“祖国在危急中”?恐袭之后的法国宪政走向

龚克

2015-12-07 16:08 来源:澎湃新闻

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恐袭当夜,法国总统奥朗德宣布全国进入紧急状态。
巴黎11·13恐怖袭击发生之后,法国总统奥朗德当天夜间即宣布全国进入紧急状态,随后又在议会演讲称“法国处于战争中”,迅速提议修改宪法,并通过新的紧急状态法。这是否会成为一个法国版本的《爱国者法案》?甚至导致法国沦为一个“警察国家”?目前看来其宪政走向并不支持极度悲观论调。相反,法治传统的制度惯性,以及多元政治体制中的内部张力,有助于掣肘甚至消解权力的独断倾向——即便以提供安全的名义。
事实上,这并不是法国第五共和体制第一次进入危机状态,但似乎此前任何一次都无法同这次“9·11”式的袭击相对比。危机的紧迫程度不仅直追一场真正意义的战争,甚至同其近代源头——“祖国在危急中”可堪对照。追溯这种近代源头,并反观二百年后的社会与政治背景,或许在文明与宗教冲突之外,另有纵向的解释维度。
1、法国公法应对危机的三项工具
夏尔·戴高乐行使过宪法第16条赋予的总统特别权力。
针对极端严重的突发危机,法国公法提供了三种法律武器来应对。分别是宪法第16条规定的“国家元首特别权力”、宪法第36条规定的“戒严状态”,以及本次恐怖袭击之后法国进入的“紧急状态”。
法国宪法第16条规定:“当共和国体制、民族独立、领土完整或国际义务的履行受到严重且直接威胁,并当宪法所规定的国家权力之正常行使受到阻碍时,共和国总统在同总理、议会两院议长和宪法委员会主席正式磋商后,应根据形势采取必要的措施(les mesures exigées par ces circonstances)。总统以文告把所采取的措施通告全国。”
虽然在字面上平淡无奇,但“必要措施”事实上蕴含着极具爆炸性的内涵,它意味着总统有可能颠覆既成的行政-立法分权体制,成为事实上的“独裁官”,从而成为法国第五共和宪法中最有争议性的条款。事实上,在法国第五共和历史上,这一条款只被动用过一次,即在阿尔及利亚发生军人政变之后,戴高乐总统于1961年宣布行使宪法第16条并持续了五个月时间。
为了防止国家元首蜕变成为真正的独裁者,宪法第16条同时做出限制。如果说,“总统采取相关措施之前应咨询宪法委员会意见”只能算是一个软性条款的话,那么,“议会自行举行会议”和“行使特别权力期间总统不得解散议会”则是捍卫民主和分权原则的硬性条款。
为了预防国家元首轻易动用宪法第16条扩张权力,法国于2008年修宪时特意针对该条增加一款,为行使特别权力加装了一个刹车装置。当特别权力行使三十天后,国民议会议长、参议院议长、六十名议员或六十名参议员得以提请宪法委员会审查前述威胁情况是否仍然存在。宪法委员会在最短时间内以公告形式进行宣告。而在特别权力行使六十天后,以及在超出这一期限的任何时刻,宪法委员会有权自行审议并进行宣告。
相比总统的特别权力,法国宪法上的“戒严状态”(l’état de siège)历史更加悠久,1849年8月9日法律对此予以确认,直到2004年才正式废除。第五共和宪法第36条对此作出规定:只有内阁会议有权宣布戒严状态,在超过12天之后,延长戒严状态需要经过议会批准。
在法国近现代史上,戒严状态曾经被多次援用,尤其是在两次世界大战期间。在戒严状态下,一部分文职政府的权力移交给军事当局。理论上说,戒严状态主要针对警察和安全力量,但往往流于滥用。例如在1939年,有法令援引戒严状态,针对“有利敌方或对军队及平民士气施加负面影响”的信息而限制出版自由。
相比前面两种机制,本次法国实施的“紧急状态”(l’état d’urgence)适用更加广泛,但法律效力位阶更低。它在现行宪法中并没有明文规定,法律渊源是1955年4月5日法律(早于1958年宪法)。在经过1955年、1960年、2000年、2011年和2013年多次修改后,目前实施条件和“戒严状态”类似,都是由内阁会议决策,超过12天之后,由法律(loi)形式延长,亦即需要议会批准。作为非常时期的限制条件,当政府辞职或者议会解散超过15日后,紧急状态即宣告中止。
“紧急状态”在当代法国曾经不止一次适用,1950年代的阿尔及利亚战争、1984年新喀里多尼亚骚乱和2005年巴黎郊区骚乱中,法国政府都曾经宣布进入紧急状态。
