全球城市策略｜好城市（3）：小改变，促成繁荣包容社区

即便疫情阴影盘踞不散，气候危机挑战频频，但作为地球多数人口的居住地，城市仍被寄予厚望——要成为更安全的地方，成为更好的地方。在此，“全球城市策略”推出“好城市”系列，引介若干国际前沿报告和案例，聚焦“老年友好”、“步行友好”、“宜居繁荣”和“儿童友好”四个主题。

本周主题为“宜居繁荣”，对《Enabling Better Places: A Handbook for Improved Neighborhoods》（《创造更好的地方：邻里住区提升手册》，以下简称“手册”）加以引介。手册由美国退休人员协会（AARP）的“宜居社区”项目和“新都市主义大会”（the Congress for the New Urbanism）于2021年联合发布。

AARP是美国最大的非营利、无党派组织，致力于帮助50岁以上的人随着年龄增长而选择生活方式，重点在于加强社区，并对家庭最重要的事项提出倡议。新都市主义大会则致力于倡导可步行的都市主义，以创建社会公正、经济稳健、环境韧性和以人为本的地方。着眼于推进三大关键目标：①支持完整社区；②使步行场所合法化；③为气候变化而设计。

《Enabling Better Places: A Handbook for Improved Neighborhoods》封面

美国社区问题溯源：区划、街道标准和红线

美国为何很少有适合步行的城市、城镇和社区？为何很难找到适合所有年龄、收入和背景的人共同生活、工作、购物和娱乐的活力社区？因为，大多数情况下，区划法规和土地使用条例，使得上述愿景难以达成甚至“非法”。而某些社区，步行性、机会和宜居性之所以乏善可陈，正是在于区划和开发规划决策，刻意按种族、信仰、教育背景或收入状况，把人加以隔离。

新都市主义大会在AARP和其他合作伙伴支持下，启动了“法规改革项目”（The Project for Code Reform），对希望改变现状但人员和资源匮乏、难以达成全面变革的社区提供支持。对这些地方而言，最明智的做法是追求渐进式变革，从而提振经济、改善建成环境和居民生活质量。《手册》正是为社区小规模渐进式改造提供方法，可在无需显著修改区划和变更土地使用政策的前提下开展。

区划和街道标准是决定一个地方成败的根本所在——规定了停车位的地点和数量、人行道的宽度，以及房屋建筑所处位置。如果设计得当，良好的区划和规范可以提供住房和出行的不同选择，支持经济发展和就业，并使建成的商区和住区近悦远来，为所有年龄、种族、身体能力、收入和家庭结构的居民提供公平的服务。

一个多世纪前，因工业革命对环境的影响凸显，基于用途的传统区划出现。区划被视为保护房产价值、管理增长的一种机制，并解决与污染、过度拥挤以及新鲜空气和自然光照等相关公共卫生问题。又一轮区划法规是在20世纪中叶编订，以适应和引导二战后的房地产繁荣。这些区划大部分至今依然适用，反映了美国政府的政策偏好和优先事项，即扩大国家公路系统并促成从战场中归国的士兵拥有住房。区划以及政府、贷方和保险公司的其他做法，例如红线划定，对某些地区和人口有利，却令其他地区和人口置于劣势。

1939年美国房屋业主贷款公司（HOLC）为洛杉矶划定的红线。红线划定鼓励银行拒绝为“不受欢迎的人口”所占据的“危险”地区提供抵押贷款，从而使得居住隔离固化和永久化。尽管1968年的《公平住房法案》已禁止这样做，但红线的影响积重难返。时至今日，在HOLC地图上划定的“危险”社区，仍有3/4比其他社区贫穷。

20世纪下半叶以来采用的区划规范，使得以“底商上住”为特色的主街和市中心难以建成，甚至被视为“非法”。众所周知，这种混合用途、宜居宜业的地块和物业，可为社区的活力和多样性做出贡献——使居民轻松获得商品和服务，提供就业和商业机会，为公平的经济活动提供支持。许多人希望自家步行距离内有咖啡馆、小餐馆和市场，许多人希望能步行上班。在很多地方，当地区划已不再满足社区的需求、愿景和目标。

