伍江谈“一江一河”：上海城市精细化管理的最大实践区

2021年，上海市住房和城乡建设管理委员会组织编写《新时代上海“人民城市”建设的探索与实践丛书》，其中《把最好的资源留给人民——一江一河卷》由澎湃新闻对40余位参与“一江一河”公共空间建设的亲历者进行采访，以对话的形式，全面、生动地讲述了2015年至2020年间上海市委、市政府着力推动黄浦江、苏州河岸线贯通开放，这期间政府、企业、社区、专家、市民等各参与方共同的努力和付出，总结了贯通工程策划、规划、实施、管理、维护等全过程的经验和不足。

在“一江一河”公共空间贯通和品质提升的实践中，“一江一河”公共空间逐步形成了区域化治理的新模式:党建强引领、多主体参与、全要素整治、精细化管理。同济大学超大城市精细化治理研究院院长伍江向澎湃新闻解读了为什么“一江一河”公共空间已经成为新时代上海城市管理新理念、新模式的重要实践区。以下内容摘编自专访文章《进一步增加老百姓的获得感，思路精细化是精细化管理的关键》，以飨读者。

滨水公共空间养护。图片来源：上海市滨水区开发建设服务中心

澎湃新闻：什么是好的城市治理？

伍江：城市治理成功与否可从三个关键词来判断：安全、有序、活力。安全是一切幸福的前提，城市管理的首要目的是保障人民安全。以安全为前提，城市必须有序。安全、有序是城市管理的底线。安全、有序的不一定是好城市，但不安全、无序的城市一定不是好城市。在安全、有序的基础上，好的城市一定是充满活力的，包括经济、生活、活动的活力，人们能感受到城市的包容、空间的开放、四通八达、不死板。

但是，基于安全的有序性与城市活力之间存在一定矛盾，比如在新冠疫情期间，封闭式的小区管理效果比不封闭的小区更好。这也引发了我的一些思考——从前，城市管理比较粗放，要么关，要么乱，进入到精细化的新阶段，城市管理者要探索的是，如何实现需要管的时候能管得住，不需要管的时候能放得开。

澎湃新闻：上海进行超大城市精细化管理的背景是什么，与此前的城市开发和管理有什么区别？

伍江：2017年，习近平总书记对上海提出“城市管理应该像绣花一样精细”的要求。改革开放40余年来，上海的快速发展造就了今天的经济成就，人民生活水平显著提升。但是原先完全依赖增量的发展模式并不能持续，当城市发展到一定程度后，发展模式必然会从增量转向存量，这也意味着“开疆拓土”的事情会越来越少，提升建成事物品质变得更为重要。精细化管理，以提高城市生活品质、空间品质、生产能力等方面为目的展开，从这个意义上来讲，存量发展离不开精细化。

因此，精细化管理是上海城市经济社会发展到一定阶段后的必然诉求，而其根本目的，是通过方方面面的品质提升让老百姓获得幸福感。

澎湃新闻：“一江一河”滨水公共空间的管理有哪些特点和挑战？

伍江：“一江一河”滨水公共空间是上海城市精细化管理的最大实践区。作为上海最大的公共空间，每个居民有同等享有“一江一河”滨水空间的权利，因此这一空间的精细化是市民最为关注的，管理的成效评估也取决于大多数市民的满意程度。

作为公共空间，“一江一河”的精细化管理与整个城市的精细化管理并不完全相同，除了细化各项建设标准之外，精细化最重要的体现是市民对服务的满意度——不论是如厕、餐饮，还是其他休闲需求，当市民有需要时就能为他们提供精细的服务，这是城市服务的最高境界。

城市的服务水平总是从粗放走向精细，以前，我们将城市规划称为公共服务配套，以每千人、万人配备多少设施为衡量标准，但配套的东西很难给市民带来幸福感，幸福感来自每个人的自主选择，因此城市服务要为市民提供更多的选择。这就需要对空间使用的准确分析，比如了解区段的高峰人流数量、一般人流数量，需要多少洗手间、咖啡馆、餐饮店，不同群体偏好等，分析到位之后，相关设施要跟上。而在设施建设中，政府除了投入之外，更要起到引领作用，通过政策支持、引导市场主体参与公共性建设。

