市政厅|北京需要“以业控人”吗？

        2015年4月3日召开的北京市就业工作座谈会上，北京市人力社保局就业促进处处长刘小军介绍（http://news.xinhuanet.com/local/2015-04/03/c_1114864120.htm），为促进实现“以业控人”的人口调控目标，北京市今年将研究制订政策，鼓励用人单位更多吸纳北京户籍的劳动者就业。

        而4月4日，刘小军告诉新华社记者（http://news.xinhuanet.com/ttgg/2015-04/04/c_1114873106.htm），“以业控人”只针对部分行业的新增岗位，就业政策不歧视外地户籍人口。刘小军提到，北京一些行业，外地户籍人口的就业率高于北京户籍人口。他给出数据，安保人员和地铁安检员中95%以上为外地户籍者。

        实际上，基于户籍的差异性就业政策，即便只针对一个行业，依然涉嫌就业歧视。由于薪资期望、就业偏好、年龄结构等因素不同，北京籍和外地籍在不同行业的就业率，怎么也不可能相同。这些例子，不能说明不存在就业歧视，更无法作为其合理性的辩护依据。

        更重要的是，不能将市场行为与政策性歧视混为一谈。即便一个行业100%就业者都是北京籍，只要这是市场根据非户籍因素做出的选择，也不构成基于户籍的就业歧视。但企业或政府等主体，把户籍与岗位明确联系起来，那就是基于户籍的就业歧视。

        “以业控人”的背景是“严格控制人口规模”。在今年两会上，全国人大代表、北京市常务副市长李士祥透露（http://politics.people.com.cn/n/2015/0309/c70731-26658059.html），2020年，北京人口总量将控制在2300万。根据他的说法，这个数字是主要根据北京水资源的承载力计算出来的。他还称，北京现在每年用水缺口是15亿立方米，随着南水北调进京，情况有所缓解，但不能根本解决。

        李士祥给出的控制目标和理由，听起来似乎科学严谨，其实不乏谬误。自1980年以来，所谓人口承载力的概念早已从国际学术界淡出。因为，这类计算所基于的假设只要略做改动，最后结果可能相差一两倍甚至更多。姑且不说模型本身是否正确值得怀疑，社会、环境、技术的变化更难以预测。这种不可靠性使得人口承载力概念在城市规划和治理上毫无实用价值。

        

        上图显示，从2000年到最近有数据的2012年，北京的地下和地表水资源一直处于稳定状态，近年甚至还在上升。北京地下水平均埋深在1980年、2000年、2010年、2011年、2012年分别是7.8米、15.4米、24.9米、24.5米、24.3米，说明地下水位曾快速下降，但近年已趋于缓和甚至改善。另一方面，从2000年到2012年，北京人口增加了50%，但实际用水总量却从40.4亿立方米降至35.9亿立方米，减少11.1%。而2020年的2300万的人口控制目标，仅比2014年的2151.6万多出不到7%。如果说，过去10多年，通过各种措施，可以将用水总量降低11.1%，并应对50%的人口增长，现在水资源的状况在逐渐改善，南水北调也已经开始发挥效用，北京却无法应对超过7%的人口增长，乃至要“以业控人”？

        李士祥提到，北京每年用水缺口是15亿立方米。根据其他报道（http://www.chinanews.com/sh/2013/08-21/5188427.shtml），这个15亿立方米的用水缺口是指，北京每年实际用水量的36亿立方米超过水资源总量21亿立方米的数字。这又是一个误导。实际上，水资源整体上是循环平衡的，如果北京每年水资源真的存在15亿立方米的缺口，那这些缺口累积下来，一定会造成北京水资源状况的持续恶化。但如图1所示，现实却是北京的水资源状况在改善。