重塑空间：区划小改变，社区大不同

如何设定目标？

渐进式的改变，可着眼于为社区带来以下改变——

促成：①商户开业、扩张或适应的条件；②多类型住房供应，例如复式公寓、花园公寓和附属住宅单元；③街道设计更适合步行者和骑行者

消除：①在社区内提供多种类型的住房和开展商业经营存在的障碍；②过多的停车位，以及不会为社区增加价值的停车规则；③可能危及或阻碍行人的街道尺寸规定和惯例。

如何通过区划变更提供支持？

社区的区划变更（zoning code reform）既是技术过程，也是政治过程。要达成变化，倡导者需要积极参与、教育和激励社区。

首先，要识别出需求以及如何通过变更来满足需求。

成功的区划改革具有明确目标。而作为开端，倡导者可以举例说明，哪些区划规则已行不通，或者哪些做法尽管在区划中被禁止但有益于社区。如前所述，美国沿用数十年的区划，已成为社会和种族隔离的工具。而通过增加对本地商业的支持以及对可负担住房的保护，并防范流离失所的发生，经由区划变更，可扭转过去的错误，并逐步消除不平等。

其次，把区划变更与社区的利益和关注联系起来。

谁是决策者，他们的利益是什么？他们的目标是否与民众的关注一致？

共同的关注目标如下：

增加机会：允许更灵活的土地使用，重塑或加强当地经济，增加住房类型选择，营造有吸引力的公共空间，提升安全性，以及为弱势居民创造机会。

以更新地段和片区为重点：区划的修订，如改进的设计和简化的开发流程，可以引导在所需区域的投资，从而支持社区所期盼的改变。

从那些被搁置的规划方案中吸取教训：社区可能曾虚掷时间和金钱在那些从未实施过的规划中。拟促成的变革应与社区总体规划衔接，这样可增加其实现的可能性，以此促成社区适应新的挑战或机遇。

最后，预判并消除潜在的痛点。

对变更要尽可能公开透明的解释，且易于理解。即便如此，仍会面临挑战。

对成本和能力的质疑：人们总会对成本和人员配置存疑，因此决策者必须明确，渐进式的社区变更必须耗用较短时间，以较低风险和较低成本实现。

法律问题：社区的区划变更，在实施之前，都会由社区律师或土地利用专家进行审查，因此社区或其领导者可集思广益，思考新路径，不必太过受法律束缚。

公共支持的缺乏：降低区划变更的复杂性，并使之与当地目标相适应。渐进式区划变更的好处，正是易于被公众理解并得到支持。

对美国大多数郊区居民而言， 小汽车必不可少。

恰如其分的变更之道：为更好的主街和市中心加以规划

为了使渐进式区划变更有效，并促成更美好地方的营建，需要在恰当的位置实施恰当的解决方案。具有吸引力的市中心或主街，其成功之道在于提供了一种“地方感”。它们看起来并非千篇一律的购物中心，或两侧分布着连锁餐馆、露天购物中心和大卖场的街道。当把住房建设引入市中心时，一方面，市中心的商家得到了固定的顾客；另一方面，不能或不想开车的人可以住在步行可达的社区，“街道眼”可提升社区的安全性。建议努力方向如下：

关于街景：简单区划规则改变，就可以将街道从服务于小汽车的空间，转变为以人为本的空间。

可以快速完成的改变：保留街道和背街小巷；设定路侧公共停车位，位置方便，营商友好；允许适当的“占道”，餐厅门前的户外用餐空间，以及外挑的遮阳篷都是有益的“占道”，当然，前提条件是确保各种类型行人（包括残疾人）安全无碍通行。