2、奥朗德:宪法需要“与时俱进”
11月16日,军人驻守在巴黎圣母院前。
在11月13日恐怖袭击的震惊中,总统奥朗德当天晚间立刻宣布法国进入紧急状态。随后,国会两院议员16日以齐聚凡尔赛召开全体大会的最庄严形式,听取了奥朗德关于应对此次恐怖袭击的演说。
奥朗德在演说中要求将紧急状态延长三个月,并呼吁创设一个“危机状态下的平时体制”(un régime civil d’état de crise),以便和戒严状态的军事体制相区分,同时又能和恐怖主义威胁的特殊性质相适应。奥朗德并没有在第一时间提出“修改”宪法,而是用相对婉转的措辞称,希望能够让宪法“与时俱进”(faire évoluer),“使得公权力能够在符合法治原则的情况下,采取行动抗击恐怖主义”。
在奥朗德看来,目前法国宪法中的第16条和第36条都不足以应对目前的状况,对于前者来说,适用条件是“宪法所规定的国家权力之正常行使受到阻碍”,对于后者来说,条件是“由于对外战争或者武装叛乱造成的即刻危险”。很显然,当下法国面临的局面既不是对外战争,也不是武装叛乱,国家权力仍然能够正常行使,无须移交给军事当局,但同时又确实面临着前所未有的安全威胁。正因如此,奥朗德认为,现有的两项宪法机制都不足以充分应对恐怖袭击带来的冲击。新形势下的另类战争,要求建立一种合宪体制来管理危机状态。
奥朗德关于修宪的表态很容易让人联想到此前“巴拉迪尔委员会”的修宪报告,该委员会由前总理巴拉迪尔领衔,于2008年发表报告,从第五共和宪政架构的“现代化”和“再平衡”目标出发提出修宪建议,其中提及,应当把“紧急状态”加入到宪法第36条正文中,和“戒严状态”并列,同时起草一项基本法来确定紧急状态的适用条件。
奥朗德已经责成总理瓦尔斯开始进行准备工作,以便在最短时间内完成修宪。按照政府方面的期望,修宪工作应当在明年2月底紧急状态结束之前完成。政府方面的出发点是,只有修宪,才能为接下来更多安全措施提供法律基础,例如剥夺双重国籍嫌疑犯的法国籍以及针对从伊拉克和叙利亚返回的法国人建立“返回签证”制度,以便建立防火墙甄别危险分子
宪法学家多米尼克·鲁索(Dominique Rousseau)认为,相比宪法第36条中列举的戒严状态,紧急状态的法律基础更加脆弱,因为通过法律确定的事项,同样可以通过法律废除,然而宪法的修改需要两院五分之三的多数,因此更加稳定。所以奥朗德希望把二者等量齐观,赋予后者相同的宪法地位。
虽然法国参众两院全体议员在凡尔赛宫同仇敌忾高唱《马赛曲》,但在奥朗德演讲结束之后,党派分野几乎立刻就浮现出来。社会党主流自然不遗余力地对总统表达支持,呼吁不要让“党派策略”阻断修宪之路,总理瓦尔斯也对在野党喊话,称对后者的责任精神抱有信心,认为修宪工作不会被“政客逻辑”所主宰。但在野的共和党和激进左翼却对此发出不同声音。
国民议会中的共和党团领袖雅各布(Christian Jacob)摆出了最鲜明的“红脸”反对姿态,他在第一时间表示,现行宪法已经清楚规定了各种法律工具来应对所有状况,就现阶段来说,修改宪法缺乏合理性。该党其他人物态度相对和缓,但普遍持怀疑立场。秘书长沃基耶(Laurent Wauquiez)认为,眼下最需要的是行动和具体措施,而不是修改宪法。参议院党团领袖赫戴卢(Bruno Retailleau)也呼吁,全国团结建立在对反对派的尊重之上,政府应该多听听后者的建议。
作为在野党的领袖,前总统萨科齐在现阶段选择了“白脸”静观策略。他表示原则上并不反对修宪,但需要根据后续内容进行表态。他在党内会议上表示,和安全问题相比,修宪或者修法是次要的手段问题,如果可以吸纳本党的见解,则何乐而不为,不过他对奥朗德政府的外交政策发起猛烈抨击,还用讽刺口气评论后者最近提出的剥夺极端分子法国国籍的措施,因为早在2010年萨科齐就提出类似设想,结果遭到左翼口诛笔伐。
作为“巴拉迪尔报告”的领衔者,身为右派前总理的巴拉迪尔本人对这项修宪工作却并不完全看好。他在接受费加罗报采访时表示,即便考虑到眼下的群情激动的因素(据11月18日的一项民意调查,在经历恐怖袭击之后,高达84%的受访法国人表示愿意承受对自由的额外限制,以便更好地保障安全),修宪也是一个偶然性很大的事业。
3、新的紧急状态法:扩权还是限权?