        如何解释这个矛盾呢？实际上，北京市2010年、2011年、2012年的水资源总量分别是23.1亿立方米、26.8亿立方米、39.6亿立方米，都高于报道中所说的21亿立方米。而且，北京2012年的用水总量至少还包括21%的再生水和8%的南水北调进京水量。很显然，李士祥所说的15亿缺口的数据，根据的是近年水资源量的低值，而且他忽略了再生水并不占用额外水资源的事实，并可能在概念上把南水北调排除在正常供水之外。可以说，这个15亿立方米的缺口是个被混淆甚至偷换的概念。

        据新华社2014年10月12日的报道（http://news.xinhuanet.com/local/2014-10/12/c_1112790679.htm），按国家规划，南水北调中线一期让北京年均受水10.5亿立方米，比2012年南水北调向北京供应的2.8亿立方米要多出7.7亿立方米。较之2012年28.4亿立方米的用水量（即35.9亿立方米的用水量扣除21%的再生水），这相当于增加了27.2%的供水量。按2012年的数据，工农业用水和环境用水分别占北京用水总量的40%和16%。随着工农业用水效率的提升、阶梯水价和其他节水措施的实行，北京人均用水量有望继续2000年到2012年的下降趋势。但即使不考虑这个因素，就是国家南水北调给北京相对于其年用水量所增加的27.2%，也可以对应在目前2151.6万人的基础上，总量容纳2737万人，而非所谓2300万人上限。

        而且，海水淡化成本在过去数十年来快速下降，已成为缓解水资源匮乏的方案之一。目前北京居民用水每吨4至5元，工业用水6.21元。据《北京日报》2013年3月17报道（http://www.china.com.cn/news/env/2013-03/17/content_28266321.htm），曹妃甸海水淡化工程在实现每日100万吨的量产后，可满足北京用水量的三分之一。 淡化海水出厂价格为每吨4.5元，加上管道输送成本，进京水价可控制在每吨8元内，水质完全符合国家饮用水108项标准。总之，北京的水资源尽管不丰富，但缺水的问题并非不可解决。

        北京市政府的各种报告和官方言论，经常以人均水资源低下来作为人多导致北京缺水的证据。但人均水资源的概念适用的是地区而非城市。在相同的气候和地质条件下，水资源量与土地面积成正比。北京市域虽涵盖大片农村，但与一般的地区比，人均土地面积也不高，其人均水资源自然很低。如果真以城市行政区划为范围，世界上无数大城市的水资源占有量都会远低于北京。

        美国加利福尼亚州水资源匮乏，特别是占该州人口三分之二的南部，年降水量仅北京的70%左右，用水量大的夏季有时连续数月无降水。虽然水资源匮乏问题将长期存在，但控制人口从来不是选项；加利福尼亚水计划（加利福尼亚水务局，2009）就考虑了不同情形下的人口增长，其中高方案的估计是未来40年该州人口从3800万增长到7000万。地处该州南部的洛杉矶市85%的用水从外地调入，而北京目前仅为8%。如果由人均水资源就判定北京必须严控人口规模，那洛杉矶根本就不该存在。

        值得一提的是，2012年和之前的《北京市水资源公告》都可以很方便地从网络上搜索到，但早应该发布过的2013年版的《北京市水资源公告》却不见踪影。考虑到北京严控人口规模的政策始于2013年，而如李士祥所言，计算北京人口控制目标主要依据的就是“水资源承载力”。现在这种最基础性的公告却不能让公众方便获得，实在匪夷所思。事实上，任何隐藏公共信息，蒙蔽甚至误导公众的做法，只会难于令人信服。

        从上述分析可见，支持北京人口控制的最有力的所谓“水资源承载力”的论据，是站不住脚的，其他理由则更荒谬。比如，“教育资源不足”也是控制人口的理由之一。如果生育率处于可持续的更替水平，考虑到北京育龄人口比例较高，北京每年正常入学人数应该约30万，小学在校人数应该约180万。但根据北京市统计局的数据（包括含京籍和非京籍），2012年北京小学入学人数只有14.2万，不到维持人口更替正常数的一半，而小学在校人数仅72万，仅正常水平的40%。