需要一定时间和投入的变更：建设“完整街道”，意即对所有类型道路使用者的需求都加以考虑的街道；行车道瘦身，限速不错，但减少行车道的数量和宽度会更有效；为公共领域设定标准，设计标准对于营造美好公共空间而言必不可少，比如确定人行道的最小宽度、明确要求提供路旁停车位，对行道树、户外座位和行人尺度的照明提出要求等；提供雨洪管理设计和工程措施；拆除那些破坏或割裂社区的公路。

关于建筑形式和用途：建筑物塑造了主街和市中心的公共空间。区划微小调整，就可确保建筑形式恰如其分；为鼓励公平发展和提振当地经济，建筑用途应允许改变，无需复杂流程和许可证申请。

可以快速完成的改变：取消主街和市中心的地块建筑覆盖率相关限制；街道两侧建筑高度至少达到街道宽度的一半，街道才是舒适户外空间；支持混合使用；对建筑用途加以宽泛化分类和管理，仅对若干特殊用途施加限制；允许临时性结构物和短期使用，为商家降低门槛；运用绿化或隔音墙把建筑与繁忙的道路分隔；建筑造型可能成本高昂且做作，店主在市中心和主街经营成功的关键，是吸引人的店面和底层空间，因此可放松限制，鼓励他们打开便于经营的店门、智能标牌和朝向街道的橱窗；包容性区划会鼓励或要求开发商在新建或改建的住宅项目中为中低收入家庭预留一定比例的单元，主街和市中心也不例外。

需要一定时间和投入的变更：对于市中心毗邻住宅区的地方，提出涉及高度限制、边界退让等兼容性问题；鼓励混合收入的多户住宅开发；鼓励私人停车位释放，达成部分时段的公共共享；考虑到市中心和主街活力和活动是优先考虑，应放松建筑密度和容积率的限制，或索性不设限。

完整街道，把步行者、骑行者、公交车、小汽车等需求一并纳入设计考虑。

关于外墙、立面和停车位：对建筑物与街道的交界区相关规范进行简单变更，就可以对社区繁荣产生巨大影响。

可以快速完成的改变：建筑物与街道和人行道之间的距离非常重要，设置为10英尺（约3米）适合于大部分主街和市中心，太宽如同停车场，会失去生机，太窄则会影响人行道和适当的占道活动；沿人行道分布的建筑，设置朝向人行道的入口；街道旁建筑的地面层或二层空白墙连续长度不应超过30英尺（约9米）；提供视线的通透性，店铺的橱窗、玻璃墙等可满足；鼓励共享停车位。

需要一定时间和投入的变更：空置地块和空置建筑都会破坏市中心和主街氛围，要避免出现空隙；取消停车要求，停车要求主要为依赖汽车的郊区购物中心设定，不适合于市中心。

恰如其分的变更之道：为更好的邻里住区规划

与市中心或主街相邻的住区，被称为“邻近住区”。就美国城市而言，它们多在1950年代之前开发建成，包括各种不同大小的单户住宅以及复式、三联、四联和小型公寓楼。邻近住区的吸引力在于适合步行，居民经常光顾当地商店和餐馆，无论步行、骑自行车还是乘坐公共交通工具，日常需求都可以轻松满足。随着时间推移，区划和土地利用的变化阻碍了其发展。然而，这种具有多种住房选择的步行社区的存在，对美国城市中心和主街的成功至关重要。针对邻近住区开展的区划变更，通常首先是改善衰败的街景，随后是恢复陈旧传统社区中历史悠久的住房类型组合。

辛辛那提市西区Betton Street，这一传统住区的住房类型组合多样，背后可见城市天际线。该住区去往市中心需步行24分钟，或自行车骑行6分钟。（来自手册第13页）