11月19日和20日,法国国民议会和参议院分别通过法案,将紧急状态延长三个月,从11月26日开始实施。新的紧急状态法同时也对1955年4月3日法律作出大幅度修正。但是从法律文本的角度来看,这次修法导致的警察机关扩张幅度有限,但权利保障却得到了某些实质性的更新。旧时代的印记被抹去,加入不少新的权力制约措施,紧急状态的法治化有较大幅度提升。
软禁往往附随着电子脚环监控。
从行政机关权力扩张的角度来说,在正常状态下,只有司法机关(个别情况下还有省长)可以采取“电子脚镣软禁”(l’assignation à résidence)措施,但1955年法律第6条第1款规定,在紧急状态颁布之后,内政部长作为最高警务机关,有权针对可疑人员采取此类措施,前提是其“活动对安全和公共秩序显露危险性”。新条款则把相关前提修改为“有严肃理由认为其行为对安全和公共秩序造成威胁”。换言之,虽然都涉及主观判断,但新条款赋予情报和军警单位更大的自由裁量权。
此外,这种软禁活动也不限于在住所进行,内政部门可以要求上述可疑人员在指定地点停留,每天停留时间不超过12小时。值得注意的是,这一新条款和原有规定中“在任何情况下,软禁不得在事实上创设拘留场所”可能产生潜在冲突,有待于实践中的操作和解释。
新法在最核心的第6条增设了多个条款,其中规定内政部可以要求被软禁人员向警方或宪兵单位定期报到,每天频率不超过三次;可以暂时没收被软禁人员的护照或身份证件;在有严肃理由怀疑其行为造成威胁的情况下,可以禁止被软禁人员同某些特定人士联系;在当事人因恐怖主义行为被判刑且被剥夺政治权利的情况下,刑满释放不足八年时间内,内政部可以对其采取电子脚镣监控措施。
新法规定,如果某一社团或集体的行为对公共秩序造成严重侵害,或者便利、激发造成此种损害,内阁会议可以发布政令予以强行解散。维持或重组相关团体的行为将承担刑事责任,且情报部门被授权可以对此种行为采取措施。这一条款普遍认为是不仅针对直接涉嫌恐怖活动的组织,更针对散布极端思想的宗教团体,尤其是激进派别的清真寺。
新法取消了原有的一项制约措施。旧法规定,被采取监控措施的相关人员可以向一个咨询委员会申请解除措施,并可以向行政法院提起越权之诉,法院须在一个月内作出裁定。在超出审理期限后,相关监控措施停止生效。如今这项条款被取消,当事人失去一个救济渠道。
在责任条款中,新法大幅度地提高了违反本法律的监禁和罚金标准,从原有的8到60天监禁、11到3750欧元罚金,一举提升到六个月、一年或两年监禁,以及7500、15000或45000欧元罚金。
但另一方面,行政权力的扩张同时伴随着限制。旧法第4条原本已经规定了针对紧急状态延长的限制条件,即在政府辞职或者国民议会解散15天后,延长紧急状态的法律归于无效。新法律在其后增设一款,要求政府在紧急状态下采取措施后,要立即向国会两院报告,两院也可以要求政府补充信息,以便控制和评估相关措施。
旧法曾经简单规定,在紧急状态下,行政机关有权在日间或者夜间进行入户搜查,但新法对此附加了多重条件,一是“有严肃理由认为该地点有危险分子出入”,二是和议员职务相关或者和律师、法官、记者职业活动相关的地点免受搜查,三是搜查须通告当地检察官,搜查进行时须有当地司法警察在场、须有居住人或其代表或两名见证人在场。搜查过程须制作笔录交给检察机关。司法警察可以记录搜查过程中的违法行为并提交给检察机关。
旧法曾经授权行政机关在紧急状态下采取任何措施,管制所有性质的新闻媒体、出版行业以及广播放送、影视放映和剧场表演行为。该条款上次修订是在1960年,仍然能反映出阿尔及利亚战争和戴高乐强势统治的色彩。这一条款在新法中最终被废除,可以说是最具有象征意义的权利保障措施。
