统筹把握五大关系 科学编制五年规划 ——有机对接国家“十五五”战略 引领香港长期繁荣稳定发展

//图：香港需要深度融入建设现代化产业体系、加快高水平科技自立自强、构建新发展格局、扩大高水平对外开放、促进区域协调发展等国家重大发展战略，更好对接“国家所需，香港所能”。

文｜张玉阁 全国港澳研究会副会长、综合开发研究院（中国·深圳）港澳及区域发展研究所原所长，副研究员。

用中长期规划指导经济社会发展，是国家治国理政的一种重要方式，也是其他国家包括发达国家或地区的普遍做法。五年规划是典型的综合性中长期发展规划，在经济社会发展中具有重要的指导作用。一份切实能够发挥作用的规划，既要遵循规划编制的普遍规律和做法，也要充分体现区域或城市特色和发展实际。编制实施香港首份五年规划，需要有机对接国家“十五五”规划，为香港社会经济和民生发展提供清晰的指引。在编制实施过程中，应关注如下五个方面的关系。

一、普遍性和特殊性的关系

规划是基于对外部环境变化和内地发展特点，对未来不确定难预料性的反应和应对，是世界各国或地区普遍采用的治理方式，大部分国家或地区都有不同类型的规划，这些规划均与各自的要素禀赋、历史文化、制度体系有机结合，既体现普遍性，也呈现特殊性。我国的五年规划是以经济社会发展为主题的综合性发展规划，强调目标方向性、战略统筹性、宏观指导性和持续推进性，从1953年至今编制实施了14个五年规划（计划），其中改革开放以来编制实施了9个，有力推动了经济社会发展、综合国力提升、人民生活改善，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。国际上较为典型的是新加坡和德国。新加坡1991-2015年共发布五个《国家科技发展五年计划》，目的是明确未来五年研发投入的重点领域与方向，该计划2016年后更名为《研究、创新与企业计划》（简称RIE），迄今已经发布了3个，强调研究成果向产业和企业的转化。德国先后发布了《德国高科技战略（2006-2009）》（2006）、《高科技战略2020》（2010）、《高科技战略2025》（2018）、《未来研究与创新战略》（2023）、《2025年高科技战略》（2025）等规划，体现了连续性、系统性和需求导向。此外，美国近年来出台了多个科技创新和产业发展的相关规划政策，日本曾在1948-1957年间密集出台多个汽车产业发展规划及政策。

近年来特区政府深刻认识到规划这一治理工具的重要性和有效性，密集出台了多个发展规划或策略。不完全统计，过去五年陆续发布了《香港2030+：跨越2030年的规划远景与策略》（2021）《北部都会区发展策略》（2021）《香港创新科技发展蓝图》（2022）《香港旅游业发展蓝图2.0》（2023）《海运及港口发展策略行动纲领》（2023）《香港主要运输基建发展蓝图》（2023）《河套深港科技创新合作区香港园区发展纲要》（2024）《文艺创意产业发展蓝图》（2024）《新田科技城创新科技产业发展规划概念纲要》（2025）等空间和产业发展策略；《青年发展蓝图》（2022）《人才发展策略》（2023）等青年与人才发展策略；《香港智慧城市蓝图2.0》（2020）《数码转型策略》（2024）等数字化发展策略等。

实践证明，规划是中性的治理工具和调控手段，不依附于特定制度，无论社会主义制度还是资本主义制度，都不排斥规划。制度一定程度上决定了规划的特点，但并未改变规划的工具属性。综合性中长期发展规划具有规划的一般属性，是重要的工具和手段，与促进香港长期繁荣稳定的目标高度契合。就香港而言，关键是处理好规划的普遍性和特殊性的辩证关系，通过普遍性与特殊性的有机统一，赋予规划以蓬勃的生命力。为此，一方面需要深入分析国际国内编制实施规划的相关实践经验，梳理规划编制实施的普遍性规律，如经济发展演进、产业转型升级、科技创新驱动等一般性规律，加深对规划理念、规划范式等的认识；一方面需要结合香港的现实需要，综合考虑“一国两制”的制度安排及经济、社会、文化等要素资源禀赋特点，统筹愿景描绘与蓝图落地，高质量编制、高效率实施具有香港特色的五年规划。

二、政府与市场的关系

规划集中体现了政府和市场的关系，高质量规划的本质是有效市场与有为政府相结合。因此，有关规划的争论常常围绕市场与政府关系展开，焦点是政府应不应该干预市场，产业规划政策是否破坏自由竞争。 “凯恩斯主义”主张通过政府作用来矫正市场缺陷，“海耶克主义”则强调市场的主导性和有效性。实际上，无论是发达国家还是发展中国家，都是“计划”中有“市场”，“市场”中有“计划”，“看得见的手”和“看不见的手”都在发挥作用，且政府与市场的主导地位大约50-60年就会发生一次周期性变化。 “凯恩斯主义”多一点还是“海耶克主义”多一点，都是政府与市场关系长期动态演进过程中的正常现象。

