何艳玲《人民城市之路》：大城治理如何实现美好生活

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“政邦推荐·2022年度书单”专家评审团经过投票、研讨，评选出“年度治理能力之书”、“年度城市力之书”、“年度商业文明之书”、“年度人文新主张之书”、“年度教育之书”、“年度数字经济之书”，及“年度书单”。

接下来，我们将选取部分获奖图书加以推荐，以飨读者。

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《人民城市之路》

《人民城市之路》 作者：何艳玲 出版社：人民出版社 出版时间：2022年3月

何艳玲教授作为知名学者，一个显著特点就是时刻瞄准真实中国的前沿问题，用她自己的话就是“与时代肝胆相照”。她的用心作品《人民城市之路》（人民出版社2022年版）以成都治理为场景，试图求解超大城市如何实现人民美好生活。读完这本书，既感受到成都浓郁的烟火气息，更感受到作者对中国治理特别是城市治理的深刻见解。

何艳玲

大城治理如何实现人民美好生活

文丨郁建兴 浙江工商大学校长，浙江大学社会治理研究院院长、公共管理学院教授

01

新时代的新命题

当前，我们正经历着百年未有之大变局。逆全球化和民粹主义的不断叠加，信息技术和智能技术的全面升级，公共管理的复杂性已经超出我们的想象，政府职能不断重构，政府与市场、社会的关系也不断被重构。正在肆虐的全球疫情、复杂多变的国际局势，已经成为撬动、改变现有全球秩序、全球价值的大事件。值此之际，民主化、自由化、市场化这些原本被视为“圣杯”的价值理念与理论必将被反思，被重塑。近几十年来，后发国家崛起冲击了原有的国际秩序，不同价值、利益、权力、关系的糅合与碰撞催生着全球治理新格局、新秩序的建构。以中国为代表的新兴国家的现代化道路表明，国家发展路径与人类治理模式是多样的，我们亟须警惕历史终结论式的知识霸权，回归真实实践并保持理论谦逊，建构基于不同文化、不同情境的更有力量的理论，探索更加多元、更加丰富的实践模式。

不同于“社会造国家，国家造政党”的西方经验，中国现代化是“政党造国家，国家造社会”的模式。共产党不是反映社会特殊利益、竞争国家权力的“经纪型政党”，而是缔造国家意志、创建社会最大共识的“使命型政党”，作为动员型政治、整合型政治和全控型政治力量引领、驱动着中国的现代化进程。政党建设与现代国家建设的紧密互嵌、有机统一构成了中国现代化之路最鲜明的标识。与此同时，不同于城市化、工业化、市场化在早发国家的长期渐进积累和依次进行或交错进行，中国面对的是规模最大、速度最快、多重折叠的变化过程，是时空压缩中的剧烈结构变革，锻造了充满差异的碎片性社会。近年来高速发展的数字技术深刻改变着权力、职能、责任和控制的分配逻辑，塑造了社会多元性，又进一步加剧了治理的复杂性。鲜明的政党角色、凸显的复杂社会等决定了中国治理故事所具有的张力和典型性，基于中国场景的治理理论对于回应善治“大问题”的独特意义和能够为中国、世界解决实际问题提供的重要启示。

显然，中国作为世界上最充满奇迹、变化和未知的一块热土，其丰厚的治理实践要求建构与之相匹配的有影响力的治理理论。此前学界对于中国“如何在生产力水平低下的情况下实现高速发展”以及“如何在高速发展的同时保持政治和社会秩序的稳定”两个重要治理命题进行了卓有成效、成果丰硕的探究。而在新时代新的议程在于：如何让发展服务于人民的美好生活。事实上，党的十八大以来，坚持以人民为中心的发展思想已经被提高到前所未有的重要地位。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“改革开放以后，我国人民生活显著改善，社会治理明显改进。同时，随着时代发展和社会进步，人民对美好生活的向往更加强烈，对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。党中央强调，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，增进民生福祉是我们坚持立党为公、执政为民的本质要求，让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点。”