本次修法曾经引起一波担忧情绪,不少评论甚至将新法同美国经历“9·11”之后的《爱国者法案》相提并论。法国各工会、人权团体、包括法共和绿党在内的极左翼政党普遍表示反对,担心在紧急状态借口下,行政部门扩张权力侵害公民自由,尤其是,鉴于反恐工作旷日持久,紧急状态可能变相长期存在。“法国律师工会”(SAF)发表声明警告称,紧急状态可能导致法国堕落成为一个“警察国家”。
但客观而言,新的紧急状态法涵盖范围要远远小于后者,基本是在旧法基础上进行细化,尤其是没有类似监听公民通讯、检视邮件等具有高度争议性的措施。多年前力倡废除死刑的前司法部长巴丹戴尔(Robert Badinter)认为,政府目前的所作所为“并没有越过红线”,法国仍然是一个法治国家。
当然,恐袭之后的紧急状态,正好与巴黎主办的联合国COP21气候峰会叠加。法国警方为确保安全,不仅大面积禁止集会游行,而且对某些环保人士采取了软禁等措施,这种手段是否具备正当性,是否有滥用紧急状态法的嫌疑,不无可訾议之处。要评估新法的冲击,最终仍然有赖于行政、立法、司法、媒体和人权组织在新的形势下展开新的博弈。
4、祖国再次在危急中?
祖国在危急中(Guillaume Guillon dit Lethière,1799)
“法国进入紧急状态”、“法国正处于战争中”……这种数十年不遇的话语,不由让人们回想起政治史上那句具有强烈法兰西色彩的著名口号——“祖国在危急中”(la Patrie en danger)。紧急状态固然是一个法律术语,但同时也有政治和历史的维度。返回源头,观照现实,或许能有新的启示。
1792年,革命漩涡中的法国向奥地利宣战,但是由贵族军官指挥的法军在战斗中节节败退,革命有被扼杀的危险。议会于7月11日发出“公民们,祖国在危急中”的号召。恐慌和激动情绪蔓延到街头,促成了8月10日的民众起义,从而颠覆了王政,法国历史上第一次建立共和体制。
此外,本次恐袭之后街头随处可闻的法国国歌《马赛曲》,其诞生恰恰和这种时代背景有密不可分的联系,鲁日·德·李勒(Rouget de Lisle)于1792年4月创作《莱茵军团战歌》,马赛义勇军唱着这首歌奔赴巴黎参加联盟节,并和当地底层民众汇合起来,成为革命激进化的街头催化剂。
“祖国在危急中”并不是单纯的文学式抒情,它有着多向度的丰富意涵。
首先,它展示出和旧欧洲不同的民族-国家维度。在1789年革命爆发时,法国还并不是一个严格意义上的现代民族国家,但新的民族形态已经成型,轮廓已经草成,法兰西民族的主体特性以及它的“天然边界”成为政治话语的焦点,为民族和国家而战,取代了此前为领主和国王而战,“祖国”也被赋予了前所未有的特定意义。
如果说原初意义的“祖国在危急中”,展示出传统的封建体制向民族-国家体制转型的趋势的话,这次恐怖袭击带来的紧急状态,则已经超越了这个链条中一百多年来孕育完善的“民族”概念。法国眼下所进入的“战争”,并不在两个国家或民族之间进行。一方面,国际社会没有、也无意承认“伊斯兰国”如同它自己所标榜的那样构成一个国家。另一方面,极端主义本质上是“去国家化”的。法国面对的敌人在很大程度上并没有固定形态,国境线失去了原有的意义,“敌人”固然包括正在中东地区肆虐、成建制的圣战分子,但同时也包括欧美国家自身孕育的、充满怨恨的异己力量。从某种意义上说,这种内部的异己才是这场战争更难解决的部分。
其次,1792年的“祖国在危急中”蕴含着新的公民-个体本位。等级制度下保卫国家的责任主要由贵族承担,因此旧式军队中的军官职位也基本被贵族世家垄断,但在鼎革之际,面对贵族阶层的迟疑犹豫,“祖国在危急中”的召唤,不再是依据传统向精英阶层发出,而是面向“公民们”——也就是普罗大众。“人民战争”形态呼之欲出,公民直接面对国家,其个体命运和国家捆绑在一起,次年的“强制征召”(levée en mass)更是用一种粗暴方式强化了这一捆绑趋势。