我国的实践证明，中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好地发挥政府作用。行之多年的五年规划在降低资讯和权力不对称性，促进治理成本最小化、收益最大化方面得到高度认可，同时有学者认为政府的主要责任是为市场建立法治框架与有效的产权保护，有学者强调政府应在基础设施、人力资本、金融法治等非企业家能为的领域更有作为。一定程度上，市场决定了规划的边界。市场经济条件下，政府原则上已经无法对整个经济进行规划，特别是不能对企业经营和市场活动进行规划，而主要是对政府自己做什么进行规划。规划并非万能，也非无所顾忌。市场决定了规划的范围和方式，在市场作用有效发挥的领域，政府不需要过度干预。在市场缺位或失灵前提下，政府需要通过规划或政策对具有全局性影响且处于发育阶段的重要产业予以支持。规划的科学性、合理性、有效性，取决于对政府与市场关系分寸与尺度的把握。政府适度有为不仅不会破坏市场，而且有利于促进经济社会发展。中长期发展规划既要体现市场意愿，也要体现政府意志，更要顺应和把握经济社会发展规律。分工方面，资源配置上，政府主导制定规则、提供基建等公共产品，市场的作用是引导要素流向高效率领域；产业发展上，政府的主要责任是政策引导、弥补短板，市场则负责技术创新、产品迭代；社会发展上，政府负责调节分配、兜底保障、防范风险，市场的主要任务是创造就业岗位、提供多样化服务等。

香港编制实施五年规划的过程，一定意义上就是精准把握政府和市场的关系、着力推进有效市场和有为政府相结合、加快建设有为政府、依法提升治理效能的过程。一方面，政府可以通过编制实施五年规划，在有为政府事权范围内提供稳定性、确定性的发展策略和方向、可衡量、可预测乃至可量化、清单化的发展预期和事项，最大可能弥补市场失效之处，为市场的投资及经营提供重要的决策依据或参考；一方面，政府可以将市场的合理诉求、相关投资及发展计划纳入编制实施五年规划的重要考虑因素，充分调动市场的积极性，充分发挥其配置资源的决定性作用，使五年规划成为有效市场和有为政府相结合、协同联动的重要平台。为此，应深刻认识编制实施五年规划在有为政府建设、提升治理效能上的重要作用和独特功效，从战略层面和技术层面处理好政府与市场的辩证关系，高质量编制、高效率实施充分体现有效市场和有为政府相结合的五年规划。

三、外部性和内部性的关系

外部性是指规划期内可能面临的外部环境变化及带来的机遇和挑战，内部性是指规划期内应对上述环境变化及机遇和挑战的策略、路径和具体措施。根据2026年3月12日公布施行的《中华人民共和国国家发展规划法》，国家发展规划应当包括的主要内容为发展环境分析；指导方针；主要目标、指标；重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目；规划实施的保障等五个方面，涵盖了从国际到国内、从宏观到微观、从挑战到机遇、从方针到原则、从目标到重点、从实施到保障等诸多密切相关的环节。体现了外部性和内部性的辩证统一，也反映了世界各国规划实践的一般性和普遍性。

作为规划的组成部分，外部环境变化及带来的机遇和挑战所占篇幅并不大，但却至关重要，一定程度上决定了规划的重点和策略。要而言之，发展环境分析的主要目的就是对一个国家、地区或城市的未来发展进行时空定位。只有精准定位，才能确定发展方式和应对策略。比较国家“十三五”、“十四五”、“十五五”三个五年规划的相关论述，我国的发展环境发生了显著变化：“和平与发展”不再是“时代潮流”或“时代主题”；国际力量对比从“逐步趋向平衡”转变为“深刻调整”；新一轮科技革命和产业变革依次是“蓄势待发”“深入发展”“加速突破”；外部环境的表述从不稳定不确定因素“增多”和“明显增加”到“不确定难预料因素增多”；我国发展先是“仍处于可以大有作为的重要战略机遇期”，后是“仍然处于重要战略机遇期”，未来则“处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”。这些判断简明扼要，清晰明确，实际上是从共时性（国际空间）和历时性（自身发展）两个方面界定国家发展所处的时空方位。并以时空方位为核心，确定未来发展的理念、方向、重点、策略和路径。

