三角城市群内实行社保、居住年限等信息互认，大大降低了这部分人口入浙的门槛。

二是，此举对于长三角城市群的一体化发展，也是一种务实推动。要知道，新型城镇化是以人为核心，区域一体发展同样要以人为核心。区域内，各项与人口流动相关的权益事项都互认，实际也就是推动公共资源随人走。这对于促进城市群内部的人口流动、经济联系，破除区域发展的人力资源壁垒，大有裨益。

并且，在浙江迈出这一步后，其他地方相信也会更有动力响应跟进，由此便形成一个良性循环，加速提升长三角地区一体化发展水平。

说到底，户籍制度改革的难点在大城市、在经济发达区域。而对长三角以外的地方来说，当浙江这样的经济强省、当长三角这样的头部城市群，都在落户上向更宽松的方向迈进，还有什么理由不加快改革的步伐？

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