但自法国革命以来,摧毁社会中间层、个人直接面对国家的原子化结构,已经被广泛认为是这个国家的政治缺乏稳定性的病灶之一。在政教分离的背景下,法国一直试图用同一种共和理想来同化移民,用无差别的公民身份抹平民族和宗教差异,但这种极具现代性的解决方案在多大程度上可以应对积重难返的移民以及新近的难民问题?目前正遭受越来越多的质疑。和民族-国家的概念被弱化一样,在不同族裔文明的对撞之间,个体本位和公民认同似乎也已经失去了共和价值高歌猛进时代所曾经具有的动力。如果说紧急状态可以让认同共和价值的族群甘愿为之缩减公民自由的话,原本就并不认同这种价值的团体在多大程度上又可以接受、甚至生成受害者情结?这仍然构成一个问题。
再次,“祖国在危急中”还曾经展示出救亡-暴力色彩。在大革命这样一个“立宪时刻”,无论是国家建构还是公民权利的保障,都远远未臻完善,因此在“祖国在危急中”的号召发出后,底层民众的救亡激情迅速淹没了理性,上演了一出法国版本的“救亡压倒启蒙”:大批教士和贵族被捕,反对派报刊被查封,民众发动街头起义冲击王宫……更具悲剧色彩的是,从1792年8月末开始,巴黎等地出现了针对在押嫌疑犯有组织的屠杀行动,也就是“九月屠杀”或者“第一次恐怖统治”,大批政治犯未经审判就惨遭屠戮。从这种意义上说,大规模的民众暴力成为“祖国在危急中”最醒目的孪生物,这构成了近现代法国语境中紧急状态的一个历史起点。
“祖国在危急中”与民众起义和九月屠杀之间的逻辑相关性,在革命与战争年代不难理解,但所幸的是,经历了两百年宪政体制的演进之后,这种相关性已经被大大地削弱和淡化。此次恐怖袭击发生之后,全法多地都在不同程度上出现了仇视穆斯林、攻击清真寺的行为,甚至有反犹和排外的泛化趋势。但是总体而言,人权制度显露出强固的基础。除了政界与知识界对敌视穆斯林的行为严厉批评之外(不妨回想两百年前马拉和丹东对于九月屠杀的态度),针对奥朗德宣布的修宪意向,以及新修正的紧急状态法,从一开始就出现不可忽视的警惕与批评声浪。
此前遭受袭击的A la bonne bierre咖啡馆于12月4日重新开业,并打出口号“我们在露台上”。
更加富有吊诡色彩的是,和“9·11”之后的美国不同,经历了恐怖袭击的法国人在震惊和悲痛之余,并没有激发出一种清教式的同仇敌忾,相反用一种世俗享乐气质作为反击的武器。正如网上曾经普遍流传的一篇纽约时报读者留言(但不是所谓社论)所说的,从日常生活点滴美好、到去神圣化的政治、再到宽容的性观念,法国集中体现了一切宗教极端分子仇恨的东西。而今年年初遭受袭击的《查理周刊》则最为典型地体现了这种人生哲学,该周刊的漫画家Joann Sfar在恐怖袭击发生后作画表示,巴黎是一种生活方式,音乐、亲吻、香槟和快乐是这种生活方式的最佳体现。在袭击之后从“我是查理”(Je suis Charlie)变形而来的“我在露台上”(Je suis en terrasse)也从一个侧面说明了这一点。(恐怖袭击的目标之一是餐馆露台,因此事后很多法国人以继续在露台上吃饭小酌作为抗议)。某种程度上说,这种世俗享乐气质具有两重性,一方面表达了对恐怖主义的蔑视和反抗,另一方面又对国家权力的严峻化形成某种抵制。
由是观之,从第一共和到第五共和,在横亘两百多年的历史中,“祖国在危急中”成为法国周期循环出现的一个主题:大革命、普法战争、一战、二战、阿尔及利亚战争,直到本次遭受“9·11”式的恐怖袭击,紧急状态一次次笼罩法国。连接一头一尾,以上述三点作为观照,制度文明的进步无可置疑,但同时也凸显出新的时代背景。
焦点
我是国际关系学教授张家栋,关于国际反恐格局和中国反恐形势,问我吧!
张家栋 2015-12-07 168 已关闭提问
责任编辑:谢秉强澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 巴黎恐怖袭击

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