观点丨休达危机之后：欧盟的边界由谁守护？

2026年7月底，西班牙海外飞地休达（Ceuta）成为欧洲政治的焦点。事件的导火索是数以万计的非法移民从摩洛哥方向试图强行闯入休达。据西班牙方面最新统计，这场骚乱已造成至少88人死亡，迫使西班牙政府不得不紧急强化边境管控措施。面对这股突如其来的难民潮，欧盟内部围绕移民政策的固有分歧再度被激化。法国和德国等国公开呼吁西班牙切实保护好申根区的外部边界，而意大利则直接宣布暂停执行与西班牙之间的申根自由通行机制，恢复临时边境检查。一时间，欧洲引以为傲的申根无边界体系，在各成员国的自保中岌岌可危。

当地时间2026年7月30日，移民试图从摩洛哥穿越边境进入西班牙飞地休达。

休达之所以值得关注，并不仅仅是因为事件本身的严重性，更是因为此次危机深度展现了欧盟制度的半主权困境，即尽管欧洲一体化逐步取消了成员国之间的内部边界，但欧盟的外部边界却尚未真正实现共同化。笔者于2026年春季考察欧盟九国时也明显感受到，各国对于移民问题的态度虽有差异，但在一些外来移民较为集中的地区（如巴黎），外来移民带来的诸多经济与社会治理问题已经足够切身可感，因而逐渐转化为要求政府收紧移民政策的强烈政治诉求。正是在此背景下，当外来移民试图利用成员国之间的政策差异，寻找最容易进入整个欧盟的缺口时，原本属于个别国家的边境问题便会产生跨国影响，欧盟申根体系的制度短板也由此显露无遗。

一、为什么是西班牙

从休达事件本身而论，一个值得追问的问题是，为什么这场危机恰恰发生在西班牙？答案或许并不只是地理上的偶然。作为欧洲大陆与非洲大陆之间最重要的陆海通道之一，西班牙长期以来形成了一套与其他欧洲国家有所不同的移民治理模式。西班牙并非欧洲最早面对大规模非法移民的国家，却是欧洲最早频繁使用正规化手段处理非法移民存量的国家之一。2005年，西班牙曾经实施大规模特别正规化计划，近70万名非法移民提出申请。此后，西班牙虽然不再每隔几年执行同等规模的一次性大赦，但并没有彻底放弃正规化逻辑，而是通过所谓系统性的“扎根”（arraigo）制度，为已经在西班牙生活、工作或者形成家庭和社会关系的非法移民长期提供获得合法身份的机会。然而，2026年初，在大多数欧洲国家收紧移民政策的同时，西班牙政府又实施了一次大规模的特别大赦程序。尽管该政策的预期仅仅为50万人，但截至2026年6月底，政府还是收到了约117.5万份身份合法化申请。

因此，严格来说，将此次危机简单归因于西班牙的宽松移民政策显然是不准确的。面对来自欧洲其他国家的批评，西班牙政府一再强调，现行移民政策并不意味着非法入境者可以轻易转化为合法身份，相关正规化程序也有严格的法律条件和居留要求。然而，这种回应在一定程度上避开了问题的核心：争议并不只在于今天的西班牙是否允许非法入境者自动合法化，更在于长期以来反复实施的正规化政策，已经形成了一种具有持续影响力的政策预期，并对个人行为决策产生重大影响。

而休达本身，又是一个极其特殊的地方。休达虽然属于西班牙领土，却不属于申根区的完整适用范围，因此从休达前往西班牙本土仍需接受身份和证件检查。然而，法国《世界报》对休达事件的专门调查显示，Instagram、TikTok和Facebook等国际自媒体平台上长期存在大量关注前往休达的账号，其中一些拥有数万名粉丝，持续发布年轻人成功抵达休达的视频和照片，将个别成功越境的经历不断传播。更值得注意的是，一些社交媒体信息还对西班牙最高法院近期有关海上抵达者遣返程序的判决进行了严重简化甚至歪曲，使部分人误以为只要进入休达，西班牙便无法将其遣返。大量参与者正是在这样的信息刺激下赶往边境，从而导致了休达危机。从这一维度上看，法律规定的是边界，而社交媒体塑造的是民众对边界的想象。当后者远比前者传播得更快时，法律上的边界再清晰，也抵不过网络世界里一个被反复传播的“欧洲机会”。

二、欧盟正在重新发现自己的外部边界

过去几十年的欧洲一体化，很容易给人一种印象，就是在欧盟内部，民族国家的边界正在逐渐失去重要性，而这也是欧盟常常引以为豪之处。自1985年五国签署《申根协定》、1990年签订《申根公约》以来，商品、资本、服务和人员得以在成员国之间自由流动，一个近乎无边界的欧洲共同空间由此形成。从这一意义上说，今天的欧洲在很大程度上已经超越了民族国家，成为建立在现代民族国家基础之上的超国家联合体。笔者走在欧洲大陆上，最直观的感受正是这种民族国家边界的淡化：欧盟国家间已经不见传统意义上的国境线与边境检查，成员国的国旗与蓝底十二星的欧盟旗帜经常并列悬挂在政府机构、公共建筑和街道上，欧洲共同体的象征与民族国家的象征似乎已经成为一种日常生活中的共存状态。