        孩子如此之少，但为何上学还会困难？其根源是对教育资源投入不足。1995年到2012年，北京市人口增长了65%，但小学入学人数从16.8万降至14.2万，而小学数量则从2867所缩减了62%，至1081所；专任小学教师数量从6.2万缩减了24%，至4.7万；从有数据的2003年到2012年，初中数量从434所缩减了21%，至341所；专任初中教师从3.4万缩减了41%，至2.0万。一方面，人口在快速增长；另一方面，入学人数还在下降，而学校数量和教师数量却在以更快的速度缩减。在这种情况下，怎能不去反思教育规划的问题，反而以教育资源不足来限制孩子入学？

        李士祥还说，10年前的北京城市总体规划提出，2020年北京市人口规模要控制在1800万，但这个数字在2010年就被突破了。其实，只要跳出违反自然规律的人口控制思想，就知道当年的规划完全脱离现实。在2013年，全球人口在1000万以上的城市聚集体（连成一片的城市区域）有28个，超过2000万人口的有10个。中国是世界人口最多、国家权力集中且经济高速发展的国家，北京是中国的政治、文化、教育中心。除非剥离许多功能，否则要把整个北京行政区（包括建成区和远郊区）的人口控制在1800万，无异于天方夜谭。

        人口规模不断突破规划的控制目标，与其说是因控制人口不力，不如说是人口规划本身的短视。罔顾基本经济规律的规划，必然会被经济现实的浪潮击得粉碎，按如此脱离实际的人口目标规划配置公共资源，必然造成短缺。最为遗憾的是，不去反思过去的规划为何屡屡失误，以及该如何制定更合理的规划，而是继续提出一个很可能又不切实际的目标。看起来，不过是把过去的增长速度拍脑袋地压缩一下，却冠上所谓“水资源承载力”的幌子，尽管这个“水资源承载力”的计算毫无科学严谨性可言。

        一个城市的人口规模由两种相反力量决定：一是吸引力，源自人口聚集带来工作和生活上的好处，二是排斥力，源自人口聚集带来居住、交通和环境的代价。如果没有限制，那些认为居住在北京的好处超越代价者会流入北京，持相反观点者则会流出。北京面临人口膨胀表明，认为流入的好处胜过代价者多于持相反意见者。在此情况下，人口增加给社会带来的好处整体上要大于代价；人口控制政策阻止了自然平衡，必然给社会整体造成损失。

        北京居住多少人口，应该由市场而不是计划来决定。严控特大城市人口规模，相当于把每个个体鲜活的生命，硬生生地压缩到一个人为设定的总量目标中，并认为由此衍生的限制手段，比这些个体根据自身情况做出的多样化的、实时的、动态的迁徙决定，对他们自己更为有利。这显然是一种认识谬误。

        如果没有限制，北京的人口会一直增加吗？答案是否定的，因为随着规模扩大，聚集的边际好处会递减，边际代价则会上升。比如，来回5小时的通勤时间可能是上班族的极限，若工作地点和居住地点相距单程超过2.5小时，两点处于同一城市也体现不了聚集的好处。如果没有限制，人口规模最终会平衡在边际好处等于边际代价的水平上。经济技术的改变会带来平衡点的漂移，而城市人口在控制下依然面临膨胀，则表明现有经济技术下的平衡点还未达到。推动技术变革的核心动力是需求，这种需求只有在接近平衡点时才会更突显。在远离平衡点时就严格控制人口，是将技术进步的动力消弭于无形。

        那么，无限制下的北京人口规模会是多少呢？使用具经济学意义且国际可比的Demographia（2013）的数据，扣除迁徙限制下中国城市，根据各国的总人口、人均GDP和土地面积来拟合该国人口排名第一和第二城市的人口数量，并考虑被拟合城市是否为该国首都。根据此拟合模型，作为中国人口排名第二且是首都的北京的人口预测值为约3000万，远高于目前北京建成区（不含远郊区）的1800多万。该预测值可被认为是从国际比较角度对北京无限制下自然均衡人口的估算。此外，更富裕的国家里，大城市人口占全国总人口的比例也更高。如果中国的人均GDP是现在的3倍，北京的人口预测值则是3700万。当然，这些估算只是参考值，绝不应是控制目标。城市发展思路应该是顺应经济规律、尽量准确预测人口变化，并依此规划公共资源和基础设施。