关于街景：离开市中心和主街，邻近住区的街景过渡为安静居住氛围。

可以快速完成的改变：保留街道和背街小巷；实施20英里/小时（约32公里/小时）的最大限速，确保宁静安全。

需要一定时间和投入的变更：车行道瘦身和减量；许多历史街区的街道非常狭窄，两辆对向车辆得侵占停车道才能通行，要为此类街道设定错车让路空间；设定公共空间标准，活力取决于开放空间、通行权和街景，公共场所应宜步行，并有相对统一的外观和感觉，应对人行道宽度、路边停车位、行道树和宜人照明提出要求；完整街道策略，在邻近住区中更易于实施，提供富有效率且对社区和到访者皆友好的路线，作为桥梁将主街和市中心与更远的住区连接起来。

关于建筑形式和用途：历史街区的一个主要问题在于，20世纪中期美国的区划法规，把若干现有房产和地块列为“不合乎规范”（“nonconforming”）。区划规定需要与当前条件匹配。此外，为建筑使用赋予灵活性，可鼓励创业，提升住房负担能力，确保所有权，进而提振当地经济。

可以快速完成的改变：允许在家经商创业，通过对标牌、工作空间所占建筑面积比例、员工和顾客数量、营业时间、噪音、烟雾等加以监管来避免可能导致的滋扰；把判定为“不合乎规范”的当前房产和地块列为“合乎规范”，并允许房主按其所需改造；就临街建筑的退让而言，新建筑应当与旧建筑对齐；支持其他建筑类型，历史街区中原本有多种类型住房组合，但随着时间推移，区划限制或消除了多样化的住房选择，尤其是小型多户住宅——它们的价格和形式对老年人和年轻人都有吸引力，因此邻近住区中应纳入。

需要一定时间和投入的变更：修改地块大小和退让标准，以反映出最初的肌理并保留旧有结构；重新引入邻里住区中的店铺，以前人们可以从自己的家中——无论公寓还是独立住宅——步行到街角市场、干洗店、咖啡店，这些店铺通常位于邻里住区边界的繁忙街道上。然而，现今区划取缔了这些店铺，无论是买一盒牛奶还是理个头发，都得靠车，亟需改变这种状况；取消某些设计标准和若干不切实际的规则。

关于外墙、立面和停车位：如果区划做得好，邻近住区将成为满足居民日常需求，充满活力并积极参与的地方，无论年龄、收入或驾驶能力如何。

可以快速完成的改变：要求临街建筑都有朝向人行道的入口；如果建筑物后部或旁侧有小巷，则要求所有车辆都从小巷而非街道驶入；把停车位设置于建筑后方。

需要一定时间和投入的变更：商业区中地块空置或建筑空置都影响其活力，要尽力填充；放松甚至取消停车位限制，因为这些限制更适合郊区而非城市，业主或租户可能仍需要最少数量的停车位，但可以开发创造性的解决方案，比如充分借助周边共享停车位。

城市中心区闲逛的一家三口。

结语

对美国城市而言，借助区划变更改善社区，并没有放之四海而皆准的方案，也不能指望一蹴而就解决一切问题。但以下建议可指明正确的努力方向。

理解哪些变更是有可能实现的：社区希望改变吗？地方是否具有对这些改变进行管理的能力？就提出的区划法规变更的采纳和实施而言，是否有政治意愿？

方案的因地制宜和本地化：应在当地背景下做决策，而不是指望千里之外的某个决策机构；关注当地市场——规划的零售空间或市中心住宅是否是社区需要和期待的？培育强大的地方经济需要什么？

保持简单：不要试图通过区划对健康和安全事项加以管理；不要试图对各种可能情景加以预测；不要试图预测未来市场需求，不确定性如此之大，一切都在变化；不要创建设计指南或建筑规范来使区划变更复杂化。

并肩前行：认识到一切照旧，就会一成不变；弃用那些早就不适合的法规；确保社区和重要的利益相关者理解并支持区划变更。

关注基础：高品质的建筑，恰如其分的位置，以界定公共领域——并做好准备，这些建筑的用途将随时间发生变化；在街道上或建筑后部设置停车位；为人而做设计，考虑小汽车的出入。

一切刚刚开始：渐进式区划变更并不能解决一切问题，把城市营造为美好家园，需要持续努力。