图为笔者在罗马拍摄的照片。在欧盟成员国中，将本国国旗与欧盟旗帜并置是常见做法。

但内部边界的消失，并不意味着民族国家已经彻底退出欧洲政治。恰恰相反，笔者于2026年春季走访欧盟九国时，一个颇为强烈的感受是：欧盟成员国居民对各自民族国家的认同仍然十分强烈。在欧盟不同国家的城市街头、公共建筑和历史遗迹中，都能明显感受到各国居民对自身历史与国家身份的自豪感。因此，尽管欧洲人已经越来越习惯于作为统一的“欧洲人”生活，却并没有因此成为一个完全同质化的“欧洲民族”。而这种基于共同利益而非情感形成的共同体，自然也会因为利益冲突而逐渐分裂。近年来，欧盟国家的不少右翼政党猛烈抨击申根体系所代表的自由流动逻辑，认为开放的内部边界削弱了民族国家控制人口流动和保护本国利益的能力。在这种政治压力下，一些成员国开始重新实施申根区内部的临时边境管控。这意味着，曾经被视为欧洲一体化最具象征意义的“无边界欧洲”，正在现实政治的压力下重新面对边界问题。

图为笔者在布鲁塞尔拍摄的欧盟委员会总部照片。

同时，欧盟也试图通过共同制度加强对外部边界的治理。2026年6月12日，《移民与庇护公约》正式进入适用阶段，欧盟开始按照新的共同规则，对进入欧盟的非欧盟公民进行筛查、登记和身份识别，并进一步统一庇护程序、成员国责任分配以及边境程序。欧盟委员会也将这一改革明确视为建立更加统一的欧洲移民和庇护体系的重要一步。与此同时，欧盟还在进一步强化遣返机制。2026年6月，欧盟立法机构就新的《遣返条例》达成协议，其中包括建立欧洲层面的遣返机制，并允许在符合国际法和基本权利要求的前提下，在第三国建立遣返中心。

但问题在于，欧盟已经建立了共同的边境管理框架与协调机制，却仍没有完全拥有与之相匹配的直接执行权。外部边境的一线管控、人员拦截、入境审查以及遣返执行，仍然基于国家主权的名义，主要掌握在成员国政府手中。因此，当成员国的边境政策出现分歧时，欧盟能够采取的主要是监督、协调以及法律和财政层面的间接约束而非直接命令。例如，欧盟委员会可以针对违反欧盟法的成员国启动侵权程序，最终由欧洲法院裁决并处以罚款，也可以通过共同预算、资金分配和政治压力影响成员国的政策选择。但在危机发生时，欧盟通常不能像一个主权国家的中央政府那样，直接调动成员国的边防力量，并命令其按照统一政策处理具体的边境事件。

而休达危机，恰恰暴露了这一制度局限。面对突然涌入的非法移民，真正能够在边境线上部署警察、设置隔离设施、决定是否允许人员进入以及实施遣返的，首先仍然是西班牙政府，而不是欧盟机构。而一旦取得西班牙的合法身份，这些外来移民就有了在欧盟内部自由流动的权利。事实上，此次休达事件中的摩洛哥移民，其真正想象中的终点或许并不只是西班牙。对于他们而言，西班牙往往只是进入欧盟其他国家的跳板。作为传统意义上的南欧“边缘国家”，西班牙的经济发展水平、工资水平和社会福利能力与德国、法国、荷兰等欧盟核心国家存在较大差距。于是，西班牙的宽松移民政策所产生的后果，已经很难完全停留在西班牙境内，而是外溢至整个欧盟。

因此，休达事件真正暴露出来的，是欧盟制度的半主权困境。西班牙、意大利、希腊等处于欧盟外部边境的国家，承担着远高于其他成员国的一线压力。而一旦人员进入申根区，其后果却由整个欧盟共同承担。这就带来了申根体系长期没有彻底解决的问题：如果成员国共同享有开放内部边界带来的收益与权利，那么它们是否也应该建立共同的外部边界？如果外部边界失守，内部边界是否需要重新恢复？

显然，如果欧盟希望继续保留申根体系所带来的自由流动，就必须进一步推动外部边界管理的一体化，但这意味着成员国需要让渡更多边境管理和移民政策上的主权，因此在现实政治中极难实现。如果欧盟的自由流动无法继续，则欧洲一体化程度必将大打折扣。无论何种选择，对欧盟而言都将是艰难的抉择。归根到底，欧盟已经走得足够远，以至于难以退回彼此封闭的民族国家，但又没有走得足够远，真正成为一个拥有共同边界、共同责任与共同认同的欧洲共同体。

（作者魏博伟系复旦大学国际关系与公共事务学院硕士研究生，复旦发展研究院研究助理，《南方人物周刊》与澎湃新闻特约撰稿人。本文仅代表作者观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关。转载或引用请注明出处。）