        在深受“人口是负担”观念影响的人看来，即便3000万人口也会压垮北京。但实际上，没有任何城市曾被人口压垮。相反，城市的盛兴往往表现为人口增长，而衰败才表现为人口萎缩。北京的市区人口在1984年仅有500万，那时很难想象现在1800多万人的城区。但30年来，市区人口从500万增至1800万，北京并没有垮掉，而是变得更好：人均住宅面积从不到7平米增至近30平米，地铁线路从2条增至14条，机场年客流量从100多万增至8500万，去上海的航班从每天几班增至上百班。在30年前，从北大乘公交车到王府井要近2小时，而现在乘地铁不到1小时。

        当然，这些进步很大程度是得益于经济发展。但如果北京这30年成功地把市区人口控制在900万以内，即便全国经济发展水平与现在一样，北京会比现在更好吗？可料想的是，北京的财政收入会不到现在的一半；公共福利和社会保障会因为人口更老化而更差；地铁里程会因财力和需求较小可能不到现在的一半，平均行车间隔时间更长；北京不会拥有客流量全球第二的机场，去外地的航班密度会小一半多；空气质量也未必更好；事实上，建成区人口仅北京1/6的石家庄的空气污染就超过北京。

        北京目前建成区人口是1800万，远低于上述根据国际比较估算的3000万均衡人口，这很大程度可归因于人口控制政策。城市的核心优势在于聚集，产业聚集可刺激创新、提升效率、促进创业，带来更高薪的职位。由于行业集聚，就业者即便失去当前的工作，也较易再找到类似工作。在各行业更专业化的同时，不同行业之间的互动也会产生新的机会，如电子商务对传统行业的改造。像北京这样人口聚集的特大城市，更容易促进行业间的互动。产业聚集伴随着人口聚集，控制人口则在阻隔聚集力的作用，消减各种潜在的经济机会。在未来的经济提升中，创新和创业将愈加重要，而人力资源则是创新和创业的核心资源。与户籍挂钩的就业政策，偏离人尽其才的原则，将扭曲劳动市场，弱化企业的核心竞争力。

        这样的就业政策，也在阻断不少年轻人的梦想。根据智联招聘《2013春季职场才情报告》，各地求职者中，户籍不在工作地的比例在一线城市最高，达到70%，即外地户籍者是一线城市求职者的主体；户籍政策严重滞后于人力资源优化的需要。该报告还显示，城市越大，竞争压力越大，但压力并不能阻止求职者对大城市的向往，因为大城市有更高的薪酬和更大的发展空间。在报告所列的24个城市中，上海、深圳、北京和广州等一线城市薪资最高，是其余20个城市平均一倍以上。

        那么北京控制人口，能否将高薪职位转移到规模较小的城市呢？其实，同样的年轻人在不同环境会有不同的机遇和成就。北京是全国性的高校、科研机构和高科技企业集中地，在该地的需求和供给匹配，能体现中国科技发展的人口规模优势。严控北京人口规模的政策却在阻止这种具有全国性规模效应的供需匹配，让很多潜在的创新创业机会消弭于无形。

        如果李彦宏不在北京，他难以成功创建百度这个中国最大的网络搜索公司。如果刘强东不在北京，他也难以创建京东这个中国最大的自营式电商企业。来北京奋斗的年轻人很多来自相对偏远的地方。比如，李彦宏和刘强东分别来自山西阳泉和江苏宿迁。如果北京成功实行了严控人口的政策，很多高附加值的企业和高薪工作乃至相应的消费都会消失，这种损失对迫切需要创新和创业已经内需的中国经济转型来说难以估量。