界定发展的时空方位是一个积极主动、深入系统、高瞻远瞩的战略研判。香港长期实行自由港政策，是高度开放的城市经济体，因此更需要以我为主的战略研判。一方面，香港的外部环境发生了巨大乃至根本性的变化，如国际政治经济格局发生了重大调整，世界变乱交织、动荡加剧，地缘冲突易发多发，全球治理赤字加重、安全问题凸显，单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战。一方面，外部环境变化必然对香港形成影响和冲击，带来机遇和挑战，香港以往“冲击─反应”的被动模式已难以应对面临的巨大挑战，也难以把握难得的历史机遇。与此同时，这种外部性既对解决香港的深层次矛盾和问题形成“倒逼”机制，也提供了重大机遇。这就需要香港将战略研判上升到整体和全局的高度，谋划积极主动、前瞻系统、以我为主的发展，识变应变求变，在变局中保持定力，把握机遇，巩固拓展优势，补强短板弱项。高质量编制、高效率实施充分体现外部性和内部性协同联动的五年规划，一定程度上是对香港经济社会发展的定期“体检”，对香港所处发展阶段和坐标方位的阶段性检视。这种宏观、战略层面的“体检”和检视，对于明确香港未来发展方向和目标，进行系统性、针对性的策略部署，具有十分重要的意义和价值。

四、促进香港长期繁荣稳定与融入和服务国家发展大局的关系

促进香港长期繁荣稳定、支持香港更好融入和服务国家发展大局是国家“十五五”规划关于坚持和完善“一国两制”的总体部署。与“十四五”规划比较，“十五五”规划论述的战略高度和目标指向进一步加强和明确，措施和要求也更加具体和务实。促进香港长期繁荣稳定是国家发展大局的重要组成部分，更好融入和服务国家发展大局是促进香港长期繁荣稳定的必由之路，二者协同联动，相向而行。

融入国家发展大局是加快香港走向由治及兴新阶段的战略需要和现实需要，服务国家发展大局是国家对香港在中国式现代化进程中发挥独特功能作用的更新更高要求，融入有助于更好服务，服务需要深度融入，而更好融入和服务国家发展大局的过程，就是促进香港经济社会发展、实现长期繁荣稳定的过程。因此，香港需要置身国家之中、面对国家之本的战略性功能性融入和服务，需要全方位、多层次、多领域的综合性深度性融入和服务，需要理念思维、发展策略和行动力、执行力的实践性务实性融入和服务。

融入国家发展大局有助于提升香港服务国家发展大局的能力。深度融入国家发展大局，加强与内地经贸、科技、人文合作，将巩固提升香港的竞争优势，推动香港国际金融、航运、贸易、创新科技中心等的提升与发展，强化香港国际航空枢纽和全球离岸人民币业务枢纽的地位和功能，助力香港构建大宗商品交易生态圈和高增值供应链服务中心，支撑香港打造国际高端人才集聚高地，为香港现代服务业等优势产业和相关企业提供更大发展空间。随着港澳居民在内地发展和生活政策措施的进一步完善和便利，港澳居民也将获得更大、更好的发展空间，香港将继续分享国家发展红利，全面提升服务国家发展大局的能力。

更好服务国家发展大局需要全面深度融入国家发展战略。香港需要深度融入建设现代化产业体系、加快高水平科技自立自强、构建新发展格局、扩大高水平对外开放、促进区域协调发展等国家重大发展战略，更好对接“国家所需，香港所能”。在国家对外开放中更好发挥作用方面，应充分发挥香港背靠祖国、联通世界的优势，更好服务国家更大范围、更宽领域、更深层次的高水平对外开放和自主开放，依托我国超大规模大市场优势，助力国家提升在国际经济合作中的话语权和影响力；深度参与高质量共建“一带一路”方面，更好服务高质量共建“一带一路”建设，充分发挥香港国际联络、资讯联通、资金结算等传统“桥梁式”作用，在“一带一路”共建国家和地区要素资源与内地市场融会互通中扮演“平台式”角色；更好协助企业“走出去”方面，充分利用香港的国际商业网络发达、金融等现代服务先进、要素流动自由、法律仲裁接轨国际等优势，协助内地企业大力开拓海外市场。深化中外文化艺术交流中心建设，更好发挥在中西文明交流互鉴中的重要窗口作用；更好服务现代化产业体系建设和高水平科技自立自强方面，在国家构建自主性开放式产业链、供应链、创新链、金融链、人才链并维护其安全等方面发挥独特功能和作用。更好服务国家区域协调发展战略方面，深度融入粤港澳大湾区发展，在强化规则衔接机制对接、巩固提升粤港澳大湾区动力源、加快建设国际一流湾区等方面发挥重要作用，深入推进泛珠三角区域、沪港、京港、闽港、川港、鄂港、渝港、浙港、港澳合作。总之，编制实施对接国家“十五五”规划框架的香港五年规划，是有效统筹促进香港长期繁荣稳定与香港更好融入和服务国家发展大局的重要方式。