总体而言，“一江一河”的精细化应该包括技术的精细化、设施的精细化、政策的精细化和最重要的——治理思路的精细化。精细化，并不意味着越精细就越好，而是越能满足人民群众的需求越好，其中也包括了当管理的需求与市民需求存在矛盾时，如何进行缜密研究并找到平衡点。从这个角度来说，精细化体现在是否能精确地找到平衡点，平衡点抓得越精确，社会才越和谐，每个人的幸福感也越高。

滨水公共空间增彩添绿。图片来源：上海市滨水区开发建设服务中心

澎湃新闻：您如何评价“一江一河”目前的精细化管理水平？

伍江：我认为“一江一河”滨水公共空间的精细化管理在绿化管养、服务设施和市政基础设施等方面做得比较好。

首先是绿化。不论在哪个区段的滨江，不论是哪个季节，你都能看到色彩丰富的花卉，滨江也因此吸引很多市民前往留影。而且前期的规划设计也比较到位，在贯通之后，也一直有人维护修剪花草。

第二是服务设施。比如，所有滨江连通的部分都设有无障碍设施，我经常推着我岳父在黄浦江边散步，在任何一段他都不需要下轮椅，虽然个别点位需要稍稍绕路，但整体是连通的，无障碍的体验非常好。在苏州河边，这一点目前尚未完全实现。

第三是市政基础设施。比如，整个公共空间的通信系统都做得很好，在江边、河边使用移动设备，信号优于一些人群聚集区。

分区段来看，时至今日，外滩仍然是黄浦江两岸最受欢迎的区段，经过多年的发展以及2010年世博会前的改造，外滩已经成为城市综合功能的重要承载区；徐汇滨江较早提出打造滨江文化艺术中心的目标，目前也取得了成功，在国际上拥有了一定的影响力，根据规划，未来还会推出新的文化艺术设施，进一步打造成为上海文化艺术设施的聚集区；虹口、杨浦滨江边的步道虽然尺度较小，但也设计到位，特色鲜明。我认为，黄浦江两岸任何一段都不能同质化，每一区段在找到自己服务特色的同时，服务水平应该展现出同样的高品质。因此，各区段的精细化都还有进一步提升的空间。

澎湃新闻：未来“一江一河”滨水空间的精细化管理可以从哪些方面继续提升？

伍江：城市生活密度很高，城市规模扩大后，人们对于公共空间的使用需求更为强烈。人类天性亲水，水边的公共空间通常更受欢迎，尤其是地理位置好的滨水空间。苏州河穿城而过，黄浦江随着浦东改革开放，也由城市的边缘转为城市的中心，因此，“一江一河”滨水空间自然成为最有利于开发公共空间的区域。

打通滨水岸线，向公众开放滨水空间，其核心不是沿着水岸从头走到尾，而是水岸的可及性——保证每段都能进入，并且易于进入。相较于黄浦江，苏州河的尺度小，未来更适合在提升亲水性方面做探索，比如改造根据汛期移动、升降的防汛墙，像巴黎塞纳河畔一样的下沉式步道，或是开设水上游艇观光等。

除了为公众提供一个公共活动空间外，打造“一江一河”水岸更重要的意义在于，这一城市空间能成为提升城市能量的发动机。曾经，“一江一河”是上海的生产空间；如今，城市的经济生产对这一空间的依赖越来越小，但这不意味着我们不需要经济能量，上海迈向卓越的全球城市还需要大能量。

因此，将黄浦江、苏州河沿岸的公共空间开放出来，让大家认同城市中最好的公共空间属于所有市民，这是第一步。下一步，应该推动“一江一河”对于城市腹地的引领和带动作用，以“一江一河”为主干，进行垂江（河）发展。一方面，通过人的聚集和生产经济行为带来的能量带动腹地经济、社会、文化等多方面的功能发展；另一方面，通过垂江（河）发展，将城市中大量的生态空间、广场空间、公共空间串联成网络，形成城市公共空间系统，让老百姓在出了家门就有公园之外，还有更多容易到达的选择。对“一江一河”未来发展的布局也是治理思路精细化的体现，这一思路已经写入《上海市“一江一河”发展“十四五”规划》中。

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