        如果北京的建成区人口达到前面估算的3000万，而非目前的1800多万，人均GDP应更高。即使假设人均GDP依然是2013年的9.2万元，人口控制给北京所减少的GDP也有（3000-1800）*9.2 = 11040亿元。当然，北京的减额会部分成为外地的增额，但由于被阻止流入北京的人口在外地创造和消费和的价值要低于在人口更聚集的北京，外地的增额要小于北京的减额，从而对国家整体造成损失。根据目前北京一般预算收入与GDP的比例，人口控制让北京减少了约2000亿的地方财政收入。尽管北京也因此节省了支出，但因为本来要流入的更多是劳动人口，人口控制带来的收入减少要大于节省。

        在以个人所得税为主要税种的国家，上述结论不言而喻；少一个人就少一份税收，所以各地会竭力吸引人口，特别是劳动人口；人口增长是政绩。但在中国的税制下，人口规模与城市发展的正面关系并不直观，长期的计划生育宣传更让地方政府把人当成负担。这种观念的偏差在北京尤其突出。

        当然，政策的目标不应只是发展经济，更应是提升生活品质。如果规划恰当并管理得当，人口聚集在促进经济发展的基础上更能提升生活品质。北京在医疗、教育、文化环境和基础设施上好于一般城市，很大程度得益于人口聚集的规模效应。比如更多医治对象涵盖更多疑难杂症，促进不同医院更加专业化，也帮助医生积累更多经验，最终带来整体医疗水平提升。

        人口控制政策对无数家庭更是切肤之痛。北京的工作人口中，外地户籍者已占46%，其中很多人长期缴纳北京社保，孩子也一直在北京上学，与原籍已没多少联系。但因为控制人口而收紧非京籍学生升学的政策，其中一些人不得不把孩子送回原籍上学。实际上，人都是跟着工作机会走的，户籍限制并不能真正阻挡人口迁徙，但会让当地工作和居住的外地户籍者生活在无奈和怨气之中。 对更多人来说，户籍限制让很多人无法在职业、事业乃至家庭生活上做长远规划，甚至存在捞完钱就走的心态，这些现象显然不利于当地经济的可持续发展和内需的提振。

        外来人口源源不断涌入，为北京的发展注入了新鲜血液。根据2010年人口普查，外来人口占北京常住人口的35.9%。在北京户籍人口中，65岁及以上的人口占比为13.6%；而在外来人口中，65岁及以上的仅占1.8%。可见，外来人口大大缓解了北京的老龄化程度。外来人口涌入促进了北京的繁荣，方便了本地人的生活，也让本地人在工作和生活上水涨船高。现在北京居民的上辈或上几辈来到北京就成为北京人。如果当年也有各种限制，北京不会这么繁荣，北京居民整体上也不会这么富裕。

        人口当然是城市的负担，但更是城市的贡献者，而且整体来说，贡献一定大于所带来的负担，否则人口增长的城市不可能越来越发达。片面强调人口是负担，并以严厉的手段来控制人口规模，这种做法不仅无法解决各种现实困难，更会扭曲劳动市场、弱化企业竞争力、催生歧视性政策、诱发家庭悲剧、激化社会矛盾。面临特大城市的各种挑战，我们相信，唯有坚持“以人为本”的原则，顺应经济规律，前瞻性地规划和配置公共资源才是根本之道。

        从平等权益的角度说，歧视性政策的错误不言自明，本文仅从经济和社会层面来探讨。毕竟，如果这一政策只伤害外地，而有利于本地，那么一失一得还可以是零和游戏。虽然这可能加剧不平等，但对中国整体利益也许影响不大。而如果一项政策既损害外地民众的利益，又危害当地自身发展，那就是基本认知的谬误。可以说，与户籍挂钩的就业政策乃至严控人口规模的做法，源于认识的谬误，其后果将是外地人和本地的双输。