治理，原本就是关于人民福祉如何实现的科学。从解释偏重国家视角的“增长”或是“稳定”转向讨论人民本位的获得感、满足感、幸福感和安全感，这是对新时代治理实践进行理论总结的需要，也是为新时代治理实践提供理论指引的导向，构成了《人民城市之路》最根本、最热忱的时代关切和问题意识。

02

城伤之问

城市的本质是特定空间内人口和生产要素的规模化集聚。毫无疑问，现代国家治理进入了城市治理时代。在城市国家中，城市必然是国家行政的最主要载体，国家治理的最主要内容就是城市治理。“城市让生活更美好”成为对新时代国家善治的一大期待。

然而，从乡村来到城市，人们经历的却是“回不去的乡，融不入的城”的双重拉扯。那抹萦绕在人们心头的“乡愁”怀想，其本质是人们在日常生活中面临的“城伤”体验。乡土社会中相知相亲、抱团取暖、邻里守望的田园牧歌已经在高速涌动的现代化浪潮中渐行渐远，而城市社会中出现的是城市与人之间的剥离，是社会权利在城市治理中的迷失。我们看到教育、住房、养老、医疗等基本公共服务的拥挤与失衡，居住环境中充斥的生态环境污染与食品安全问题，原子式个体的行色匆匆与冷漠疏离，低收入者职住分离的漫漫通勤路，密集的高楼、紧凑的大厦林立却少有一块生机勃发的公共活动空间……我们感受到空间形态的不合法，空间资源的不平等分配，空间权利的剥夺，空间生活的分层与排斥……这是二十世纪后期以来大行其道的新自由主义城市化投下的阴影，也是中国改革开放后“增长至上”带来的另一面。在这样的市场逻辑和国家逻辑中，城市的首要目的是获得经济上的繁荣与发展。城市空间被看作生产和工作场所，而非生活和交往的场所；土地成为交换的商品，而非栖居的载体；流动人口被看作劳动力，而非居民。人们在城市中的行事以标准化、理性化、去情感化为导向，强者聚集，弱者驱离，对美好生活的追求与对温馨感情的向往反而被视作与增长无关的“多余动作”。

正如马尔库塞有感于2008年经济危机对于城市生活的巨大破坏而发出“城市是为了人民，而不是为了利润”的号召，我们也要大声疾呼，城市必须回归人民性，城市治理必须坚守为民而治的底线！那么，既然发展本身无法创造稳定、公平、健康、安全、幸福等一系列人民所向往的价值，我们如何才能平衡城市发展与人民满意之间的关系？如何在继续保持总量发展，维持城市活力和繁荣的经济基础的同时，实现公平分配？如何解决经济与生活、效率与公平、物质与精神、集体与个体、市场与政府等一系列两难问题？如何从“单向度的人”转变为从人之作为人口、劳动力、资本与交往和情感共同体的多重属性出发，关照人群之间的多元化需求和多元价值观？如何让城市发展与治理真正促进人们在城市的美好栖居？事实上，这一系列来自我们每个人日常生活之痛点与难点的诘问，构成了《人民城市之路》力图回应的城市治理中那些尖锐而本质的问题。书中多次强调“如果说城市是为了更好的生活，一定不是为了少数人的更好的生活，而是为了多数人乃至所有人的更好的生活”，“唯弱者得安宁，城市方得安宁”，都昭示着艳玲教授一直秉承和坚持的“与时代肝胆相照，与人民共感悲欢”的强烈情怀。