五、经济增长与社会发展的关系

经济增长与社会发展是包括五年规划在内的中长期综合性发展规划的重点内容所在。经济增长的核心要义是高质量发展，发展动力强劲，产业结构合理，产业创新和科技创新能力强而持续，具有综合性国际竞争力。社会发展则包括就业、收入、教育、医疗、文化、社会流动、公共服务等一系列社会民生的持续优化和改善。五年规划既要注重经济增长和社会发展各自领域的事项，也要促成经济增长与社会发展之间构建良性循环的关系。

通过编制实施五年规划促进香港经济增长。编制实施五年规划有助于优化产业结构，强化发展动力。香港制造业比重偏低既影响经济稳定，也影响可持续发展动力。香港较强的科技创新能力却尚未培育出具有竞争力和影响力的本地创新科技企业，有五所世界百强大学却尚未催生出适合创新科技企业发展的产业生态，虽然制约因素很多，但缺乏持之以恒的科技研发及产业化发展的长远规划则是重要原因之一。此外，产业长远发展规划缺失使得香港空间发展难以实现创新性突破，难以构建产业链，形成产业集群，也难以实现产业化和城市化的协同发展。 2021年《香港创新科技发展蓝图》和《北部都会区发展策略》的制定、2024年新型工业发展办公室的成立等，为加快香港国际创新科技中心建设、推动新型工业化发展奠定了良好基础，特别是“加快北部都会区建设”写入国家“十五五”规划，香港产业和创科发展空间将加快释放。展望未来，通过编制实施五年规划予以加持，久久为功，香港产业结构将显著优化，经济增长的动力结构将显著改善，经济可持续发展将显著增强。

通过编制实施五年规划促进香港社会发展。香港经济发展与社会进步需要进一步平衡，经济发展成果应更加公平地为各个阶层所共享。贫富悬殊问题、向上流动艰难问题、青年发展空间问题、老龄化社会问题、公共住房供给和公共服务资源不足问题等，需要政府更加有为，担起更大责任，通过长远规划的编制实施，加大解决问题的力度和韧度。其中住房方面，土地房屋问题不单纯是经济或金融问题，而是关乎香港社会长治久安、就业充分多元和经济繁荣发展的重大经济问题、民生问题乃至政治问题，需要长远眼光，需要通过长远发展规划，协调各方利益，提出切实可行的办法，务实推进。收入方面，香港每人每月就业收入结构、家庭收入结构相对固化，并存在两极分化问题，贫富差距大，贫困人口一直保持在100万以上，与香港全球城市的形象和定位形成强烈对比和反差，需要政府通过长远发展规划，逐步、稳妥、有效解决。医疗方面，香港医生人手短缺，公营医疗系统长期超负荷，人均医生数低于相关发达国家或地区。人口方面，香港1983年进入“老龄化社会”，2022年进入“超老龄社会”，2042年香港老年人口将增加到259万，占总人口的31.9%，同时香港男女人均预期寿命位居世界前列，因此未来香港面临的不是一般性老龄化社会问题，而是规模增长与结构变化同步加剧的重度超老龄化社会带来的挑战。上述社会民生和居民福祉问题，大都是整体性、全方位、多层次的，非长远发展规划不足以应对之，需要以编制实施五年规划为工具和手段，持之以恒，不断推进。

当前，特区政府正密锣紧鼓推进首份香港五年规划的编制。对接国家“十五五”规划的首份香港五年规划是香港特别行政区共同的行动纲领，将提出香港未来五年发展愿景、核心目标、重点领域和重大举措，为香港社会经济和民生发展提供清晰的指引，推动香港更好融入和服务国家发展大局。首份香港五年规划意义重大，将为此后香港五年规划的编制提供重要参照，因此在规划编制实施过程中，应关注并处理好普遍性与特殊性、政府与市场、外部性和内部性、促进香港长期繁荣稳定与融入和服务国家发展大局、经济增长与社会发展等之间的辩证关系，积极探索编制实施五年规划的有效方式和路径。当然，编制香港首份五年规划需要关注很多问题，比如长远规划没有固定范式，如何保持香港五年规划的相对自主性，更加契合香港经济社会发展特点、政府工作惯例、居民接受习惯、社会文化习俗等，创设具有香港特色的规划范式；比如如何发挥香港五年规划对于专项规划的综合统筹功能、与年度施政报告和财政预算案有机衔接，保障五年规划持续、充分发挥指导香港经济社会发展的独特作用等，也需要关注和研究。

//本文刊发于《大公报》2026年4月10日A13理论版