03

人民性治理路径的探索

对于成都故事的讲述已经屡见不鲜，但《人民城市之路》不是一般意义上的经验总结，并不求全面概括和全景勾勒。艳玲教授聚焦于将成都探索实践放在中国乃至全球背景下，聚焦其对新时代国家治理和城市治理大问题的回答和探索，挖掘最具代表性的做法及其深层机理，秉持特定的社会科学研究方法进行系统分析，建构成都实践背后呈现的独具特色的基本治理方法论。于是，该书从整体主义视角、结构主义视角和比较分析视角出发，将回应中国场景、政党角色、复杂社会三大新时代命题和回答为谁而治（治理目标）、谁在治理（治理主体）、如何治理（治理方式）三大问题作为贯穿全书的线索。成都方案在总体上可以概括为政党使命驱动的专业化城市共识治理，政党使命是建设人民之城的动力源泉，专业化的城市共识治理则是政党代表人民的使命在城市场域中的现实映射。在党的领导下以人民美好生活为核心，以人民所在社区为基点，以空间融汇发展与生活为轴心，形成了自上而下、由内向外的广泛共识。据此，该书从成都治理实践中提炼出的人本逻辑、空间思维、党委统合部门协同、党建创制多元力量等重要经验，也是对构建人民之城一系列重要问题的清晰解答。

同时，《人民城市之路》对每一具体问题的回答并未停留在对不同维度或不同层面举措的列举上，而是形成了完整连贯、层层推进的逻辑链。以回答“如何激活和维持基层治理网络”为例，第六章“党建引领激活基层治理网络”中首先指出市场化、城市化和互联网化将人类社会推至一个前所未有的复杂时代，应对此起彼伏的各类公共棘手问题，网络治理超越科层机制和市场机制成为学术界和实务界竞相关注并付诸政府改革实践的第三种机制。在西方网络治理的研究中，网络常因其对多中心、自发秩序和自主治理的组织设计而引起诸多学者心向往之的浪漫想象。然而，中国社会的低组织性和低自主性不足以自发形成横向网络，而国家与社会间又初具纵横交织的立体化体系雏形。党因其在治理体系中作为领导核心和权威中心的结构性位置，能够弥合组织和体制缝隙，牵头形成和维持组织体系。基于此，在成都治理中，对于松散的社会形态，党承载着建立、激活和管理网络的核心角色，依靠自身的强大合法性通过再造党群服务中心等组织载体，重新扎根群众，并且在自己的轨道中培育社会组织与新居民群体；对于立体化的网络结构，不仅要培育社会企业等造血能力强且坚守社会公益的治理力量，更是以制度化的共建机制统一调动党建网络中政府部门、单位院校等多元力量、多样资源，在基层区域内激发协同效应的治理效能。

最后，《人民城市之路》对成都治理方案的普遍性进行了阐发。成都方案源于政党使命与国家人民性、城市人民性的互构，它不仅提供了城市让人民生活更美好的实践方法和实现机制，更揭示了转型中国突破统一与活力之间根本性张力的治理之道。在西方治理理论中，有竞争有分权才有活力。转型中国的治理实践却表明，集中体制、政党领导的统一与地方创新、适应治理的活力是能够“统筹”起来的。由此，艳玲教授提炼出“整体领导的共识治理”的重要概念，它是“既要统一又要活力”的密码，也是“既要发展又要生活”的密码，它呈现了中国式的治理有机结合体并区分于西方式的治理功能区分体。追根溯源，围绕着中国式的国家人民性，政党、人民与国家显示出了特有的一致关系，政党使命、个体实现、人民共存和国家富强被融入了一个有机整体之中。

彼得·伯格曾指出：“社会学尤其不能采取唯科学主义的不苟言笑的僵化态度，如果社会科学研究者抱这样的态度，他固然可以获得安全可靠的研究方法，但他却会看不见气象万千的世界，而探索气象万千的世界才是他本来的目的。”正如艳玲教授在该书前言所言，“‘一个真正强大的国家，公民生命体验能够影响国家制度设计；一个真正繁荣的城市，居民生命体验能够影响城市制度设计’，在浩瀚的时空中，每个人的坚持或许微弱，但如果没有这些点滴的坚持，我们又将如何被物化的时空所控制呢？我们所熟悉的国家和城市，每天都有新的事件、新的细节、新的时空维度……如若不是深爱，就很容易错过。”我认为，《人民城市之路》正是这样一部饱含时代关切与公共情怀，以严谨的学术品性与富有生命力的学术表达，刻画我们身处其中的那些关键治理谜题的作用机制，探求大城治理如何实现人民美好生活，大国治理如何实现人民美好生活的作品。